Приложение к постановлению

администрации города

ДОЛГОСРОЧНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА

"ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА

ГОРОДА НИЖНЕВАРТОВСКА НА ПЕРИОД ДО 2014 ГОДА"

ПАСПОРТ ПРОГРАММЫ

I. Характеристика проблем,

на решение которых направлена Программа

Система управления общественными финансами города Нижневартовска постоянно и динамично развивается в соответствии с приоритетами, устанавливаемыми на федеральном, региональном и местном уровнях. Задачами первостепенной важности на всех этапах бюджетных реформ оставались четкое соблюдение бюджетного законодательства и безусловное исполнение бюджетных обязательств. С принятием Федерального закона -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были четко разграничены сферы ответственности между всеми уровнями власти, что дало возможность определять долгосрочные ориентиры и направления развития общественного сектора экономики на муниципальном уровне. В соответствии с новыми полномочиями была изменена структура администрации города Нижневартовска, что позволило повысить общую эффективность системы муниципального управления и дало возможность приступить к осуществлению дальнейших реформ системы управления общественными финансами, а также системы оказания муниципальных услуг.

На первом этапе реформ (постановление Главы города "Об утверждении плана мероприятий администрации города по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в годах") решались вопросы совершенствования бюджетного процесса. В частности, был утвержден порядок ведения реестра расходных обязательств, который позволил обеспечить обоснованность бюджетных расходов, а также безусловное выполнение всех взятых на себя расходных обязательств. В бюджетном процессе стали применяться более формализованные подходы к определению объемов действующих и принимаемых обязательств.

Совершенствование системы бюджетного планирования заложило предпосылки для расширения его горизонта. Город Нижневартовск стал одним из немногих муниципальных образований в Российской Федерации, перешедших на систему трехлетнего бюджетного планирования одновременно с Российской Федерацией, и временное отступление от этой практики в 2009 году в связи с мировым финансовым и экономическим кризисом не повлияло в дальнейшем на приверженность администрации города принципам расширения горизонта бюджетного планирования.

Дальнейшие реформы общественного сектора экономики города Нижневартовска шли в направлении совершенствования системы управления финансами и организации системы оказания муниципальных услуг.

Одним из центральных вопросов системы управления общественными финансами является вопрос мобилизации доходов. Ввиду ограниченности полномочий органов местного самоуправления Российской Федерации в области контроля собираемости налогов в местный бюджет, проведения самостоятельной налоговой политики возможностей влиять на собственные доходы местного бюджета у соответствующих органов местного самоуправления остается не так много. Тем не менее в этом секторе были достигнуты значительные успехи. Так, был внедрен формализованный порядок оценки эффективности предоставления налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков, позволивший задействовать инструменты налоговой политики в достижении целей Стратегии социально-экономического развития города Нижневартовска до 2020 года, утвержденной решением Думы города . Развитие системы управления имуществом города Нижневартовска позволило снизить издержки по его содержанию и повысить доходы от его использования. Развитию доходной базы города в немалой степени способствовала также реализация комплекса мер по развитию малого и среднего предпринимательства в рамках долгосрочной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства на территории города Нижневартовска на годы", утвержденной решением Думы города . Эффективность этой программы позволила продолжить работу в указанном направлении.

Решением Думы города утверждено Положение об управлении муниципальным долгом города Нижневартовска, реализация которого позволяет осуществлять привлечение заемных средств для финансирования дефицита бюджета города при сохранении объема муниципальных долговых обязательств на экономически безопасном уровне, а также выполнение всех требований бюджетного законодательства Российской Федерации в отношении муниципального долга. Создана система мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета города, а также система мониторинга кредиторской задолженности бюджета города.

Внедрение практики трехлетнего бюджетного планирования дало возможность более эффективно распределять бюджетные ассигнования в среднесрочной перспективе, что, в свою очередь, позволило более тесно увязать показатели бюджетных расходов и результатов в различных сферах общественного сектора экономики. В практике бюджетного планирования стали применяться программные принципы. Принципы финансирования учреждений уступили место принципам финансирования оказываемых услуг. Существует система оценки потребности в муниципальных услугах и практика учета ее результатов при формировании расходов бюджета города, направленная на повышение информированности потребителей о качестве услуг, создание предпосылок для обеспечения одинакового уровня их оказания муниципальными учреждениями. Также созданы условия для оценки деятельности субъектов бюджетного планирования и подведомственных учреждений, основанной на количественных и качественных показателях результатов оказания муниципальных услуг, организован оперативный учет кредиторской задолженности муниципальных учреждений. Были пересмотрены принципы системы оплаты труда работников муниципальных учреждений.

