Проект 24 января 2005г.

КАНАДСКО-РОССИЙСКАЯ ПРОГРАММА

СОДЕЙСТВИЯ РЕФОРМЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РФ

ВЫСТРАИВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ РАЗЛИЧНЫМИ УРОВНЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В КАНАДЕ

Дэвид Элдер

Рассел Робинсон

Отдел международных программ обучения

Канадская школа государственной службы

ОТТАВА, КАНАДА

ВЫСТРАИВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ РАЗЛИЧНЫМИ УРОВНЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В КАНАДЕ

Стр.

Преамбула и структура Обзора 4

ЧАСТЬ A. КАНАДСКИЙ КОНТЕКСТ - ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 7

1. КОНСТИТУЦИОННАЯ БАЗА И ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ

§ Конституция: 1867 и 1982гг. 7

§ Развитие структур государственного управления и их взаимозависимость

2. ОБЗОР СИТЕМЫ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ РАЗЛИЧНЫМИ УРОВНЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В КАНАДЕ 8

§ Федеральное правительство: Премьер-министр и Бюро Тайного Совета (БТС)

§ "Центральные органы государственного управления": БТС, Совет Казначейства и Министерство Финансов

§ Федеральные "линейные" министерства и другие ведомства

§ Правительства территорий/провинций: организации-партнеры и практика взаимодействия

ЧАСТЬ B. ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ РАЗЛИЧНЫМИ УРОВНЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРИРОДА, ФУНКЦИИ И ПРОБЛЕМЫ 12

§ Факторы, определяющие структуры управления отношениями между различными уровнями государственного управления

§ Постановка вопросов и приоритетов (“Определение Повестки дня”)

§ Сбор и анализ необходимой информации

§ Выработка политики, вариантов административных и технических решений

§ Достижение консенсуса

§ Утверждение политики и реализация решений

§ Управление и координация

§ Другие "типовые" вопросы

ЧАСТЬ C. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: МЕХАНИЗМЫ И МЕТОДЫ 18

1. ПРЕМЬЕР-МИНИСТР, КАНЦЕЛЯРИЯ ПРЕМЕЬР-МИНИСТРАHE (КПРЕМЬЕР-МИНИСТР) И БЮРО ТАЙНОГО СОВЕТА (БТС) 18

§ Премьер-министр

§ Канцелярия Премьер-министра (ПРЕМЬЕР-МИНИСТР)

§ Бюро Тайного Совета (БТС)

2. МИНИСТР МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ (ММО) И СТРУКТУРЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ ПОДДЕРЖКУ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В БТС 20

§ Министр и Первый заместитель министра межправительственных

отношений

§ Секретариат межправительственных отношений БТС

- Политика в сфере межправительственных отношений

- Мероприятия по поддержке межправительственных отношений

3. МИНИСТР И МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ 22

§ Технический комитет по трансфертам

§ Комитет по фискальным вопросам

§ Комитет по налогам

§ Комитет по Пенсионному плану Канада/Квебек

§ Комитет по экономической и фискальной информации

§ "Постоянно действующий комитет должностных лиц”

4. ЛИНЕЙНЫЕ/ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ МИНИСТЕРСТВА ПРИМЕРЫ ВЫРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ 26

§ Политика в сфере здравоохранения

§ Иммиграционная политика

§ Политика в отношении коренных народов

§ Политика в сфере природных ресурсов

Часть D. МЕХАНИЗМЫ И МЕТОДЫ РАБОТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВ ТЕРРИТОРИЙ И ПРОВИНЦИЙ 30

§ Общие схемы и структуры межправительственных отношений

§ Западные провинции Канады: Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван, Манитоба

§ Онтарио и Квебек

§ Атлантические провинции: Нью Брансвик, Остров Принца Эдуарда, Нова Скотия, Ньюфаундленд и Лабрадор

