Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

,

Председатель Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания, д. ю.н., профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

В последнее время при характеристике видов юридической ответственности за нарушение конституционных норм в литературе используются различные понятия, чаще всего конституционно-правовая ответственность. Она является основным видом юридической ответственности власти перед народом. Интересно, что первой отраслью права, воспринявшей термин «ответственность», было именно государственное право, поскольку в отечественном законодательстве он впервые встречается в Указе Петра I «О власти и ответственности Сената» от 2 марта 1711года.[1]

В развитие доктрины государственно-правовой ответственности в советском государственном праве определенный вклад внесли работы , , и других авторов. Однако в целом в теории конституционного права конституционно-правовая ответственность органов власти и должностных лиц оказалась практически малоразработанной, в отличие от дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и уголовно-правовой ответственности, основным субъектом которых является человек. Конституционно-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности, за редким исключением, не выделялась, ее санкции в лучшем случае исследовались в контексте так называемых традиционных видов юридической ответственности. Такой подход к проблеме ответственности в советский период, когда на первое место ставились интересы государства, общества, и лишь потом человека, не был лишен политической логики. Правильно отмечает , «что теория конституционно-правовой ответственности стала развиваться, главным образом, в постсоветский период» [2].

По мере реформирования нашего общества, построения демократического правового государства внимание к проблемам конституционно-правовой ответственности в юридической литературе значительно возросло. Их разработка представляется одним из наиболее значимых условий, способствующих более эффективному функционированию органов государственной и местной власти.

Юридическая теория и практика давно выявили необходимость самостоятельного существования конституционно-правовой ответственности, которая, по мнению специалистов, не должна растворяться в других видах правовой ответственности.

Будучи одним из видов юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность, как и любая другая юридическая ответственность, по мнению многих специалистов, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушителя и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных последствий.

Круг субъектов конституционно-правовой ответственности достаточно широк. Среди них выделим высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, играющего ведущую роль в механизме государственной власти. Это обуславливается его высоким правовым статусом, под которым мы понимаем предусмотренное в законодательстве правовое положение, определяющее место высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов государственной власти, его функции, полномочия и конституционно-правовую ответственность. От эффективности работы субъекта Российской Федерации во многом зависят благополучие и самочувствие людей, проживающих на данной территории. Высокий статус губернаторской должности отмечался еще в работах крупнейших дореволюционных ученых. Так, по мнению , «значение губернатора в местной администрации таково, что всякое существенное изменение в этой должности неизбежно должно отразиться на положении всех других установлений» [3]. И действительно, изменения, связанные с порядком избрания, полномочиями, конституционно-правовой ответственностью главы субъекта Российской Федерации во многом определяют его место в системе других органов власти, на их взаимоотношения и роль в обществе и государстве.

Во многих федеративных государствах также предусмотрены различные меры конституционной ответственности, вплоть до отрешения от должности глав субъектов Федерации. Так, согласно статье 142 Конституции Австрийской Республики Конституционный суд может вынести решение об осуждении губернатора земли в связи с нарушением им закона, а также неисполнением постановлений или иных распоряжений (указаний) Федерации по вопросам непрямого федерального управления. Этим решением Конституционного суда губернатор отстраняется от своей должности [4].

В Российской Федерации вначале не было и речи о какой-либо ответственности органов и должностных лиц ее субъектов. Однако, начиная с середины 1990-х годов, в работах специалистов, занимающихся проблемами конституционного права, все чаще стали высказываться предложения о закреплении в российском законодательстве различных мер конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации. Это во многом было связано с тем, что Конституция Российской Федерации практически не содержит норм, регламентирующих их конституционно-правовую ответственность. Но надо сказать, что в теории неоднозначно оцениваются меры конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, введенные на уровне федерального закона при отсутствии ее конституционного регулирования. Так, полагает, что проблема «установления ответственности субъектов за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации должна решаться исключительно путем внесения поправок в действующую Конституцию Российской Федерации» [5]. Однако Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении -П3 и -П1 указал, что ответственность субъектов Российской Федерации является необходимым элементом статуса не только Российской Федерации, но и ее субъектов.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации стали юридическим основанием закрепления мер конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, в статье 5 (ч. 3 п. «д») данного закона предусматривалось, в частности, что законодательный (представительный) орган может принять решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Эта норма затем была закреплена в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и стала важной формой парламентского контроля за исполнительной властью, усилив механизм системы сдержек и противовесов в сфере региональной власти.