Распоряжением администрации города -р утверждены и осуществлены мероприятия по реализации Федерального закона от 01.01.2001 №83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", предусматривающие совершенствование правового положения муниципальных учреждений, а также принципов оказания муниципальных услуг.

Сохранение достигнутых результатов и дальнейший прогресс в области осуществления бюджетного процесса, а также оказания муниципальных услуг в значительной степени зависит от бюджетной политики Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, которое продемонстрировало приверженность к курсу поддержки муниципальных реформ, а также обеспечению стабильности бюджетной системы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Одним из его центральных приоритетов является обеспечение муниципальных образований автономного округа стабильными источниками доходов. Так, в соответствии с новой редакцией Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры -оз "О межбюджетных отношениях в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" за городским округом на долгосрочной основе закреплены единые нормативы отчислений от налогов, с одной стороны, наименее подверженных конъюнктурным колебаниям экономики, а с другой, в наибольшей степени зависящих от усилий местных властей по развитию собственной налоговой базы, - налог на доходы физических лиц, транспортный налог, а также единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

В то же время достигнутые результаты не означают достижения идеального состояния, и в сфере управления муниципальными финансами города Нижневартовска остается ряд проблем, требующих принятия дополнительных мер по совершенствованию и повышению эффективности организации бюджетного процесса.

На практике бюджетное планирование не всегда увязано со стратегическим, поскольку основной элемент обеспечения такой связи – доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования города Нижневартовска – до сих пор не нашел своего применения в бюджетном процессе, что также не позволяет дать полную оценку эффективности деятельности соответствующих органов. Сохраняются также резервы для повышения эффективности деятельности подведомственных учреждений, а также резервы для сокращения избыточных расходов. Дополнительные меры должны быть приняты в сфере повышения качества и объективности планирования бюджетных ассигнований, обоснования принятия новых и оценки действующих расходных обязательств, развития системы муниципального финансового контроля.

Переход на среднесрочное бюджетное планирование поставил вопрос о необходимости совершенствования методической базы прогнозирования бюджетных доходов, поскольку увеличение горизонта прогнозирования предъявляет дополнительные требования к его качеству, которое напрямую отражается на эффективности всего бюджетного процесса и определяет возможности эффективного управления развитием той или иной сферы общественного сектора экономики.

Ключевой задачей в управлении бюджетными расходами становится повышение эффективности функционирования общественного сектора - повышение результативности и качества оказания муниципальных услуг при сохранении или снижении объема финансирования. В ближайшей перспективе необходимо оценить результаты реформы сети муниципальных учреждений, перешедших на новые формы финансовых взаимоотношений с учредителями, а также новые принципы деятельности, и предпринять шаги по выявлению и исправлению недостатков, являющихся причиной возможного снижения эффективности этой реформы. Специфика существующих проблем состоит в том, что их возникновение в значительной степени обусловлено правовыми нормами и устоявшейся практикой администрирования бюджетных расходов. В этом смысле изменения в управлении бюджетом могут произойти только посредством разработки и принятия новой нормативно-правовой базы или внесения в существующую нормативно-правовую базу соответствующих поправок.

В условиях внедрения новых принципов бюджетного планирования и оказания муниципальных услуг необходима разработка и реализация связанной системы мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности администрации города, результативности бюджетных расходов, а также на и модернизацию системы управления общественными финансами города Нижневартовска. Реализация такой системы мероприятий может дать значимые результаты только в условиях комплексного подхода к решению задач, объединенных общей целью повышения эффективности бюджетных расходов, оптимальной формой которого является Программа. Необходимость такого подхода отражена также в документах Правительства Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Так, совместным приказом Министерства финансов Российской Федерации № 000н, Министерства экономического развития Российской Федерации № 000 от 01.01.2001 утверждены Методические рекомендации по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Аналогичные рекомендации утверждены также приказом Департамента финансов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры -о.

II. Основная цель и задачи Программы

Целью Программы является повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления города Нижневартовска по выполнению муниципальных функций и оказанию муниципальных услуг при обеспечении финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета города Нижневартовска.