§ Международные связи

§ “Главные” организации и встречи

ЧАСТЬ E. ФЕДЕРАЛИЗМ В РФ И ПЕРСПЕКТИВНО ПРИЕМЛЕМЫЕ КАНАДСКИЕ "МОДЕЛИ"” 35

ПОДЛЕЖИТ РАЗРАБОТКЕ

ПРИЛОЖЕНИЯ

1. ПРОЗРАЧНОСТЬ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПОДОТЧЕТНОСТЬ В ФЕДЕРАЛЬНОМ КОНТЕКСТЕ 36

2. МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА 38

3. РОЛЬ СТАТИСТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ КАНАДЫ 43

4. УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ В КАНАДЕ 44

ВЫСТРИВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ РАЗЛИЧНЫМИ УРОВНЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В КАНАДЕ

Преамбула

Канадский ученый Рональд Ваттс отмечал, что на долю двух дюжин федераций приходится сорок процентов мирового населения.[1] Преимущества федеративного устройства многочисленны и значительны. Многие из наиболее процветающих, а также крупнейшие демократические страны, являются федеративными. К одному из наиболее часто упоминаемых преимуществ федеративного устройства государства относится его гибкость или наличие целого ряда вариантов построения федерации. В этой связи нахождение единой модели федеративного устройства, которую можно было бы применить во всех федеративных государствах, представляется нереальным.

Тем не менее, изучение структуры канадской федерации и механизмов выстраивания отношений между различными уровнями государственного управления позволяет составить представление о возможностях управления, заложенных в теории федерализма. Если говорить более конкретно, канадская модель федерализма содержит механизмы, как формальные так и неформальные, способствующие сотрудничеству и согласованию действий между федеральным и региональным (провинции и территории) уровнями управления.

Внутренняя гибкость и многовариантность федеративной структуры позволили Канаде, с момента создания Конфедерации в 1867г., развиваться и приспосабливаться к изменяющимся обстоятельствам. Считается, что Канада обладает одной из наименее формализованных федеративных систем, и представляет собой пример рождения и развития такой системы на базе теории "двойного суверенитета"[2]. Теоретически, в рамках этой модели, федеральный и региональный уровни управления, каждый из которых обладает и законодательной и исполнительной ветвями, имеют собственную абсолютно отдельную область ведения (юрисдикцию).

В Канаде действует одна из старейших федеративных систем, до сих пор имеющая "крен в сторону конкурентной и более независимой части" федерального спектра. Тем не менее, в результате многих лет развития канадская федерация приобрела скорее черты взаимозависимости и "распределенного федерализма", чем жесткого разделения ответственности. Роналд Ваттс отмечал, что такая тенденция развития характерна для таких стран как Швейцария, США и Австралия, начинавших как классические федерации и постепенно превратившихся в системы "кооперативного федерализма"[3]. В целом, появление федеративных систем, характеризуемых большей степенью кооперации и взаимозависимости, совпало с параллельным развитием необходимых механизмов взаимодействия различных уровней государственного управления.

Авторы обзора ставили перед собой цель описать механизмы и процессы, действующие внутри правительства Канады и в отношениях между центральным и региональными правительствами, т. е. механизмы процессы с помощью которых эти правительства осуществляют управление и координируют свои функции и свою деятельность.

Структура обзора

Прежде всего, в ЧАСТИ А, представлены конституционные положения, служащие базой для структур государственного управления и, тем самым, определяющие контекст отношений между различными уровнями власти, включая их функции и задачи, а также механизмы и методы, созданные для управления этими отношениями. Здесь же дано описание механизмов, обеспечивающих координацию межправительственных отношений в рамках федерального правительства, включая Бюро Тайного Совета с его Секретариатом межправительственных отношений и линейные (отраслевые) министерства. Последние весьма часто имеют свои собственные подразделения, занимающиеся межправительственными отношениями и способствующие сотрудничеству различных уровней власти при разрешении вопросов, представляющих взаимный интерес. Рассмотрение трех указанных областей позволяет получить представление о работе механизмов межправительственного сотрудничества на федеральном уровне. Далее следует краткий обзор эквивалентных структур на уровне правительств территорий и провинций.

Следует отметить, что данная работа посвящена, в основном, отношениям между федеральным правительством Канады и правительствами территорий и провинций. Местные или муниципальные органы управления создаются и находятся под мандатом провинций, а не центрального правительства. Таким образом, объем функций и ответственности, делегируемых местным органам власти, определяется на уровне провинций и различен для всех 10 провинций и 3 (северных) территорий. Совершенно очевидно, что в Канаде, как и в других странах, отношения между провинциями и муниципалитетами играют важную роль в государственном управлении. Однако, если этот "пласт" управленческой деятельности представляет интерес для Программы содействия реформе государственного управления в РФ, им следует заняться отдельно, поскольку он выходит за рамки данной вводной работы.]