В других статьях Закона, в частности, в статье 19 в первоначальной редакции были предусмотрены такие меры конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как его отставка в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в случаях:

а) издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

б) иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

в) его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации. Позднее пункт, предусматривающий отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации избирателями субъекта Российской Федерации, был признан не соответствующим Конституции Российской Федерации Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации -П, поскольку он не устанавливал четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также процедурных гарантий.

В дальнейшем продолжалось совершенствование рассматриваемых мер конституционно-правовой ответственности, поскольку, как правильно отмечается в литературе, процедура привлечения к ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации, предусмотренная нормами Федерального закона -ФЗ, оказалась недостаточной для обеспечения нормальной единой системы власти, для удовлетворения насущных потребностей населения регионов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, согласно указанному Закону, несло ответственность исключительно перед законодательным (представительным) органом субъекта Федерации и только за издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации. А между тем не всякое негативное воздействие на политическую и социально-экономическую сферы в конкретном субъекте Федерации вызывается конкретным нормативным актом высшего должностного лица. Оно может стать также результатом его действий или бездействия. Понимание этого требовало расширения оснований наступления ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации [6] [i], что и было предусмотрено Федеральным законом -ФЗ, внесшим изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии со статьей 291 данного Закона Президент Российской Федерации в случае уклонения главы субъекта Российской Федерации от отмены изданного им нормативного акта, приостановленного Президентом Российской Федерации, или обращения в соответствующий суд либо в случае издания нормативного акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, при условии, что эти противоречия установлены в судебном решении и в течение двух месяцев решение суда оставалось неисполненным, вправе вынести письменное предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Если же в течение месяца с момента вынесения предупреждения высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не примет мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, то Президент Российской Федерации вправе отрешить это должностное лицо от занимаемой должности.

По нашему мнению, «такая схема реализации конституционно-правовой ответственности в принципе обеспечивала самостоятельность и стабильность системы государственной власти в субъектах Российской Федерации, гарантировала баланс во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами, а также создавала своего рода механизм сдержек и противовесов при реализации конституционно-правовой ответственности со стороны федеральных органов государственной власти» [7] [ii].

Изменения, внесенные в рассматриваемый Федеральный закон 19 июня 2004 года, коренным образом изменили порядок избрания, а также конституционно-правовую ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Главными целями этих изменений были названы обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, повышение роли и ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для их достижения, а также с учетом нового порядка назначения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не в результате прямых выборов, а путем наделения по представлению Президента Российской Федерации соответствующими полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, были расширены основания недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. В частности, было предусмотрено такое дополнительное основание недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации как ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей. Тем не менее, нельзя не обратить внимание на то, что по данному Закону законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, принимающий решение о наделении соответствующими полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, фактически лишен возможности самостоятельного привлечения его к конституционно-правовой ответственности. Если раньше вынесенное депутатами недоверие, по аналогии с общераспространенной парламентской практикой, влекло немедленную отставку главы субъекта Российской Федерации, то по действующему законодательству решение законодательного (представительного) органа субъекта Федерации направляется на рассмотрение Президенту Российской Федерации для окончательного решения данного вопроса. Это ведет к ослаблению контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти и нарушает действие принципа разделения властей, установленного статьей 10 Конституции Российской Федерации, применительно к организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. В то время как «выстраивание отношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в рамках единой системы исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) само по себе не может и не должно предопределять некую деформацию разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации. В частности, изменение порядка наделения полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, возглавляющих, как правило, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, не может квалифицироваться как одностороннее усиление исполнительной власти соответствующего территориального уровня, «уход» региональных органов исполнительной власти от парламентского контроля» [8] [iii]. Поэтому федеральная власть ныне пытается расширить полномочия законодательной власти, в том числе в субъектах Федерации. И это правильно. Во всяком случае, логичной представляется возможность прекращения полномочий руководителя субъекта Российской Федерации с учетом воли тех, кто его наделил ими. Вместо этого в настоящее время, в соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 01.01.2001), только Президент Российской Федерации обладает правом досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае отрешения его от должности «в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации» или же «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным законом». Практически такие же основания отрешения высшего должностного лица предусматриваются в статье 291 (п. 3.1) Закона.

Анализ указанного Закона показывает, что фактически существуют два варианта отрешения Президентом Российской Федерации высшего должностного лица субъекта Федерации от должности: усложненный (ст. 291, п. 3), введенный Федеральным законом -ФЗ, и облегченный (ст. 19, п. 1; ст. 291, п. 3.1), введенный Федеральным законом -ФЗ. Они рассматриваются нами выше, здесь же отметим, что Президент Российской Федерации по своему усмотрению может задействовать любой из них. Вряд ли можно признать удачной такую конструкцию конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Следует иметь в виду, что «негативная оценка деятельности высших органов государственной власти, должностных лиц, особенно на уровне, затрагивающем отношения Федерации и ее субъектов, требует максимальной осторожности и взвешенности, всесторонней обоснованности, точного соотнесения сиюминутных выгод и формального обеспечения неотвратимости ответственности с возможными отрицательными последствиями, в том числе побочными, отдаленными, чтобы общегосударственным интересам не навредить больше, чем можно извлечь пользы из такого рода осуждения» [9] [iv].