Для достижения поставленной цели должны быть решены следующие задачи:

Задача 1. Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета города.

1.1. Повышение качества прогнозирования администрируемых доходов бюджета города.

Одним из основных требований при переходе на долгосрочное бюджетное планирование является высокая точность прогнозирования бюджетных доходов, поскольку только в этом случае можно гарантировать предсказуемость объема расходов и, как следствие, реализацию долгосрочных планов в соответствующих сферах общественного сектора экономики.

Вместе с тем передача с 1 января 2012 года на региональный уровень значительной части расходных обязательств в сфере здравоохранения привела к снижению зависимости бюджета города от нецелевых межбюджетных трансфертов, которые относились к числу наиболее предсказуемых доходных источников бюджета города. Это, в свою очередь, означает повышение зависимости бюджета города от поступлений собственных источников доходов, спрогнозировать которые сложнее. Кроме того, ожидаемый в дальнейшем переход к программному бюджету на основе муниципальных программ, предполагающий увеличение горизонта планирования, предъявляет дополнительные требования к качеству прогнозирования бюджетных доходов. Это ставит вопрос о необходимости совершенствования методологической базы прогнозирования доходов бюджета города на долгосрочную перспективу. Прогнозирование должно осуществляться методами, учитывающими особенности конкретного доходного источника.

В рамках решения данной задачи будут разработаны предложения по разработке методических рекомендаций по прогнозированию неналоговых доходов, предложен перечень вариантов прогнозирования неналоговых доходов, администрируемых администрацией города с учетом факторов, влияющих на итоговый результат. Реализация данного мероприятия положительно отразится на точности прогнозирования администрируемых доходов и будет способствовать обеспечению сбалансированности и устойчивости бюджета города.

1.2. Обеспечение равномерности использования бюджетных ассигнований главными распорядителями средств бюджета города в течение финансового года.

Равномерность использования бюджетных ассигнований главными распорядителями средств бюджета города в течение финансового года является важной предпосылкой обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджета города. Данный показатель является одним из показателей мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета города. Аналогичный показатель используется и Департаментом финансов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры при проведении мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в городских округах и муниципальных районах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

В то же время реализация мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 01.01.2001 №83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", значительно сократила возможности главных распорядителей средств бюджета города по обеспечению контроля равномерности использования средств муниципальными учреждениями в течение финансового года. Накопление значительных остатков средств на счетах отдельных учреждений создает определенные предпосылки для формирования кассовых разрывов при исполнении бюджета города.

Одним из возможных способов решения данной проблемы является обеспечение соответствия кассовых планов по доходам и расходам бюджета города. Для этого будут разработаны методология планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, а также порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета города. Применение данных инструментов позволит определить параметры корректировки кассового плана по расходам, что, в свою очередь, позволит либо полностью избежать возникновения временных кассовых разрывов, либо снизить объем средств, необходимых для их покрытия.

1.3. Контроль за недопущением возникновения просроченной кредиторской задолженности подведомственных учреждений.

Действующее в настоящее время постановление администрации города "Об утверждении Порядка проведения мониторинга кредиторской задолженности бюджета города Нижневартовска" устанавливает процедуру проведения мониторинга кредиторской задолженности главных распорядителей и получателей средств бюджета города. В то же время в результате реформы системы муниципальных учреждений, проведенной в рамках реализации Федерального закона от 01.01.2001 №83-ФЗ, бюджетные и автономные учреждения перестали быть участниками бюджетного процесса и, соответственно, не являются ни распорядителями, ни получателями бюджетных средств. Ввиду ликвидации субсидиарной ответственности учредителей по обязательствам соответствующих муниципальных учреждений последние с формальной точки зрения оказались вне действующей системы мониторинга. В целях недопущения возникновения просроченной кредиторской задолженности муниципальных учреждений необходимо распространить действие существующего мониторинга также и на бюджетные и автономные муниципальные учреждения. Кроме того, факт наличия просроченной кредиторской задолженности муниципальных учреждений, а также факт представления главными распорядителями средств бюджета города в департамент финансов администрации города отчетов о состоянии просроченной кредиторской задолженности будут учитываться, соответственно, в мониторинге деятельности муниципальных учреждений и оценке эффективности деятельности структурных подразделений администрации города.