В ЧАСТИ В представлены вопросы, функции и задачи, для решения которых могут быть использованы механизмы и методы, созданные в целях установления и поддержки плодотворных межправительственных отношений. Эти функции не обязательно присущи всем федерациям и не обязательно постоянны. Многое зависит от общих конституционных условий, политического и социально-экономического климата, уровня компетентности центрального и региональных правительств. В Канаде перечень таких функций составляется с учетом опыта, прежде всего, в сфере государственных финансов. В то же время, можно проследить его связи с большинством сфер активности федерации.

В ЧАСТИ C мы возвращаемся к механизмам и методам, используемым федеральным правительством и даем дополнительную информацию к вопросам В частности, здесь приводятся сведения о Бюро Тайного Совета, Управлении межправительственных отношений и Министерстве финансов.

В обзоре не содержится описания структуры отраслевых министерств (при необходимости, это можно сделать дополнительно). В то же время ряд отраслевых вопросов представлены с точки зрения их значения для межправительственных отношений с тем, чтобы продемонстрировать насколько широк спектр применяемых методов, каждый из которых разработан под конкретные области деятельности и обстоятельства (включая роль и ответственность каждого уровня управления).

ЧАСТЬ D отведена для описания механизмов, действующих в территориях и провинциях. И снова, здесь дан несколько больший объем информации и большее число примеров, чем в ЧАСТИ А. В то же время, эта информация может быть дополнена позднее, если это потребуется в свете российских регионов (их размеров и положения) или министерств (в зависимости от отрасли), которые могут быть выбраны в качестве пилотных.

Наконец, в ЧАСТИ E рассматривается возможность применения канадских структур и практик для проведения экспериментов и, в конечном счете, внедрения в Российской Федерации. Эта работа должна вестись в сотрудничестве с российскими партнерами по реализации Программы содействия реформе государственного управления в РФ и её компонента "Федерализм", в частности. В этой связи весьма важную роль призвано сыграть совместное обсуждение данного обзора и доклада о положении дел и проблемах, с которыми сталкивается РФ, подготовленного российскими коллегами.

ЧАСТЬ A

КАНАДСКИЙ КОНТЕКСТ - ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1. КОНСТИТУЦИОННАЯ БАЗА И ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ

Конституция

Канада была создана в 1867 г. В результате слияния четырех североамериканских колоний, ставших канадскими провинциями. Разделение сфер ответственности между правительством Канады и правительствами провинций было отражено в Конституционном Акте 186 г. Таким образом, в качестве федеративного государства Канада имеет два уровня управления, каждый из которых наделен независимым правом законотворчества.

На сегодня, разделение власти между канадскими провинциями и федеральным правительством основано на Конституционном Акте 1982 г., представляющем собой пересмотренный вариант Конституционного Акта 1867 г. Конституционный Акт определяет разделение основных полномочий. Федеральное правительство имеет юрисдикцию в отношении таких вопросов, как внешняя политика, уголовное право и торговля, тогда как провинции отвечают за сферы, включающие образование и обеспечение социальных услуг. Лишь небольшое число вопросов, таких, как сельское хозяйство и иммиграция относятся к совместным сферам ведения.

По мере того, как развивались потребности федерации, баланс полномочий между двумя уровнями государственного управления менялся по сравнению с тем, который существовал во времена Конфедерации. На практике, оба главных уровня управления сегодня зачастую дублируют свои действия во многих областях деятельности, что отражает усиление роли управления в современной жизни. Таким образом, происходит рост взаимозависимости как внутри страны, так и на международном уровне. Разумеется, это происходит и в таких областях, как охрана окружающей среды, которых не существовало в момент создания страны.

С течением времени механизмы координации взаимоотношений различных уровней управления претерпели серьезные изменения, связанные с изменениями потребностей, ролей, приоритетов и политических реальностей.

