Методология моделирования административных процессов в концепции «электронного правительства»
Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы – сферы общественной и человеческой деятельности, направленной на удовлетворение информационных потребностей.
Под информационным процессом понимают совокупность последовательных действий, проводимых над информацией, представленной в определенной форме, с целью достижения определенного результата, в итоге - удовлетворения информационных потребностей субъектов деятельности. Современными формами представления информации являются: текст, графика, звук, анимация, видео, геоинформация.
Организованный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов называется информатизацией государственного управления.
К основным нормативно-правовым актам, обеспечивающим процесс информатизации в России, относятся:
1. Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 65 (ред. от 01.01.2001) "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2годы)"
2. Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. N 1244-р)
3. Федеральный Закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 01.01.01 г.
4. Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям»
5. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. Пр-212)
6. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 632-р.)
7. Перечень поручений Президента РФ по итогам заседания государственного совета РФ 17 июля 2008 г.
8. Указ Президента РФ от 1 ноября 2008 года № 1576
«О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации»
9. Федеральный Закон «Об обеспечении доступа к информации, о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. (вступил в силу с 1.01.10)
Ход реализации ФЦП «Электронная Россия», рассчитанной до 2010 г., рассматривался на совещании 27 мая 2009 г. у Председателя Правительства Российской Федерации , который критически отозвался о ходе ее реализации, но отметил, что актуальность поставленных в ФЦП «Электронная Россия» задач возрастает в связи с тем, что «нам предстоит разработать новую программу – «Электронное правительство» до 2015 года». «Можно утверждать, что, к сожалению, до сих пор поставленных в рамках этой федеральной целевой программы базовых задач мы не добиваемся. Во-первых, у нас до сих пор не сведены в единую сеть информационные ресурсы различных органов и уровней власти и управления. Во-вторых, по реализации госфункций у граждан до сих пор нет достаточной информации в электронном виде. Более того, наши граждане, чтобы получить какие-то справки, согласования, документы и прочие бумажки, должны отстоять огромную очередь к чиновнику».
А ранее из уст Президента РФ мы слышали: «… Чиновник, не владеющий элементарными навыками пользования компьютером, не может эффективно работать. А, стало быть, должен искать себе иное место приложения труда… …Информационный капитал личности – это очень значимый ресурс, особенно в нашу эпоху…»[1]
Что же следует понимать под «электронным правительством»? Электронное правительство — это система государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащая цели существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества. Создание электронного правительства предполагает построение общегосударственной распределенной системы общественного управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с управлением документами и процессами их обработки.
Электронное правительство не является дополнением или аналогом традиционного правительства, а лишь определяет новый способ взаимодействия на основе активного использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в целях повышения эффективности предоставления государственных услуг.
Одной из первых в мире еще в 1994 году стала решать проблему открытого доступа к информации госструктур Канада. Вслед за Канадой созданием систем «электронного правительства» занялись Сингапур и США. Вместе с Канадой именно эти две страны на сегодняшний день предоставляют своим гражданам наибольшее количество правительственных веб-сервисов.
Отметим, что, несмотря на схожесть целей и задач, инструментарий и методы, используемые зарубежными странами для создания «электронного правительства», довольно сильно различаются. Иными словами, никакого единственно верного рецепта успеха нет. Сегодня в мире существует два подхода к созданию порталов государственных услуг — централизованный, который строится по принципу «сверху вниз», и метасистема, построенная по принципу «снизу вверх». Например, портал правительства Великобритании представляет собой централизованный интернет-ресурс. Его целью является интеграция интернет-сервисов всех органов власти для предоставления государственных услуг в едином информационном пространстве. В США действует другой подход к разработке порталов государственных услуг. Портал построен по принципу метасистемы, «снизу вверх».
В России, в силу объективных и субъективных обстоятельств, сейчас доминирует американский вариант «снизу вверх». Каждое ведомство создало свою более или менее развитую электронную систему, и ближайшая задача российского «электронного правительства» — найти способ все эти системы привести к общему стандарту и объединить в единый ресурс.