1.4. Анализ правовых оснований, объема и структуры расходных обязательств города Нижневартовска, исполняемых за счет средств бюджета города, оптимизация расходных обязательств муниципального образования.

Реформы системы управления общественными финансами, а также системы оказания муниципальных услуг, проведенные в последние годы, позволили переориентировать цели деятельности органов публичной власти с обеспечения деятельности подведомственных учреждений на оказание услуг. Для увязки финансового обеспечения учреждений и оказываемых ими муниципальных услуг в городе Нижневартовске были разработаны стандарты муниципальных услуг, порядок оценки потребности в муниципальных услугах, система муниципальных заданий и их финансового обеспечения. В условиях наличия бюджетных ограничений потребность в оказании муниципальных услуг всегда выше возможностей соответствующего местного бюджета, что приводит к необходимости поиска компромисса при распределении бюджетных ассигнований между различными сферами общественного сектора экономики. Общим ориентиром для осуществления такого выбора являются Стратегия социально-экономического развития города Нижневартовска до 2020 года, а также перечень приоритетных направлений организации и планирования работы администрации города на годы.

Для решения задачи по оптимизации расходных обязательств муниципального образования будет проведен анализ правовых оснований, объема и структуры расходных обязательств города Нижневартовска, исполняемых за счет средств бюджета города, в рамках которого будет определена степень соответствия реально исполняемых расходных обязательств реестру расходных обязательств, а также перечню вопросов местного значения городского округа, установленному Федеральным законом -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Будет проведена оценка объема расходов бюджета города, не связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных переданных государственных полномочий за счет субвенций, полученных из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Выводы, полученные в рамках данного анализа, будут в дальнейшем использованы в процессе оптимизации расходных обязательств города Нижневартовска.

Задача 2. Совершенствование программно-целевых принципов организации деятельности администрации города.

2.1. Совершенствование порядка разработки ведомственных целевых программ.

Основным документом, определяющим социально-экономическое развитие города Нижневартовска на долгосрочный период, является Стратегия социально-экономического развития города Нижневартовска до 2020 года. Приняты также распоряжения администрации города -р "О прогнозе социально-экономического развития города Нижневартовска на 2012 год и на период до 2014 года", -р "О приоритетных направлениях организации и планирования работы администрации города на 2годы". Указанные документы разработаны в том числе в целях создания условий для повышения эффективности управления общественными финансами муниципального образования. Одним из инструментов такого управления является программный принцип планирования и исполнения бюджета города. Применение этого принципа осуществляется на основании постановлений администрации города "О целевых программах города Нижневартовска", регулирующего порядок разработки и оценки эффективности долгосрочных целевых программ, "О Порядке разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности ведомственных целевых программ".

Вместе с тем доля программных расходов в бюджете города остается относительно невысокой (28,6% в 2011 году). Многие текущие расходы главных распорядителей средств бюджета города, а также подведомственных учреждений не включены в состав целевых программ. Кроме того, действующая система оценки эффективности реализации ведомственных целевых программ охватывает не все существенные аспекты эффективности и в связи с этим нуждается в совершенствовании.

Для решения поставленной задачи будет усовершенствован порядок разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности ведомственных целевых программ.

2.2. Формирование программного бюджета.

Одним из главных направлений Стратегии социально-экономического развития города Нижневартовска до 2020 года является повышение эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления, что предусматривает, в частности, формирование нового образа муниципальной службы и качества административно-управленческих процедур в деятельности органов местного самоуправления. Их основу должно составлять внедрение программно-целевых принципов и методов в деятельность администрации города, что предполагает переход к программному бюджету.

Дальнейшее развитие практики использования программно-целевых принципов бюджетного планирования в городе связано с внедрением системы муниципальных программ. Для этого необходимо разработать порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ города Нижневартовска. Фактическое осуществление этого мероприятия будет возможно только после решения аналогичной задачи на уровне Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, поскольку только такая увязка позволит обеспечить преемственность бюджетной политики автономного округа, а также адекватное отражение государственных приоритетов в сфере компетенции органов местного самоуправления города Нижневартовска.

Реализация этого мероприятия создаст условия для завершения перехода к формированию программного бюджета и позволит увязать инструменты бюджетного и стратегического планирования в среднесрочной перспективе.

Задача 3. Повышение эффективности оказания муниципальных услуг (выполнения работ).

