А. М Цалиев[1]

Роль органов конституционного (уставного) правосудия в защите прав местного самоуправления в России

В последние годы, как показывает судебная практика, в деятельности конституционных (уставных) судов все большее место занимают дела о неконституционности нормативных правовых актов, затрагивающих деятельности местного самоуправления. Речь идет как об актах самих органов местного самоуправления, так и об актах органов государственной власти в области местного самоуправления. Рост таких дел связан в том числе с усилением государственного вмешательства в сферу деятельности местного самоуправления. Даже поверхностный сравнительный анализ двух федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 01.01.2001 , от 01.01.2001 ) показывает изменение самого представления о местном самоуправлении как о самостоятельной форме публичной власти.

Жестко сформулированная некоторыми радикалами конституционная норма о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» приобретает логически и практически осмысленную форму взаимодействия единых по природе властей. Выступая на Всесоюзной конференции, посвященной проблемам федерализма, профессор правильно отметил, что «государственная власть и местное самоуправление являются формами единой власти народа Российской Федерации» (статья 3 Конституции РФ)[2]. Да и я, будучи еще в первой половине 90-х годов участником жарких дискуссий на различных всесоюзных конференциях по реформированию местного самоуправления, заявлял, что в муниципальных образованиях местное самоуправление должно сочетаться с государственным управлением[3]. Тогда возобладала другая точка зрения, и мы получили Федеральный закон – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором основной упор законодатели сделали на выборные органы, забыв закрепить в структуре органов местного самоуправления местную администрацию как исполнительно - распорядительный орган, практически решающий большинство вопросов местного значения. Предполагалось, что всенародно избранный глава местного самоуправления будет со своим штатом решать все вопросы местного значения. Со временем просчеты в законодательстве о местном самоуправлении все более ощущались, как и необходимость усиления государственного вмешательства по наиболее важным вопросам местного значения. В итоге появился Федеральный закон – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который многими специалистами оценивается так же далеко неоднозначно, поскольку, на их взгляд, произошло слишком широкое государственное вторжение в сферу полномочий местного самоуправления. Речь идет, в частности, во-первых, о закрытом перечне вопросов местного значения, который может быть изменен только федеральным законом; во-вторых, в статье 75 действующего Закона, хотя и в качестве временной меры, но впервые предусмотрена принципиальная возможность органа государственной власти осуществлять полномочия органа местного самоуправления; в-третьих, государственная власть имеет непосредственное отношение к избранию главы местной администрации через соответствующую конкурсную комиссию и т. д.

Указанные вопросы заслуживают самостоятельного исследования, я же о них говорю лишь в связи с тем, что вышеизложенное рано или поздно расширит не только предмет рассмотрения конституционных (уставных) судов Российской Федерации, но и круг субъектов обращения в указанные суды.

Необходимо также отметить, что федеральный законодатель сохранил возможность судебной защиты прав местного самоуправления. Так, суд рассматривает иски о признании недействующими актов, нарушающих права местного самоуправления: актов органов государственной власти и государственных должностных лиц; органов местного самоуправления и должных лиц местного самоуправления; предприятий, учреждений и организаций; общественных объединений.

В случае отказа в государственной регистрации устава муниципального образования Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муниципального образования (часть 7 статья 44).

Кроме сказанного, частью 5 статьи 7 Закона установлено, что если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации по вопросам организации, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, то он вправе обратиться в соответствующий суд. Полагаю, что с учетом характера указанных выше актов, являющихся по существу воплощением конституционно-правовой материи, такими судами станут и органы конституционного правосудия. Тем более что за непродолжительный период своего существования они подтвердили важность своей практической деятельности по укреплению конституционной законности, защите прав и свод человека, формированию единого правового пространства, и, тем самым, укреплению российской государственности.

Таким образом, конституционное (уставное) правосудие максимально приближено к населению, благодаря чему обеспечивается более быстрое рассмотрение дел о конституционности нормативных правовых актов регионального уровня, в том числе и актов органов местного самоуправления. Отнесение к компетенции конституционных (уставных) судов даже существующего незначительного количества вопросов в какой-то степени способствовало стабилизации работы Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции, фактически свело к минимуму необходимость рассмотрения ими дел об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Анализ поступивших в Конституционный Суд Российской Федерации в последние годы обращений позволил сделать следующий вывод: из тех субъектов Российской Федерации, где функционируют конституционные (уставные) суды, обращения о признании неконституционными нормативных правовых актов этих субъектов практически не поступают. В частности, до начала функционирования Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания из республики в Конституционный Суд России ежегодно поступало до десяти обращений, по двум-трем из которых выносились итоговые решения. И это только из одного субъекта Российской Федерации! При этом с начала деятельности Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания (2003 г.) не было ни одного обращения в Конституционный Суд РФ, поскольку возникающие противоречия разрешаются на региональном уровне. Одной из причин эффективности деятельности Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания, в том числе по защите прав органов местного самоуправления, является соответствующий республиканский Закон, в котором Конституционному Суду республики предоставлены довольно широкие полномочия по данному вопросу. Такой подход законодателя полностью оправдал себя и в теоретическом, и в практическом плане.

