С другой стороны, указанная связка административной и уголовной ответственности вызывает проблему и иного свойства – трудность фактической возможности привлечь к уголовной ответственности лицо, чьи действия, указания привели к злоупотреблению доминирующим положением рыночным субъектом. Напомним, что согласно ст. 178 УК РФ, уголовно наказуемо лишь неоднократное злоупотребление доминирующим положением, под которым признается совершение лицом злоупотребления доминирующим положением более двух раз в течение трех лет, за которые указанное лицо было привлечено к административной ответственности. Представим себе, что топ-менеджер, виновный в злоупотреблении своей организацией доминирующим положением, после совершения второй раз за три года административного деликта временно перевелся на другую должность, чтобы переждать трехлетний срок и затем опять вернулся на место. Формально нового топ-менеджера, отдавшего незаконное распоряжение, приведшее к новому злоупотреблению организации, уголовно наказать нельзя. Это означает фактическую неспособность ст. 178 УК РФ действенно препятствовать нарушениям антимонопольного законодательства в форме злоупотреблений хозяйствующими субъектами своим доминирующим положениям.

Итак, мы видим в конструкции уголовно-правовых запретов ст. 178 УК РФ, с одной стороны, неоправданную жесткость к субъектам ограничивающих конкуренцию соглашений, с другой, непонятный либерализм к субъектам, причастным к злоупотреблениям организациями доминирующим положением.

Указанные выше материально-правовые проблемы регламентации административной и уголовной ответственности за монополистические действия в их взаимосвязи друг с другом и регуляторами антимонопольного законодательства тесно переплетены и с процессуальными, вытекающими из общей проблематики эклектичности режимов правового регулирования публично-правых отношений в сфере конкуренции.

Существенными проблемами здесь являются дублирование полномочий и отсутствие эффективной модели распределения компетенции между рядом публичных органов, ответственных в той или иной мере за защиту конкуренции, а также не приведенное в единую систему сосуществование административно-антимонопольного, административно-деликтного и уголовно-процессуального порядков защиты конкуренции и субъективных конкурентных прав.

На сегодняшний день в России несколько видов публичных субъектов наделены исполнительно-распорядительными и правоохранительными полномочиями по реализации властных полномочий в области антимонопольного контроля. При этом разделение полномочий контролирующих органов осуществляется не по видам рынков, не по функциональному спектру, не по видам правонарушений, не по уровням государственного устройства и административно-территориального деления и т. д., а по правовому режиму деятельности данных субъектов. Так, монополистическая деятельность на рынке молока может являться предметом расследования со стороны антимонопольного органа. Однако то же дело может заинтересовать и органы внутренних дел, поскольку ст. 178 УК РФ, находящаяся в подследственности СК МВД, также предусматривает ответственность за монополистическую деятельность. Также при Генеральной прокуратуре функционирует межведомственная рабочая группа по противодействию ценовым сговорам. Однако при этом следственные органы прокуратуры не имеют полномочий расследовать дела по ст. 178 УК РФ.

Данная система имеет целый спектр недостатков, как с точки зрения защиты прав граждан (объектов контроля), так и с точки зрения эффективности публичного управления. Начнем с последнего. Антимонопольный орган имеет кадровый потенциал и ресурс для проведения полноценного расследования с момента получения первичной информации по делу и начала предварительного расследования до вынесения властного решения. Однако ФАС России действует только в рамках административного антимонопольного процесса и не имеет никаких уголовно-процессуальных полномочий. Это означает, что при фактическом обнаружении признаков состава уголовного преступления в нарушении антимонопольного законодательства ФАС должен передать дело в правоохранительные органы. Однако представляется, что комплекс отношений, возникающих в связи с необходимостью решения вопроса о возбуждении уголовного дела, урегулирован недостаточно. Так, Закон о защите конкуренции содержит всего две взаимосвязанные нормы на этот счет. В части 3 статьи 41 Закона установлено, что «в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства содержатся, в том числе выводы о наличии или об отсутствии оснований для принятия антимонопольным органом других мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, обеспечению конкуренции (в том числе оснований для обращения с иском в суд, для передачи материалов в правоохранительные органы, для направления в государственные органы или органы местного самоуправления рекомендаций об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции)». Согласно ч. 1. ст. 49 Закона «Комиссия антимонопольного органа по рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства после принятия решения по делу разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в том числе вопрос о направлении материалов в правоохранительные органы, об обращении в суд, о направлении предложений и рекомендаций в государственные органы или органы местного самоуправления».

Указанные положения так сформулированы, что остаются неясными многие вопросы, например, обязана ли Комиссия каждый раз разрешать вопрос о наличии признаков уголовного преступления, либо это не обязанность Комиссии, а лишь прерогатива по усмотрению? Каков необходимый набор признаков и что является основанием рассмотрения нарушения на предмет наличия данных признаков? Каков набор признаков нарушения необходим, чтобы имелись достаточные основания для направления материалов дела в правоохранительные органы? Необходимо отметить, что по сути ФАС, чтобы принять решение о таком направлении должна провести предварительную квалификацию деяния на предмет обнаружения признаков состава преступления. По сути налицо уголовно-процессуальные полномочия, но они не находят отражения в уголовно-процессуальном законодательстве.