К мерам конституционно-правовой ответственности, по нашему мнению, следует отнести предусмотренное статьей 291 Закона предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, которое вправе выносить Президент Российской Федерации в случае: а) издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; б) уклонения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Данный пункт статьи 291 Закона предусматривает также срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Он не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Как видно, решение о предупреждении принимается в случае конкретного правонарушения и его оспаривание решается в судебном порядке. Такой механизм конституционно-правовой ответственности представляется более правильным и логичным, поэтому его следует использовать и в других случаях наступления конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации некоторые специалисты склоны относить к политической ответственности [10] [v], с чем вряд ли можно согласиться. Ведь речь идет о конституционном правонарушении, поэтому, на наш взгляд, и ответственность должна носить конституционно-правовой характер.

Следующей мерой конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, согласно пункту 4 статьи 29.1 рассматриваемого Закона, является временное отстранение его от исполнения обязанностей Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Данный вид конституционно-правовой ответственности подробно прописан в части 5 статьи 114 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. В ней установлено, что в случае привлечения указанного лица в качестве обвиняемого и предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления Генеральный прокурор Российской Федерации направляет Президенту Российской Федерации представление о временном отстранении его от должности. Президент Российской Федерации в течение 48 часов с момента поступления представления принимает решение о временном отстранении указанного лица от должности либо об отказе в этом. Среди специалистов ставится вопрос о конституционности закрепления данного вида конституционно-правовой ответственности в законодательстве. Так, считает, что Президент Российской Федерации по своей сути наделен судебными полномочиями при решении этого вопроса. По его мнению, «только суд правомочен принимать подобные решения и что наделение федеральным законом Президента Российской Федерации не свойственными его конституционному статусу квазисудебными полномочиями, не согласуется с нормами Конституции» [11] [vi]. Наделение Президента Российской Федерации правом по своему усмотрению реагировать на обращения прокурора в порядке статьи 114 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, единолично определяя достаточность собранных доказательств по обвинению главы субъекта Российской Федерации в уголовном преступлении, по мнению , также противоречит конституционному принципу разделения властей и равенства граждан перед законом и судом. [12] [vii]

Как видно, при существующем порядке наступления конституционно-правовой ответственности неоправданно занижена роль органов судебной власти в механизме реализации рассматриваемой ответственности, в то время как, например, органы конституционного правосудия могли бы как непосредственно применять меры конституционно-правовой ответственности, так и иным образом участвовать в ее реализации. «Констатация органами конституционного правосудия несоответствия конституционным нормам решений органов государственной власти и должностных лиц может стать основанием для применения другими субъектами мер конституционно-правовой ответственности к этим органам и должностным лицам» [13] [viii]. Так, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случаях: издания им актов, противоречащих нормативным правовым актам большей юридической силы, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; установленного соответствующим судом иного грубого нарушения законодательства, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Видимо, такой подход должен быть применен и в случае отрешения от должности Президентом Российской Федерации руководителя субъекта Федерации. В литературе обоснованно отмечается, что «решение Президента Российской Федерации об отрешении от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть мотивированным и установленными соответствующим судом фактами совершения этим лицом конституционных деликтов, способных причинить вред интересам государства и общества» [14] [ix].

Несмотря на некоторые недостатки института конституционно-правовой ответственности должностных лиц, он уже на практике показал очевидный положительный эффект. Так, Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2005 года № 000 в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, приведшим к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них, и в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей был отрешен от должности губернатор Корякского автономного округа . Для современной России это был, пожалуй, первый положительный опыт, когда общество, уставшее от безответственности власть предержащих, впервые заговорило о реальном существовании юридической ответственности руководителей регионов за «результаты их деятельности». Эффект консолидации общества и государства в данном случае служит еще одним подтверждением перспективности этого направления административной реформы [15] [x].