Усиление роли государственного управления и взаимозависимости его уровней

Все большее признание получает тот факт, что многие области государственной политики требуют участия правительств федерального и регионального уровней. Очевидно, что многие из решений, принимаемых на одном уровне управления, влекут за собой последствия для обоих. В ряде областей деятельности муниципальные или местные органы власти могут быть столь же заинтересованными сторонами, что и правительства регионов или федеральное правительство.

Это частичное совпадение юрисдикций и реально имеющая место взаимозависимость во многом есть результат усиления роли государственного управления в двадцатом веке и возникновения "государства всеобщего благоденствия" после Второй мировой войны, а также расширения сфер международной политики (торговля, здравоохранение, безопасность и т. п.). Значительный рост сферы социальной политики, входящей в юрисдикцию провинций – здравоохранение, образование и социальные услуги, а также урбанизация способствовали тому, что правительства провинций и территорий и местные органы власти и муниципалитеты в совокупности оказались больше федерального правительства.

Таким образом, обстоятельства, которые не могли быть приняты в расчет авторами первоначального текста Конституции, привели к изменению первоначальной концепции и практики канадского федерализма. Все это дало толчок параллельной эволюции методов коммуникации, информации и анализа, применяемых в отношениях между центральным и региональным и региональным и местным уровнями власти.

2. ОБЗОР СИТЕМЫ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ РАЗЛИЧНЫМИ УРОВНЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В КАНАДЕ

Федеральное Правительство: Премьер-министр и Бюро Тайного Совета

Премьер-министр Канады несет общую ответственность за межправительственные отношения Непосредственную поддержку Премьер-министру в выполнении этих и других обязанностей оказывает Канцелярия Премьер-министра (КПМ).

В рамках государственной службы, Бюро Тайного Совета также оказывает поддержку Премьер-министру в выполнении всех его обязанностей главы правительства, включая контроль за организацией межrправительственных отношений. С точки зрения управления как такового, общая координация межправительственных отношений является сферой ответственности Бюро Тайного Совета и, более конкретно, Секретариата межправительственных отношений.

Руководитель Бюро Тайного Совета (его должность называется Клерк Бюро Тайного Совета и Секретарь Кабинета), фактически, является Первым заместителем Премьер-министра и де-факто главой федеральной государственной службы. Руководитель Секретариата межправительственных отношений имеет статус заместителя министра и подчиняется Клерку Бюро Тайного Совета. Однако, он (или она) также напрямую помогает Министру межправительственных отношений - члену Кабинета, действующему по поручению Премьер-министра при решении всех важных вопросов, касающихся межправительственных отношений. В числе других функций, Секретариат межправительственных отношений выполняет надзор за всеми одноименными процессами, происходящими в министерствах и агентствах и играет роль главного координатора от имени Премьер-министра и Кабинета.

Центральные органы государственного управления”: Бюро Тайного Совета, , Совет Казначейства и Министерство финансов

В Канаде три ключевые организации относятся к так называемым "Центральным органам управления.” Это Бюро Тайного Совета, Министерство финансов и Секретариат Совета Казначейства.

Совет Казначейства имеет статус Комитета Кабинета. При нем действует Секретариат, занимающийся вопросами государственной службы. В целом, Совет Казначейства выполняет функции управляющего совета правительства, осуществляющего контроль за административными и бюджетными процессами (включая мониторинг программ и их оценку, контроль за системами отчетности).

Министерство финансов отвечает за обычный перечень бюджетных, фискальных и других вопросов государственного финансирования и, кроме того, играет особо важную роль в межправительственных отношениях, (в основном, в области финансов). Именно Министерство финансов определяет бюджет федерального правительства и структуру федеральных налогов, координирует фискальную деятельность с провинциями и параметры и процедуры трансфертов. В Министерстве финансов есть подразделение, занимающееся отношениями между федеральным центром и провинциями и социальной политикой. Это подразделение отвечает за консультирование Министра финансов по вопросам отношений между центром и регионами и за организацию взаимодействия между двумя уровнями управления в сфере финансов. Такая структура, дополняемая созданием на временной основе целевых групп или групп по изучению конкретных проблем, обеспечивает непрерывность работы механизмов взаимодействия, обсуждения, выработки политики и координации усилий федерального Министерства финансов и министерств финансов провинций с другими министерствами.