Основными целями формирования в Российской Федерации электронного правительства являются:
- повышение качества и доступности предоставляемых гражданам и организациям государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с их получением, внедрение единых стандартов обслуживания граждан;
- повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти, расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия граждан, организаций и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;
- повышение качества административно-управленческих процессов; совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти, обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании.
10 сентября 2009 года выпущено Постановление № 721 «О внесении изменений в федеральную целевую программу „Электронная Россия (2002—2010 годы)“», где отражены мероприятия, цели, показатели результативности, направленные на построение инфраструктуры электронного правительства России и реализацию Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р).
Говоря о проблемах "электронного правительства", нельзя не обратить внимание на новый федеральный закон № 8 от 01.01.2001 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Данный акт приближает нас к более совершенной форме информационного взаимодействия населения с чиновниками. Закон напрямую упоминает такое средство коммуникации с государственными структурами, как информационно-телекоммуникационная сеть "интернет".
А 16 декабря 2009 года был запущен сайт *****. Пока портал выполняет только информационные функции: на нем можно получить сведения о более чем 400 государственных и муниципальных услугах. В частности, он должен содержать информацию о ГИБДД, Федеральной миграционной службе, ФНС, Пенсионном фонде, Росреестре, загсах. В России есть еще около 300 госуслуг, в реализации которых портал помочь не сможет, поскольку они могут быть оказаны только при личном присутствии гражданина.
На данный момент складывается довольно сложная ситуация с получением справок, разрешений, согласований, актов, свидетельств и т. д. На федеральном, региональном и муниципальном уровнях существует огромное количество всевозможных инстанций, в которых происходит прямой контакт с заявителем. Когда этот контакт будет происходить в дистанционном режиме, можно будет добиться серьезного положительного социального и экономического эффекта. Правда, для этого придется предварительно усовершенствовать механизм межведомственного взаимодействия. Таким образом, решается целый комплекс взаимосвязанных вопросов.
В различных исследованиях неоднократно подчеркивалась важность обмена юридически значимыми электронными документами. Но для этого из законодательства следует исключить монополию на аутентичность бумажных форм документов и разрешить применение в государственных информационных ресурсах электронных юридически значимых документов.
Прежде всего, необходимо подготовить общество к реализации программы электронного правительства. Население недопонимает сути происходящих процессов. Для той части населения, которая обладает компьютерной грамотностью, активно пользуется Интернетом, все ясно. Однако большая часть населения не вполне понимает, что такое электронное правительство и зачем оно нужно. Как видится, проблема в том, что не до конца проработан механизм взаимодействия государственных органов с неправительственными организациями, которые могли бы помочь популяризировать все эти идеи, донести до фокусных групп. Кроме того, есть и другая проблема — эта программа предназначена для решения вопросов коррупции, но сама она не до конца прозрачна.
Практически все страны-лидеры (США, Германия, Великобритания) рассматривают свои усилия в области «электронных правительств» в качестве одного из центральных элементов более широких инициатив по модернизации государства.
В основе современных взглядов на деятельность государственного аппарата лежит процессный подход, т. е. описание работы государства с точки зрения деловых (бизнес-) процессов. Деловые (бизнес-) процессы это набор взаимосвязанных действий, которые используют ресурсы предприятий для создания или получения в обозримом будущем полезного для заказчика выхода, такого как продукт или услуга. Виды моделируемых ресурсов: материальные, финансовые, информационные, энергетические, трудовые. К типам изменений деловых процессов (в т. ч. при их информатизации) относятся улучшение (Business Process Improvement), перестройка (Business Process Redesign), реинжиниринг (Business Process Reorganization).
В целом фундаментальными понятиями в реализации концепции
«электронного правительства» являются:
· государственные услуги;
· административные процессы;
· административные регламенты.
Государственные услуги - это нормативно закрепленные услуги, оказываемые государственными органами гражданам, бизнесу или другим государственным органам (пользователям государственных услуг). Государственная услуга - это внешний взгляд пользователя на взаимодействие с государством, в отличие от государственной функции, которая является внутренним взглядом государства и ведомств на оказание услуги, причем функции могут быть не связанными с услугами. Государственные услуги могут быть элементарными (реализуемыми в рамках взаимодействия пользователя государственных услуг с одним ведомством) и композитными (состоящими из нескольких элементарных услуг и связанными с возникновением жизненного эпизода или деловой ситуации).
