Die Rückgabe der Kontrolle über Sonderermittler an den Generalstaatsanwalt würde zwar die politische Kontroverse nicht verringern, sie jedoch verändern, indem sie die politische Aufmerksamkeit auf eine Person lenkt, die gegenüber politisch gewählten Akteuren verantwortlich ist: dem Kongress (durch Bestätigung, Aufsicht und Amtsenthebung) und dem Präsidenten (durch Weisungen und Entlassung). Wie die damalige Generalstaatsanwältin Janet Reno betonte, geht eine solche Verantwortlichkeit „zum Herzen unseres verfassungsmäßigen Systems“ und ist entscheidend, damit „die Verantwortung [für die Entscheidung in Strafverfahren] jemandem zugewiesen werden kann, der bestraft werden kann“. Viele Zeugen stimmten dieser Schlussfolgerung zu und zitierten und lobten die abweichende Meinung von Richter Antonin Scalia in Morrison v. Olson, die diese und andere Probleme mit dem Gesetz über unabhängige Ermittler weitsichtig erkannte.

Der unabhängige Ermittler war in dieser Hinsicht ungerecht gegenüber den Zielpersonen: Aufgrund des Fehlens von Budgetbeschränkungen, einer auf ein einziges Thema fokussierten Ermittlung, der Anforderung eines Abschlussberichts und der fehlenden traditionellen Rechenschaftspflicht war der unabhängige Ermittler dazu verleitet, die Zielperson übermäßig zu untersuchen und Anklagen zu erheben, die ein gewöhnlicher Staatsanwalt, der weniger im Rampenlicht steht und mit Ressourcenbeschränkungen konfrontiert ist, möglicherweise nicht erhoben hätte. Der Auslöser für die Ernennung eines unabhängigen Ermittlers war zu niedrig und führte, zusammen mit den vorhersehbaren politischen Druckmitteln seitens der Presse und der politischen Opposition für eine „unabhängige“ Untersuchung, zu unbegründeten Ermittlungen. Die Abschlussberichtsanforderung war ungerecht, weil sie im Widerspruch zur Standardpraxis des Justizministeriums stand: Sie brachte Fakten und Anschuldigungen ans Licht, auch wenn keine Anklage erhoben wurde, was es der Zielperson erschwerte, sich zu verteidigen. Die Bestimmung zur Überweisung der Amtsenthebung hatte denselben Effekt und verringerte zudem die Verantwortlichkeiten des Kongresses im Hinblick auf die Amtsenthebung. Auf Grundlage dieser allgemein anerkannten Überzeugungen ließ der Kongress das Gesetz über unabhängige Ermittler auslaufen. Dies war nicht nur das Ergebnis eines politischen Kompromisses zwischen den beiden großen politischen Parteien, die jeweils zu dem Schluss kamen, dass sie mehr verloren als gewannen, wenn das Gesetz aufrechterhalten wurde. Unabhängige Analysen der Erfahrungen mit unabhängigen Ermittlern ergaben ein nahezu identisches, parteiübergreifendes Konsensurteil, dass der Generalstaatsanwalt die Kontrolle über die Ernennung und Aufsicht über Sonderermittler haben sollte.

Im Jahr 1999 beispielsweise leitete der ehemalige Senator George Mitchell zusammen mit dem ehemaligen Senator Robert Dole eine parteiübergreifende Arbeitsgruppe, die die Erfahrungen mit unabhängigen Ermittlern untersuchte. Zu den Mitgliedern gehörten hochrangige Juristen mit Erfahrung in der Exekutive und im Justizministerium, darunter der ehemalige Solicitor General Drew S. Days und der zukünftige Oberste Richter John Roberts. Ihre einstimmigen Empfehlungen wiesen bereits viele der Schlüsselelemente der Sonderermittlungsregelungen voraus, wie die zentralere Rolle und die erweiterte Kontrolle des Generalstaatsanwalts. Besonders bemerkenswert war die Beobachtung der Mitglieder, dass „die Verlagerung der regulären Justizministeriumsautorität das Risiko einer ungleichen Anwendung des Gesetzes und eine Schwächung des Ministeriums birgt“.