Отметим, что федеральный законодатель с 2004 года уже не вносил изменений в институт конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако это не исключает необходимость его дальнейшего совершенствования. Так, на наш взгляд, с учетом новой процедуры избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, вряд ли можно признать правильным отрешение его только Президентом Российской Федерации. Полагаем, что окончательное решение по данному вопросу должен принимать законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. При этом прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как разновидность конституционно-правовой ответственности, должно быть соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов. [16] [xi]

В Законе также необходимо четко предусмотреть: кто будет устанавливать факт наступления вредных последствий от принятия противоречащего закону нормативного правового акта; кто станет определять, что такое «массовость» и «грубость» в нарушении прав и свобод человека и гражданина. По нашему мнению, это должен устанавливать суд.

О необходимости использования судебной процедуры в механизме применения мер федерального воздействия в виде отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации говорится в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея Конституционный Суд указал, что «обоснованность отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности гарантируется судебной властью, разрешающей спор между Российской Федерацией и ее субъектом. Тем самым удовлетворяются вытекающие из Конституции Российской Федерации… требования о необходимости использования судебного механизма в процессе применения мер федерального воздействия для обеспечения соответствия федеральным нормативным правовым актам нормативных актов субъектов Российской Федерации и защиты прав субъектов Российской Федерации» (п. 4).

На наш взгляд, должны быть сформулированы и закреплены в законодательстве критерии наступления конституционно-правовой ответственности за ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей. В определении их в некоторой степени может способствовать изданный Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающий конкретный перечень показателей эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти. Данный перечень показателей в определенной мере конкретизирует критерии конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, но одного этого недостаточно, тем более что и в этом перечне многие критерии вряд ли могут служить основанием признания исполнения своих обязанностей высшим должностным лицом ненадлежащими. Например, за такие показатели как смертность населения в результате дорожно-транспортных происшествий, доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем числе зарегистрированных преступлений, на мой взгляд, должны отвечать федеральные органы, в частности, МВД, поскольку организацией его деятельности, включая подбор кадров, вплоть до министра внутренних дел, начальника ГАИ субъекта Российской Федерации, занимаются на федеральном уровне. А можно ли включать в число показателей «удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен», когда его эффективность фактически еще не апробирована на практике и многие слои общества выступают против такой формы проверки знаний учащихся? Во многом сомнительным является и показатель «удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования», поскольку программы образования составляет федеральное министерство образования и науки. Или почему должен нести ответственность руководитель высшего исполнительного органа субъекта Федерации за объем бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед населением, если согласно статье 12 Конституции Российской Федерации «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Вместе с тем, как правильно отмечается в литературе «установлен довольно-таки узкий круг ответственности, за рамками которой осталось невыполнение органами государственной власти, и в частности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, обязанностей, возложенных на него законодательством, вне зависимости от издания или неиздания не соответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов, связанных с обеспечением осуществляемой ими деятельности в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами» [17] [xii].

Вышеизложенное свидетельствует о необходимости совершенствования перечня показателей деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с тем чтобы исключить возможность их субъективной оценки. Многие из них могли бы стать критериями оснований конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

1 См.: Бельский ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. №12. С. 14.

2 Дзидзоев -правовая ответственность. Краснодар, 2004. С. 65.

3 См.: Градовский губернской реформы // Собрание сочинений. Т. 9. Спб., 1903. С. 520.

4 Конституции государств Европы. Т. 1. С. 104-105.

5 Лебедев субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практики). М. 1999. С. 186.

6 Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы. Санкт - Петербург. 2008. С. 271.

7 Кондрашев -правовая ответственность в Российской Федерации. М., 2006. С. 230.

8 Жуков недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 17.

9 Колосова ответственность в Российской Федерации. М. 2000. С. 124.

10 См. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М. 2006. С. 521.

11 Сучилин (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственно-правовые вопросы. М., 2003. С. 95.

12 Ук. раб. С. 237.

13 Конституционное правосудие: проблемы реализации конституционно-правовой ответственности // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 4 (41).

14 Усенко ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8. С. 3.

15 Там же. С. 7.

16 Ук. раб. С. 16.

17 Куракина аспекты совершенствования законодательства о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 10.

[i] Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы. Санкт - Петербург. 2008. С. 271.

[ii] Кондрашев -правовая ответственность в Российской Федерации. М., 2006. С. 230.

[iii] Жуков недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 17.

[iv] Колосова ответственность в Российской Федерации. М. 2000. С. 124.

[v] См. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М. 2006. С. 521.

[vi] Сучилин (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственно-правовые вопросы. М., 2003. С. 95.

[vii] Ук. раб. С. 237.

[viii] Конституционное правосудие: проблемы реализации конституционно-правовой ответственности // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 4 (41).

[ix] Усенко ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8. С. 3.

[x] Там же. С. 7.

[xi] Ук. раб. С. 16.

[xii] Куракина аспекты совершенствования законодательства о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 10.