По вполне очевидным причинам, в значительной мере координируются усилия центральных министерств и ведомств: Бюро Тайного Совета, Министерства финансов и Совета Казначейства, поскольку совместно они координируют и контролируют формирование, финансирование и реализацию мандатов федерального правительства и отвечают за решение приоритетных вопросов политики.

Федеральные "линейные" министерства и другие ведомства

Тем не менее, действие механизмов межправительственных отношений на уровне федерального правительства не может не выходить за рамки координации действий центральных органов государственного управления. Линейные министерства отвечают за сферы деятельности, зачастую имеющие большое значение для межправительственных отношений. В результате, механизмы межправительственных отношений работают и в более специализированных условиях почти всех федеральных министерств.

Различия в сферах ответственности министерств предопределяют различия в механизмах межправительственных отношений в разных отраслях. Поскольку потребности отраслевых министерств различны, различны и действующие в них механизмы координации политики и реализации программ.

Еще один аспект координации усилий центра и регионов, заслуживающий упоминания, - это связь многих министерств с разными уровнями управления через свои территориальные органы. Крупные министерства зачастую имеют по всей стране сеть представительств, занимающихся реализацией программ, и применяют различные меры для обеспечения потока информации между центром (центральным аппаратом) и такими "отделениями”. В большом объеме взаимодействие между властями регионов и органами местного самоуправления происходит "на месте", особенно в тех случаях, когда федеральные программы находятся под местным управлением и, таким образом, координация может осуществляться на этом уровне. Таким образом, выбор метода зависит от места проведения и характера федеральных действий. (Для того, чтобы подыскать модели, потенциально применимые к российским условиям,, можно было бы провести "ситуационные исследования" (case study) в отношении конкретной программы, соотнесенные с деятельностью какого-либо министерства).

Федеральное правительство разрабатывает политику и поддерживает бюджеты многих других организаций помимо министерств. В их число входят полуавтономные исследовательские центры, целевые фонды, учреждения культуры (галереи, музеи, киноцентры), регулирующие органы и множество так называемых "децентрализованных" агентств, представляющих различные услуги. Практически все они являются элементами сети отношений либо с другими подобными организациями на уровне провинций/территорий либо требуют установления отношений сотрудничества и координации с региональными или местными властями или их агентствами. Исследование таких "сетей" выходит за рамки данной работы, носящей вводный характер.

Более подробное описание основных структур межправительственного сотрудничества представлено в ЧАСТИ B.

Правительства территорий и провинций: организации-партнеры и методы сотрудничества

Входящие в состав Канады 10 провинций и 3 северных территории значительно отличаются по численности населения, географии и экономическому развитию. При том, что мандаты и полномочия провинций и территорий слегка отличаются, в целях данной работы их роль и сфера ответственности могут считаться одинаковыми. Они необходимы для того, чтобы можно было обеспечить предоставление одинакового набора услуг, выполнять обязательства перед нижестоящими структурами и администрациями, иметь доступ к одинаковому набору налоговых поступлений, и т. п.

На региональном уровне, руководители правительств провинций/территорий (называемые, как и руководитель федерального правительства, Премьерами или, Первыми министрами), как правило, несут ответственность за межправительственные отношения, что повторяет федеральную схему. Крупные провинции могут иметь специально назначенного министра межправительственных отношений, тогда как в менее крупных эту роль выполняет Первый министр.

Во всех регионах имеется структура, выполняющая функции, аналогичные выполняемым федеральным Бюро Тайного Совета. Они призваны оказывать поддержку Первым министрам и правительству в целом. В этой связи употребляются названия "Секретариат Кабинета" или "Исполнительный Совет". Подразделения, занимающиеся межправительственными отношениями могут входить в состав более крупных или быть самостоятельными ( в более крупных провинциях). В ряде случаев эти функции возлагаются на некоторое число должностных лиц.

В наиболее мелких регионах Канцелярия Кабинета может оказаться меньше отдела в федеральном управлении межправительственных отношений. В этом случае вся деятельность, связанная с межправительственными отношениями концентрируется в руках одного или нескольких человек. Все вышесказанное относится и к министерствам. Поскольку все правительства, большие и небольшие, имеют одни и те же обязанности, в них имеется одинаковый набор министерств, пытающихся "охватить все вопросы" через участие в работе соответствующих межведомственных комитетах, встречах и т. п. Каким образом в этой ситуации небольшие регионы добиваются, чтобы их голос был услышан, может стать предметом отдельного обсуждения.