Im Rahmen dieser Erkenntnisse verabschiedete das Justizministerium unter Janet Reno eine Reihe von Regelungen für Sonderermittler, die bis heute in Kraft sind. Diese Regelungen bildeten den vierten Abschnitt in der Geschichte der Sonderermittler. In der Einleitung der Regelungen wird das Ziel beschrieben, „ein Gleichgewicht zwischen Unabhängigkeit und Rechenschaftspflicht bei bestimmten sensiblen Ermittlungen zu finden, wobei anerkannt wird, dass es keine perfekte Lösung für dieses Problem gibt“. Das Hauptgleichgewicht bestand darin, dem Sonderermittler „tägliche Unabhängigkeit“ zu gewähren, gleichzeitig aber „die letztendliche Verantwortung für die Angelegenheit und deren Handhabung“ beim Generalstaatsanwalt zu belassen. Die Regelungen erlauben es dem Generalstaatsanwalt, einen Sonderermittler zu ernennen, wenn eine strafrechtliche Untersuchung einen Interessenkonflikt oder „andere außergewöhnliche Umstände“ aufwirft und wenn die Ernennung eines Sonderermittlers im öffentlichen Interesse liegt. Dies stellt eine höhere Hürde dar, die dem Generalstaatsanwalt weitaus mehr Ermessensspielraum verschafft als es unter dem ausgelaufenen Gesetz der Fall war. Die Regelungen erlauben es dem Generalstaatsanwalt auch, die Zuständigkeit des Sonderermittlers festzulegen, unangemessene oder unberechtigte Ermittlungs- oder Anklageentscheidungen des Sonderermittlers zu überstimmen, den Sonderermittler bei bestimmten Verfehlungen zu disziplinieren oder zu entlassen und das Budget des Sonderermittlers zu kontrollieren.

Die Regelungen entfernten die Abschlussberichtsanforderung des Gesetzes über unabhängige Ermittler, weil diese „einen Anreiz schuf, zu übermäßigen Ermittlungen zu greifen, um potenzieller öffentlicher Kritik zu entgehen, nicht jede Möglichkeit untersucht zu haben, und potenziellen Schaden für die Privatsphäre Einzelner verursachte“. Sie schafften auch die Bestimmung zur Überweisung von Amtsenthebungsverfahren ab. An ihre Stelle trat eine „begrenzte Berichtspflicht … in Form eines zusammenfassenden Abschlussberichts an den Generalstaatsanwalt“, der als „vertrauliches Dokument“ behandelt werden sollte, ebenso wie interne Dokumente zu jeder strafrechtlichen Untersuchung der Bundesregierung. Der Generalstaatsanwalt hat die Pflicht, „den Vorsitzenden und den ranghöchsten Minderheitenvertreter der Justizausschüsse beider Häuser des Kongresses“ über die Ernennung und Abberufung eines Sonderermittlers zu informieren und „nach Abschluss der Untersuchung des Sonderermittlers“ Bericht zu erstatten. Schließlich hat der Generalstaatsanwalt das Ermessen, „zu bestimmen, dass eine öffentliche Veröffentlichung dieser Berichte im öffentlichen Interesse liegen würde, sofern die Veröffentlichung den geltenden gesetzlichen Bestimmungen entspricht“.