Далее, предположим, что дело попадает в правоохранительные органы. Компетентные органы должны заново вникнуть во все тонкости дела, заново провести расследование уже в целях и в рамках режима уголовного процесса, чтобы вынести хотя бы предварительное решение о наличии состава преступления, не говоря уже о полноценной проработке дела в целях предъявления обвинения и начала судебного процесса. Так, законодательство устанавливает модель двойного расследования одного по сути и того же нарушения двумя различными органами в разных правовых режимах в случаях, когда нарушение антимонопольного законодательства подпадает также и под действие уголовного закона. Органы внутренних дел вступают в процесс как бы с середины и вынуждены вникать в суть дела, в том числе со слов специалистов антимонопольных органов, поясняющих материалы дела, если возникают вопросы. В то же время, основательно вникнув в суть дела, проведя административное расследование и приняв соответствующие административные решения, антимонопольные органы вынуждены на пике владения ситуацией дистанцироваться от дела, передав его новым участникам процесса. Сама по себе такая модель не выглядит эффективной с позиций дублирования функций, двойного расходования государственных ресурсов, перерасходования содержания аппарата публичных служащих. К этому добавляется и проблема качества расследования. Если ФАС имеет узкую специализацию, весь орган, основной его штат, нацелен на реализацию функции защиты конкуренции, постоянно накапливается ведомственный опыт по правоприменению именно в данной области, то подобного нельзя сказать об органах внутренних дел. Даже создание специального отдела по антимонопольным расследованиям содержательно пока мало что дало для изменения ситуации.

С точки зрения частного субъекта – это удвоение бремени и издержек, действительный «кошмар» последовательно выдерживать правоприменительный пресс различных контролирующих органов по одному и тому же делу.

С иной стороны, следует отметить, что по данным практиков нередко, вне зависимости от расследований, проводимых ФАС России, органы внутренних дел самостоятельно инициируют дела, мало имеющие общего с проблематикой и предметом регулирования антимонопольного законодательства, нередко искусственно притягиваемые к составам преступлений, подпадающих под ст. 178 УК РФ.

Итак, вопросы взаимодействия проконкурентных органов между собой и с иными органами отражены в законодательстве лишь отчасти и в самых общих чертах, даже по вопросам правоприменения, непосредственно затрагивающим права и интересы граждан. Многие важные процессуальные вопросы или не урегулированы вовсе или их регулирование обеспечивается ведомственными актами. Представляется, что эта ситуация малопреемлема для регулирования административно-деликтного блока антимонопольных отношений и прямо недопустима в области пересечения антимонопольного контроля и уголовного процесса.

Вторая группа процессуальных проблем возникает в связи с отсутствием законодательного системного единства в регулировании уже собственно административного антимонопольного процесса.

Как уже отмечалось, сегодня в России административно-деликтный антимонопольный процесс на законодательном уровне регулируется, с одной стороны, антимонопольным законодательством, прежде всего, Законом о защите конкуренции, с другой – Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации. Также как и в случае с уголовным процессом антимонопольное законодательство «связывается» с административно-деликтным по вертикали – по последовательности применения разных видов законодательства, а не отграничивается по горизонтали (например, по видам рынков или правонарушений). Иными словами, вначале проводится антимонопольное расследование по процедурам, указанным в Законе о защите конкуренции. Затем, если нарушение подпадает под статьи КоАП РФ (а сегодня большинство видов нарушений антимонопольного законодательства подпадают под статьи КоАП РФ), возбуждается дело по КоАП РФ и в рамках уже процедур, установленных в данном акте, применяется административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Далее еще интересней. Решение и предписание, завершающее антимонопольное расследование по процедурам Закона о защите конкуренции может быть обжаловано в суд в порядке, определенном в Законе о защите конкуренции и судебно-процессуальным законодательством. Акты, принятые в рамках процедур КоАП РФ, обжалуются в ином порядке – отдельно от решений и предписаний антимонопольного органа, при том, что, и акты, предусмотренные антимонопольным законодательством (решение, предписание), и акты КоАП РФ (например, постановление о наложении штрафа), являются актами по одному и тому же антимонопольному делу. Ситуация усложняется тем, что по многим видам правонарушений обжалование антимонопольных административных актов осуществляется, как в арбитражные суды, так и суды общей юрисдикции. Сложившаяся модель приводит к процедурной перегруженности антимонопольного процесса, правовым коллизиям. Имеют место проблемы унификации и затянутости сроков рассмотрения, отсутствия единообразия судебной практики, роста издержек частных субъектов на ведение дела, на обжалование актов антимонопольного органа, правовой стабильности.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4