3.1. Выявление неэффективных муниципальных учреждений, оценка существующих типов муниципальных учреждений города Нижневартовска.

Повышение эффективности системы оказания муниципальных услуг (выполнения работ) предполагает в том числе повышение эффективности деятельности муниципальных учреждений. Изменение правового положения муниципальных учреждений и переориентация принципов их финансового обеспечения с обеспечения содержания бюджетной сети на финансирование оказания муниципальных услуг (выполнения работ) определенного уровня качества предоставили новые возможности для оценки эффективности деятельности муниципальных учреждений, поскольку появилось больше информации о результатах деятельности муниципальных учреждений. Выявление неэффективных муниципальных учреждений позволит обеспечить администрацию города необходимой управленческой информацией для принятия решения о дальнейших направлениях развития муниципальных учреждений, в том числе о повышении их эффективности за счет изменения их типа.

Для решения данной задачи будет разработана система критериев оценки эффективности деятельности муниципальных учреждений, а также критериев отнесения муниципальных учреждений к тому или иному типу. С использованием разработанных критериев будет проведена инвентаризация существующих типов муниципальных учреждений города Нижневартовска и разработаны предложения по их изменению. Реализация данных мероприятий в среднесрочной перспективе позволит добиться следующих результатов:

- оптимизации расходов бюджета города;

- создания условий для сохранения и развития кадрового и материального потенциала муниципальных учреждений;

- повышения качества оказания муниципальных услуг и эффективности использования бюджетных ассигнований за счет экономии бюджетных средств, возникающей вследствие устранения дублирующих функций и прекращения оказания аналогичных видов услуг различными учреждениями.

3.2. Инвентаризация и оптимизация ведомственных перечней услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, разработка предложений по их совершенствованию.

В соответствии с постановлением администрации города "Об утверждении Положения о порядке формирования муниципального задания в отношении муниципальных учреждений города Нижневартовска и финансового обеспечения выполнения муниципального задания и о признании утратившими силу некоторых постановлений Главы и администрации города" перечень муниципальных услуг (работ) утверждается главными распорядителями средств бюджета города, в ведении которых находятся казенные учреждения города, а также структурными подразделениями администрации города, осуществляющими функции и полномочия учредителя бюджетного или автономного учреждения города. Такие перечни были составлены и утверждены. Вместе с тем сами услуги (работы) в этих перечнях представлены достаточно укрупненно, что не всегда позволяет конкретизировать специфику деятельности учреждений и не дает потребителям муниципальных услуг исчерпывающей информации об объемах и особенностях оказываемых услуг (выполняемых работ). В рамках решения данной задачи будет проведен анализ ведомственных перечней услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, на предмет полноты их отражения, а также возможности детализации без существенного усложнения всей системы администрирования оказания муниципальных услуг (выполнения работ). Также будут разработаны рекомендации по совершенствованию показателей качества оказания муниципальных услуг (выполнения работ) (в частности, будет рассмотрен вопрос о добавлении показателей, отражающих квалификацию персонала и условия оказания услуг). Непосредственным результатом данной работы будут предложения по совершенствованию перечней муниципальных услуг (работ).

3.3. Внедрение инструментов нормативного финансирования муниципальных услуг.

Бюджетные ассигнования на выполнение муниципального задания бюджетными и автономными учреждениями определяются с учетом нормативных затрат на оказание соответствующих муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание имущества, а также объемных показателей муниципальных заданий. Отраслевые методики определения нормативов затрат на оказание муниципальных услуг утверждены приказами соответствующих главных распорядителей средств бюджета города. Вместе с тем в настоящее время нормативы затрат для ряда учреждений носят индивидуальный характер с целью сохранения исторически сложившихся объемов финансирования. Такой подход не позволяет в полной мере воспользоваться преимуществами нормативного финансирования и не способствует устранению существующих диспропорций в объемах финансирования различных учреждений. В рамках решения данной задачи совершенствование методик определения нормативных затрат на оказание муниципальным учреждением муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание имущества муниципальных учреждений будет идти по пути разработки единых нормативов для учреждений одного типа с учетом совершенствования самого перечня муниципальных услуг (работ). Это позволит более тесно увязать объемы субсидии, предоставляемой учреждениям в рамках муниципального задания, с фактическим объемом и качеством оказываемых услуг.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4