Diese Regelungen bestehen nun schon seit über zwei Jahrzehnten. Im Gegensatz zu den zwanzig Ermittlungen, die während der 22 Jahre des Gesetzes über unabhängige Ermittler (1978–1999) autorisiert wurden, wurde in den 21 Jahren der Existenz der Sonderermittlungsregelungen nur ein Sonderermittler gemäß diesen Regelungen ernannt – 1999 zur Untersuchung der Handlungen der Regierung im Zusammenhang mit dem Waco-Drama in Texas. Der auffällige Unterschied in den Zahlen lässt sich wahrscheinlich nicht ausschließlich durch höhere ethische Standards oder die Einhaltung von Vorschriften in den späteren administrativen Perioden erklären. Der Hauptgrund dürfte vielmehr darin liegen, dass der Auslöser für eine Untersuchung unter den Regelungen schwerer zu erfüllen ist und vollständig in der Kontrolle des Generalstaatsanwalts liegt. Darüber hinaus waren die Präsidenten beider Parteien nach 1999 – vielleicht aufgrund der Erfahrungen mit Sonderermittlern in den 1980er und 1990er Jahren – besonders vorsichtig, zur Tradition zurückzukehren, Generalstaatsanwälte zu ernennen, die politische Loyalisten waren.

Wie sollen Ermittlungen gegen politische Kandidaten durchgeführt werden? Die Notwendigkeit von Prüfungen und Genehmigungen im Wahlprozess

Die Durchführung von Ermittlungen gegen politische Kandidaten ist eine besonders heikle Angelegenheit. Bevor ein FBI-Agent eine Untersuchung einleitet, die sich auf politische Kandidaten oder ihre Wahlkampagnen bezieht, muss er die Zustimmung der höheren Führungsebenen einholen, was je nach Art der Untersuchung oder Einschätzung variiert. Diese Regelung gilt für alle politischen Kandidaten, sei es für den Präsidentschaftswahlkampf oder für die Kandidatur für ein lokales Amt. Gemäß den Richtlinien der FBI-Direktion (DIOG) wurde das Justizministerium über die Ermittlungen gegen die Clinton- und Trump-Kampagnen informiert, nachdem diese eröffnet wurden. Darüber hinaus wird in der DIOG zu besonderer Vorsicht geraten, wenn es um die Eröffnung solcher Ermittlungen geht, jedoch ohne dass über die "niedrige" Vorahnung hinaus zusätzliche Anforderungen an die Ermittlung vorliegen, die bei anderen Ermittlungen erforderlich sind.

Sobald eine Untersuchung eingeleitet wird, verlangt die DIOG grundsätzlich nicht, dass das FBI für seine weiteren Ermittlungen spezielle Genehmigungen von der Justizabteilung einholt. Doch dieser Prozess muss mit Bedacht durchgeführt werden, um sicherzustellen, dass keine unangemessene Einflussnahme auf den Wahlprozess erfolgt.

Ein kritischer Punkt dabei ist der Umgang mit verschiedenen Arten von Ermittlungen, insbesondere zwischen strafrechtlichen und nachrichtendienstlichen Ermittlungen. Nach den aktuellen Richtlinien des Generalstaatsanwalts (AG) sind die gesamten rechtlichen Befugnisse des FBI in allen Fällen verfügbar, um "die Öffentlichkeit vor Verbrechen und Bedrohungen der nationalen Sicherheit zu schützen und die ausländischen Geheimdienstziele der Vereinigten Staaten zu fördern." Dies bedeutet, dass das FBI Untersuchungen nicht grundsätzlich anders klassifizieren oder unterschiedliche Regeln anwenden muss, um Verbrechen oder Bedrohungen für die nationale Sicherheit zu verfolgen. Diese "verflochtene" Herangehensweise wurde nach den Ereignissen des 11. September eingeführt, als die Trennung zwischen strafrechtlichen und nachrichtendienstlichen Funktionen des FBI aufgelöst wurde. Diese Methode hat sich zwar als effektiv erwiesen, doch im Hinblick auf Ermittlungen gegen Präsidentschaftskandidaten oder Wahlkämpfe erscheint sie nicht mehr als die beste Lösung.