Вместе с тем многолетний опыт конституционных (уставных) судов субъектов РФ выявил потребности совершенствования правового регулирования и организации не только их деятельности, но и деятельности других судов в Российской Федерации. В этой связи особую теоретическую и практическую значимость приобретает проблема разграничения компетенции конституционных (уставных) судов, с одной стороны, и судов общей и арбитражной юрисдикции, с другой стороны. Неопределенность в разграничении полномочий между конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции в вопросах оспаривания нормативных правовых актов, несовершенство правового регулирования в решении вопросов взаимодействия данных судов приводят к возникновению существенных противоречий. Так, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации в части 3 статьи 251 устанавливает, что пределы полномочий судов общей юрисдикции по делам о признании недействующими нормативных правовых актов ограничены исключительной компетенцией Конституционного Суда Российской Федерации. При этом нет аналогичной ссылки относительно соблюдения компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, что способствует возникновению сложностей при практической реализации указанных норм. Предлагается дополнить ГПК РФ соответствующей ссылкой, что позволит исключить противоречия, которые могут возникнуть при оспаривании одного и того же нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления одновременно в конституционном (уставном) суде и суде общей юрисдикции.

Надо отметить, что подобные пробелы и противоречия возникали и раньше. В частности, в Законе Российской Федерации от 01.01.2001 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установлено, что действия (решения) органов местного самоуправления и их должностных лиц, которыми нарушены права и свободы граждан, могут быть обжалованы в общие суды, где они рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства (статьи 1,6). Указанная норма представляется нелогичной, поскольку не учитывает наличие в субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов. Более того, данный закон вступает в противоречие с Федеральным конституционным законом от 01.01.2001 «О судебной системе Российской Федерации», статьей 27 которого конституционным (уставным) судам предоставлено право рассматривать акты органов местного самоуправления на предмет их конституционности.

Существуют и другие пробелы в законодательстве, касающиеся взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции. В частности, статья 215 ГПК РФ предусматривает основания, при наличии которых суд обязан приостановить производство по делу. Среди этих оснований вполне обоснованно указано обращение суда с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Вместе с тем законодательством практически всех субъектов Российской Федерации, в которых функционируют конституционные (уставные) суды, предусмотрено право всех иных судов обращаться и в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации с запросом о проверке конституционности закона или иного нормативного правового акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Так как статья 215 ГПК РФ не обязывает суд в этом случае приостановить производство по делу, он фактически, после обращения в конституционный (уставный) суд, продолжает производство и выносит решение на основании закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, который впоследствии может быть признан неконституционным.

Принятие дополнения в статью 215 ГПК РФ влечет необходимость установления сроков приостановления производства по делу, что потребует внесения дополнения в статью 217 ГПК РФ «Сроки приостановления производства по делу».

Учитывая, что положения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации могут быть предметом рассмотрения не только судов общей юрисдикции и арбитражных судов, но и конституционных (уставных) судов, представляется необходимым направлять решение суда по делу о признании недействующим нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в конституционный (уставный) суд соответствующего субъекта Российской Федерации, что потребует внесения изменений в часть 6 статьи 195 АПК РФ и в статью 253 ГПК РФ.

Предложенные дополнения позволят восполнить пробелы в законодательстве относительно статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, законодательно урегулировать вопросы, касающиеся взаимодействия судов в Российской Федерации, разграничения их компетенции, устранить противоречия, препятствующие обеспечению эффективного функционирования судебной системы Российской Федерации.

И, наконец, необходимо отметить Указ Президента РФ от 01.01.2001 №67 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», которым утвержден перечень для показателей эффективности их деятельности. Объем мероприятий, предусмотренный данным Указом, не может не привести к увеличению числа муниципальных правовых актов, что, в свою очередь, существенно увеличит нагрузку на конституционные (уставные) суды субъектов РФ. В этой связи нам необходимо оперативно разрешить до сих пор неурегулированные пробелы и противоречия, существующие в федеральном законодательстве.

[1] Председатель Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания, д. ю.н., профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации

[2] См.: Авакьян местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. С. 26.

[3] См.: Цалиев государственной и местной власти. Владикавказ. 1997.