Сегодня можно говорить о сложившейся модели формирования и предоставления государственных услуг (рис. 1).
Рисунок 1. Модель формирования и предоставления государственных услуг
Обеспечение функционирования и взаимодействия всех уровней этой модели осуществляет информационно-технологическая платформа, структура и базовые технологии которой создают электронную среду информационного взаимодействия, обеспечивающую реализацию задач «электронного государства».
Для успешного преодоления болезней "электронного правительства" применимо тривиальное средство - издание общефедеральных нормативных требований к порядку создания электронных административных регламентов и порталов государственных и муниципальных услуг. Примером может послужить утвержденный порядок разработки административных регламентов.
Административный регламент предоставления государственной услуги это нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации.
«Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» был утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000, а Минэкономразвития России были представлены «Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» от 01.01.2001.
Однако само по себе введение "бумажных" административных регламентов немногим отличается от введения должностных инструкций и не всегда позволяет эффективно контролировать выполнение административных предписаний. Решить данную проблему позволяет использование электронной формы административных регламентов.
Следует отметить следующее обстоятельство. Административный регламент - это правовой документ. Как и у каждого документа, существующего в бумажной форме, у административного регламента может быть его электронный аналог - электронный документ. Однако электронный административный регламент (ЭАР) не является электронным документом, а представляет собой реализацию административного регламента.
Таким образом, при широком толковании термина под электронным регламентом можно понимать совокупность информационных технологий, позволяющих реализовать полномочия и обязанности органов власти.
Работа над электронными административными регламентами является логическим продолжением работы по анализу функций органов исполнительной власти. Следует отметить, что есть номинальные функции органов исполнительной власти, закрепляемые в соответствующих положениях, а есть реальные процессы, которые иногда не совпадают с первыми. Работа над электронными административными регламентами как раз обращает внимание на реальные административные процессы. Такой подход позволяет связать конкретные выполняемые органом исполнительной власти функции и их реализацию в виде информационных систем в единый административный процесс с понятным результатом выполнения. ЭАР является тем "клеем", который устраняет существующий разрыв между бумажными процедурами и реальным применением ИКТ с целью повышения эффективности системы государственного управления [2]
Зарубежный опыт применения ИКТ в целях повышения эффективности государственного управления показывает, что ИКТ-политика должна базироваться на реинжиниринге управленческих процессов. Необходимость проведения реинжиниринга непосредственно стыкуется с потребностями административной реформы: качественными изменениями характера функционирования государственных органов, оптимизацией их функций, устранением дублирования и повышением управляемости, дебюрократизацией государственной системы, повышением качества оказания государственных услуг. Именно эти условия должны определять требования к составу и способам использования ИКТ для целей органов власти и государственного управления в целом. И только в этом случае реализация административных регламентов в электронной форме делает их действенными управленческими инструментами.
Термин "электронный административный регламент" встречается в следующих нормативно-правовых актах РФ, содержащих программные и концептуальные положения:
· Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2гг.), утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 N 1163-р;
· Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 N 1244-р;
· Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2гг. и соответствующем Плане мероприятий, утвержденных Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 N 1789-р.
Электронный административный регламент - электронная форма административного регламента (форма реализации административных регламентов с помощью информационно-коммуникационных технологий), используемая для выполнения, анализа и контроля административных действий и процедур, обеспечивающих выполнение государственной функции или оказание государственной услуги в электронной форме. Но это и инструменты автоматизации деловых процессов органов исполнительной власти на основе их административных регламентов и современных информационно-коммуникационных технологий.
К основным задачам, связанным с реализацией ЭАР, можно отнести:
1. Моделирование (методическое, стандартизованное описание) административных процессов с целью:
• создания различными ведомствами аналогичных или сравнимых по своей архитектуре и проектировочным принципам прикладных систем, реализующим ЭАР, даже в условиях их независимой разработки;
• обеспечения возможностей по повторному использованию процессов и систем.