Besondere Aufmerksamkeit erfordert zudem die Zeitspanne vor der Amtseinführung eines neuen Präsidenten. Ermittlungen gegen einen Präsidentschaftskandidaten oder seine Kampagne in dieser Phase können den Wahlprozess erheblich verzerren. Unabhängig davon, ob Informationen durch undichte Stellen in der Regierung oder von Zeugen und Verdächtigen an die Öffentlichkeit gelangen, werden solche Ermittlungen oft als politisch motiviert wahrgenommen, was das Vertrauen in die Wahl selbst gefährden kann. Kandidaten müssen Ressourcen für ihre Verteidigung aufwenden, Anwälte engagieren und sich mit den Störungen in ihrer Kampagnenarbeit auseinandersetzen. Dies kann erhebliche Auswirkungen auf die Wahrnehmung der Wählerschaft und die Integrität des Wahlprozesses haben. Es ist daher unerlässlich, bei der Gestaltung von Ermittlungsverfahren in Wahlkampfsituationen diese potenziellen Kosten zu berücksichtigen.

Ein weiterer Aspekt, der berücksichtigt werden sollte, ist die Notwendigkeit einer höheren Kontrolle und Genehmigung von Ermittlungen gegen politische Kandidaten. Der Bericht von Horowitz über die Carter Page FISA-Anwendungen im Jahr 2019 zeigte, dass es Mängel in den Richtlinien der DIOG gibt, besonders wenn es um Ermittlungen im Zusammenhang mit politischen Kampagnen geht. Horowitz empfahl, dass das FBI im Falle einer Untersuchung, die "Kernaktivitäten des Ersten Verfassungszusatzes und einer nationalen politischen Kampagne" betrifft, vorab die Leitung des Justizministeriums informieren sollte. Eine zusätzliche Empfehlung war, dass eine Genehmigung durch den Generalstaatsanwalt vor der Einleitung einer solchen Untersuchung erforderlich sein sollte. Dieser Vorschlag zielt darauf ab, den Entscheidungsprozess transparenter und verantwortungsbewusster zu gestalten.

Um dieser Forderung gerecht zu werden, könnte eine zweifache Genehmigung erfolgen: Zuerst durch den FBI-Direktor und dann durch den stellvertretenden Generalstaatsanwalt für die Strafverfolgung. Diese mehrstufige Genehmigung würde sicherstellen, dass mehrere Perspektiven berücksichtigt werden, bevor eine Untersuchung gegen einen Präsidentschaftskandidaten oder seine Kampagne vorangetrieben wird. Der Generalstaatsanwalt hätte so die Möglichkeit, diese wichtigen Entscheidungen unter Einbeziehung einer breiten juristischen und politischen Einschätzung zu treffen, um den potenziellen Missbrauch der Ermittlungsbefugnisse zu verhindern.

Es gibt jedoch auch Risiken in dieser Vorgehensweise. Eine solche strikte Kontrolle könnte dazu führen, dass politische Entscheidungsträger im Justizministerium aus Angst vor einer parteipolitischen Voreingenommenheit die Verantwortung für schwierige Entscheidungen vermeiden. Dennoch ist es entscheidend, dass das Justizministerium, insbesondere der Generalstaatsanwalt, die letzte Instanz bei der Entscheidung über derartige Ermittlungen darstellt. Diese Entscheidung betrifft nicht nur die Rechte der betroffenen Individuen, sondern auch die Glaubwürdigkeit und Integrität des gesamten politischen Systems.

Die Konsequenzen einer fehlerhaften oder politisch motivierten Entscheidung durch das FBI oder das Justizministerium können gravierende Auswirkungen auf das Vertrauen in die Wahlprozesse und die Demokratie haben. Daher ist es notwendig, dass bei Ermittlungen gegen Wahlkampagnen die richtige Balance zwischen der Wahrung der nationalen Sicherheit und der Verhinderung von politischer Einflussnahme gewahrt bleibt. In einer Zeit, in der äußere Kräfte zunehmend versuchen, den politischen Prozess zu manipulieren, sind strengere Prüfungsmechanismen und mehr Transparenz unerlässlich.