Налоговые потенциалы (налоговые базы) провинций и территорий также сильно отличаются. В связи с чем федеральные трансферты играют ключевую роль в поддержке отстающих регионов, старающихся обеспечить тот набор услуг и с тем же качеством, что предоставляются по всей стране. Если взглянуть на задачу обеспечения "горизонтального выравнивания" в сочетании с более общей проблемой финансовой поддержки Центром основных федеральных программ (здравоохранения, образования, социальной защиты) во всех регионах, тогда становится понятнее почему правительства провинций и территорий придают такое большое значение налаживанию фискальных отношений.

Таким образом, все региональные правительства активно участвуют в работе механизмов “фискального федерализма", действующих в рамках соответствующих министерств финансов и связанных напрямую с федеральными центрами финансовой ответственности (по налоговой политике, трансфертам, фискальному планированию и. т. п. При этом в крупной провинции министерство финансов может иметь управление или отдел, занимающийся межправительственными фискальными отношениями, тогда как в небольших регионах несколько должностных лиц могут вести значительный круг вопросов, обсуждаемых правительствами.

Почти все функциональные области управления - от здравоохранения до обеспечения доходов, природных ресурсов, энергетики, лесного хозяйства, промышленности, науки, техники или положения коренных народов находятся в ведении министерств федерального или региональных правительств. Поэтому в каждом случае мы имеем дело не только с федеральным и региональным партнерами, но с широким набором механизмов сотрудничества, используемых для межправительственного взаимодействия. Есть пример, когда для решения проблемы потребовалось свыше тысячи встреч между федеральными и региональными партнерами, включая министерства и организации-исполнители.

В соответствии с положениями Конституции не существует федерального министерства образования или министерства по делам муниципалитетов или министерств обороны в провинциях. Тем не менее, даже в этих случаях имеется связь и взаимные интересы. Многие Многие федеральные органы оказывают финансовую поддержку студентам и научным исследованиям, проводящимся университетами. На уровне школ финансирование из Центра распространяется на поддержку изучения официальных языков и создания компьютерных сетей. Действующее федеральное правительство создало секретариат (при Бюро Тайного Совета) для изучения вопросов финансирования муниципалитетов. Действует рассчитанная на несколько лет трехсторонняя программа развития инфраструктуры муниципалитетов. С другой стороны, с провинциями консультируются по вопросам международной торговли решений, принимаемых в рамках национальной обороны. Таким образом, комплексная матрица взаимоотношений и связей существует даже там, где формальные структуры министерств и их партнеры не вовлечены в действе напрямую.

Более детальная информация об отношениях с провинциями и территориями представлена в ЧАСТИ C.

Еще одной отличительной чертой канадского федерализма является создание групп провинций (например, Атлантических, Западных, Арктических территорий), участники которых могут предпринимать совместные действия в областях, представляющих общий интерес, и вырабатывать общую "региональную" позицию по вопросам, обсуждаемым на федерально-региональных форумах. Уже вошло в традицию проводить ежегодные встречи руководителей провинций и территорий, в которых принимает участие Премьер федерального правительства. Встречи министров финансов также организуются и по отраслевым группам и в рамках федерально-региональных отношений. Эта сторона межправительственных отношений выходит за рамки данной работы. Тем не менее, эта и другие "модели" "промежуточных" механизмов заслуживают внимания, учитывая колоссальный масштаб задач в Росси, где необходимо создать систему, охватывающую 89 регионов.

ЧАСТЬ B

ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ РАЗЛИЧНЫМИ УРОВНЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРИРОДА, ФУНКЦИИ И ПРОБЛЕМЫ

Прежде, чем знакомиться с канадскими подходами, полезно остановиться вкратце на спектре, и природе задач и функций, обычно обсуживаемых межправительственными механизмами, а также наиболее часто возникающих проблемах. Возможно, все эти вопросы являются универсальными. По крайней мере, таков опыт Канады.