2. Моделирование данных, которые используются в рамках государственных административных процессов и прикладных систем с целью:
• обеспечения совместимости систем, включая те системы, которые будут создаваться в будущем;
• обеспечения возможностей по повторному использованию процессов и систем.
3. Разработка базовых технологических компонент, которые должны создаваться и использоваться централизованно, отбираться на основе анализа типовых моделей административных процессов и регламентов, а также на основе такого критерия, как частота их использования.
Сегодня в области проектирования информационных систем существуют статические (структурные) модели (IDEF0-модели, диаграммы потоков данных DFD) и динамические модели (IDEF3-модели).
Наиболее удобным языком моделирования деловых процессов, который можно использовать при разработке электронных административных регламентов, является язык методологии IDEF0 и называется методологией структурного анализа и проектирования информационных систем (SADT – Structured Analysis and Design Technique).
В IDEF0 система представляется как совокупность взаимодействующих работ или функций. Функции анализируются независимо от объектов, которыми они оперируют. Это позволяет четко моделировать логику и взаимодействие процессов организации.
Основу методологии IDEF0 составляет графический язык описания деловых (бизнес-) процессов. Модель в нотации IDEF0 представляет собой совокупность иерархически упорядоченных и взаимосвязанных диаграмм. Вершина этой древовидной структуры, представляющая собой самое общее описание системы и ее взаимодействия с внешней средой, называется контекстной диаграммой. После описания системы в целом проводится разбиение ее на крупные фрагменты. Этот процесс называется функциональной декомпозицией, а диаграммы, которые описывают каждый фрагмент и взаимодействие фрагментов, называются диаграммами декомпозиции. После декомпозиции контекстной диаграммы проводится декомпозиция каждого большого фрагмента системы на более мелкие и так далее до достижения нужного уровня подробности описания. Синтаксис описания системы в целом и каждого ее фрагмента одинаков во всей модели.
Общий вид диаграммы IDEF0 приведен на рисунке 2:
 |
Рисунок 2. Общий вид диаграммы IDEF0. Функциональный блок и интерфейсные дуги
Для пояснения этой общей схемы приведем на рисунке 3 в качестве примера IDEF0 диаграмму для функции обработки документа государственным служащим.
 |
Развитие системы ЭАР должно происходить поэтапно:
- с точки зрения заявителя - повышение интерактивности взаимодействия (начиная от простого получения справочной информации через Интернет о деятельности госорганов, и заканчивая осуществлением полного цикла взаимодействия с органами власти исключительно по Интернету);
- с точки зрения исполнителя - повышение степени автоматизации и интеграции подразделений (начиная с частичной автоматизации и интеграции подпроцессов, заканчивая наиболее полной роботизацией некоторых процессов предоставления государственных услуг)
Однако для полной реализации системы ЭАР требуется, прежде всего, совершенствование законодательной базы, обеспечение электронного внутриведомственного взаимодействия, разработка подходов к управлению ИКТ-политикой, начиная с высокоуровневого описания деятельности органов государственной власти, и заканчивая внедрением различных прикладных информационных систем. При этом важным моментом является соответствие отдельных информационных систем требованиям единой федеральной архитектуры электронного правительства, поскольку эффективное взаимодействие отдельных информационных систем возможно только при условии, что все они соответствуют единой функциональной модели.
Таким образом, основными проблемами внедрения электронных административных регламентов являются следующие:
· недостаточный уровень использования федеральными органами исполнительной власти современных информационных технологий для повышения эффективности их деятельности;
· отсутствие необходимых стандартов межведомственного взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов;
· отсутствие необходимой нормативно-правовой базы, регулирующей как сами административные процессы, так и применение в них информационных технологий;
· недостаточная подготовка кадрового состава государственной службы в области анализа, проектирования и моделирования деловых процессов.
ССЫЛКИ и ПРИМЕЧАНИЯ:
[1] , из выступления на заседании Президиума Госсовета «О реализации Стратегии развития информационного общества в РФ», 17 июля 2008 г.
[2] Электронные административные регламенты // Экономика России: 21 век. 27.09.2004.