Wie weit geht die unilaterale Kriegsführung des Präsidenten? Der Einsatz von militärischer Gewalt ohne Zustimmung des Kongresses

Die unilaterale Kriegsführung des Präsidenten, insbesondere im Zusammenhang mit konventionellen Streitkräften, Langstreckenraketen und Cyberangriffen, hat in den letzten Jahrzehnten zunehmend an Bedeutung gewonnen. Diese Art von militärischer Entscheidung wird oft ohne ausdrückliche Genehmigung des Kongresses und außerhalb der Bestimmungen der War Powers Resolution getroffen. Die Rechtsauffassungen der Exekutive, die den Präsidenten zu einem solchen Vorgehen ermächtigen, sind jedoch nicht unangefochten. Viele Mitglieder des Kongresses und zahlreiche Völkerrechtler widersprechen der Vorstellung, dass der Präsident ohne Einschränkungen militärische Gewalt anwenden kann. Dennoch bleibt diese Interpretation des Rechts von großer Bedeutung, da die militärischen Entscheidungen des Präsidenten in der Regel keiner gerichtlichen Kontrolle unterliegen und somit die Sichtweise der Exekutive maßgeblich für den tatsächlichen Einsatz von Gewalt ist, solange der Kongress nicht eingreift.

In der Zeit vor der Präsidentschaft von Donald Trump gab es verschiedene bedeutende Kontroversen im Zusammenhang mit unilateralem militärischen Handeln. Während der Bush-Regierung wurde ein überaus weiter Begriff von unilateralem militärischen Machtgebrauch etabliert, insbesondere durch die Rechtsmeinungen des Office of Legal Counsel (OLC) aus den Jahren 2001 und 2002. Dieser erweiterte Ansatz zur Anwendung militärischer Gewalt wurde von der Obama-Regierung fortgeführt und in vielerlei Hinsicht ausgeweitet. So interpretierte Obama das 2001 verabschiedete Gesetz zur Genehmigung des Einsatzes militärischer Gewalt (AUMF) in einer Weise, die den Einsatz gegen die Islamische Staat (IS) legitimierte, obwohl der IS nicht in direkter Verbindung zu al-Qaida stand. Dies ermöglichte es den Präsidenten, in nahezu zehn Ländern gegen Terrorgruppen vorzugehen, die zum Zeitpunkt der Anschläge am 11. September 2001 noch nicht existierten.

Die Obama-Regierung setzte auch in Ländern wie Irak und Libyen militärische Interventionen fort, die weder mit der Sicherheit der Vereinigten Staaten noch mit der Verteidigung ihrer Verbündeten zu tun hatten. Diese humanitären Einsätze erweiterten die Definition des „nationalen Interesses“ und dehnten damit die Möglichkeiten der unilateralen Kriegsführung noch weiter aus. Zudem wurde das Konzept der „Selbstverteidigung“ für den Einsatz von Militärgewalt zunehmend großzügig interpretiert. In diesem Kontext wurde die „antizipatorische Selbstverteidigung“ als berechtigter Grund für den Einsatz militärischer Gewalt herangezogen, wobei der Schutz von US-Truppen weltweit als ausreichend legitimiert galt, um Militäraktionen durchzuführen.

Ein weiterer wichtiger Punkt ist, dass Präsidenten auf Grundlage ihrer eigenen Autorität das Land in verschiedene Arten von militärischen und nachrichtendienstlichen Unterstützungseinsätzen für Kriege anderer Nationen verwickelt haben. Ein prominentes Beispiel hierfür ist die Unterstützung der Vereinigten Staaten für die von Saudi-Arabien geführte Koalition im Jemenkrieg, die seit 2015 andauert.

Es gibt mehrere Gründe, warum sich die militärischen Entscheidungen des Präsidenten zunehmend ohne die Zustimmung des Kongresses durchsetzten. Zum einen stellte der Kongress dem Präsidenten eine riesige Streitmacht von über zwei Millionen Soldaten und eine beispiellose Zahl an Waffensystemen zur Verfügung. Diese wachsende militärische Kapazität ermöglichte es dem Präsidenten, unilateral militärische Gewalt anzuwenden, ohne auf die Genehmigung des Kongresses angewiesen zu sein. Zum anderen wuchs das Präsidialamt nach dem Bürgerkrieg sowohl in seiner Größe als auch in seiner Verantwortung, insbesondere auf der internationalen Bühne. Präsidenten erkannten zunehmend, dass die nationalen Interessen eine ständige Präsenz und militärische Interventionen erforderten.