Факторы, определяющие межправительственные структуры

Целый ряд факторов влияет на то, насколько каждая федеративная система организует себя для межправительственных отношений, и в какой степени создаваемые механизмы будут формальными или неформальными и создаваемыми в специальных случаях. К таким факторам относится, во-первых, степень разделения полномочий в рамках федерации. Очень важно понимать, доминирует ли исполнительная ветвь над межправительственными отношениями, как это имеет место в Канаде, или не менее важная роль принадлежит законодательной ветви, как это сложилось в США.

Второй фактор заключается в том, насколько законодательные полномочия региональных парламентов пересекаются с законодательными полномочиями центра. Если это так, потребуются широкомасштабные схемы сотрудничества, чтобы избежать централизации политики (пример - Австралия). Если же региональные власти обладают эксклюзивными полномочиями, позволяющими им действовать независимо, создание механизмов сотрудничества не носит столь обязательного характера.

Третий фактор - это чему отдает предпочтение общество: конкуренции или сотрудничеству между уровнями власти. В Германии, например, сотрудничество рассматривается как нечто весьма важное и поэтому межправительственные отношения в очень большой степени институционализированы, тогда как в Америке, где ценится конкуренция, механизмы регулирования отношений создаются под конкретную потребность.

Наконец, четвертый фактор - это количество субъектов федерации. Чем меньше это число, тем легче и с большей эффективностью можно организовывать неформальные и диктуемые требованиями момента межправительственные встречи, поскольку все руководители могут собраться в относительно небольшом зале заседаний (например, в Канаде и Австралии). Там, где это число велико, организовать такую работу сложнее (например, в США и РФ).

В любом случае, структура межправительственных отношений, в явной (как в Канаде) или в менее явной форме, (как в ряде новых федераций), будет выполнять некоторые действия, которые можно разделить на несколько широких функциональных направлений, как показано ниже.

Постановка вопросов и приоритетов (“Определение Повестки дня”)

Федерации призваны отвечать на приоритеты центра, регионов и муниципалитетов. Центральное правительство должно быть способно формулировать общенациональные интересы и, в случае необходимости, поддерживать соблюдение национальных стандартов. Регионы, в дополнение к способности хорошо справляться с проблемами в областях, определяемых их законодательством и Конституцией, должны уметь привлечь внимание государства к вопросам, которые могут потребовать финансовой помощи или координации действий с центральным, региональным или местным уровнем власти.

Сведение вместе всех этих интересов и компетенций может поставить целый ряд вопросов, пусть и не уникальных для федерации, но требующих для решения федеративной формы управления. Чтобы проиллюстрировать это положение, рассмотрим фискальную сферу. Здесь можно поставить следующие вопросы, важные с точки зрения мотивирования межправительственных структур и действий:

    Существуют ли какие-либо программы или расходы, которые могут быть переданы на другой уровень управления? Следует ли внести изменения в существующий порядок распределения источников налоговых и других поступлений? Есть ли необходимость изменять общий объем налогового бремени или налогового бремени на какую-либо группу населения или отрасль экономики и нужны ли для этого скоординированные действия? В случаях, когда источники налоговых доходов являются общими, насколько такое совместное их использование целесообразно? Насколько общенациональные стандарты, относящиеся к государственным программам, необходимы или адекватны и, если это так, должны ли они приниматься центральным правительством или через координированные усилия всех или, возможно, большинства правительств регионов/местных органов власти? Имеются ли какие-либо вертикальные или горизонтальные рассогласования в фискальной сфере, которые необходимо устранить? Нужны ли новые правила координации при заимствовании средств?

Как показывает опыт, если такая идентификация не проведена должным образом и не определены приоритеты, система межправительственных отношений столкнется с необходимостью иметь дело с множеством вопросов одновременно и не сможет сфокусировать внимание на решении самых неотложных проблем. Система окажется более способной реагировать скорее на сиюминутные, чем на долгосрочные вызовы Значимость действительно важных вопросов может оказаться приниженной, а менее важных, напротив, преувеличенной. Достижение согласия относительно приоритетов или приспособление к действующим приоритетам не всегда дается легко, но все усилия в этом направлении почти всегда оправдываются и могут способствовать достижению согласия. Для того, чтобы придти к консенсусу, в процесс должны быть вовлечены все уровни управления.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4