Ein weiterer Aspekt ist, dass der Kongress es versäumt hat, seine verfassungsmäßigen Befugnisse zur Einschränkung der militärischen Gewalt des Präsidenten wahrzunehmen. Auch wenn es in der Vergangenheit Fälle gab, in denen der Kongress durch finanzielle Einschränkungen wie im Libanon oder Somalia die Missionen der Präsidenten beeinflusste, hat sich der Kongress in den letzten Jahrzehnten zunehmend aus militärischen Entscheidungen herausgehalten. In vielen Fällen kommt es aufgrund der politischen Dringlichkeit und der Unterstützung für die Truppen zu einem weitgehenden Schweigen im Kongress, selbst wenn der Präsident unilateral in einen Konflikt eingreift.

Die 1973 verabschiedete War Powers Resolution, die ursprünglich darauf abzielte, den Präsidenten in seiner unilateralen Kriegsführung einzuschränken, hat sich als gescheitert erwiesen. Sie verlangte, dass der Präsident militärische Operationen nach 60 Tagen einstellen müsse, wenn der Kongress nicht zustimmt. Doch die Resolution wurde von den Präsidenten weitgehend ignoriert oder umgangen, was zu einer fortdauernden Ausweitung der präsidialen Kriegsführungsbefugnisse führte. Die Interpretation des „Fehlens von Feindseligkeiten“ als Ausnahmeregelung und die weitreichende Auslegung der 60-Tage-Frist haben die Resolution nahezu wirkungslos gemacht.

Im Hinblick auf Atomwaffen stellt sich eine besondere Herausforderung in Bezug auf die Kriegsführung des Präsidenten. Aufgrund ihrer verheerenden Zerstörungskraft und der potenziellen Eskalation, die mit ihrem Einsatz einhergeht, gibt es spezielle gesetzliche Bestimmungen und Protokolle, die den Einsatz von Nuklearwaffen regeln. Der Präsident der Vereinigten Staaten hat in seiner Funktion als Oberbefehlshaber der Streitkräfte die alleinige Autorität, nukleare Waffen einzusetzen. Dies stellt sicher, dass der Einsatz von Atomwaffen unter ziviler Kontrolle bleibt, da dieser einen potenziell katastrophalen globalen Konflikt auslösen könnte.

Trotz der klaren Bestimmungen über die Rolle des Präsidenten bei der Nutzung nuklearer Waffen gibt es auch hier Unsicherheiten. Insbesondere der erste Einsatz von Nuklearwaffen ohne einen vorherigen nuklearen Angriff bleibt ein umstrittenes Thema. Der Präsident könnte laut der aktuellen Gesetzgebung befugt sein, nukleare Waffen im Falle eines unmittelbar bevorstehenden Angriffs einzusetzen, jedoch stellt sich die Frage der Legitimität und der politischen Konsequenzen eines präventiven Einsatzes ohne klare Bedrohung.

Es wird immer klarer, dass die unilaterale Kriegsführung durch den Präsidenten in der heutigen geopolitischen Landschaft mehr als je zuvor eine zentrale Rolle spielt. Der Kongress, der die verfassungsmäßige Macht hat, die Kriegsführung zu kontrollieren, hat jedoch zunehmend seine Rolle und Verantwortung in diesem Bereich aufgegeben. Die Frage bleibt, ob und wie der Kongress in der Lage sein wird, ein stärkeres Gleichgewicht zwischen der Exekutive und den legislativen Kräften im Bereich der Kriegsführung herzustellen. Diese Entwicklung wirft nicht nur juristische und politische, sondern auch ethische und sicherheitspolitische Fragen auf, die in Zukunft von wachsender Bedeutung sein werden.

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