КИСЕЛЕВ И. Н.

Законодательство РФ о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации: проблемы и перспективы развития.

Брянск - 2006

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 3

Глава 1. Правовые основы социальной защиты лиц, подвергшихся радиационному воздействию. 7

§1. Характеристика норм законодательства о ядерной деятельности и преодолении последствий радиационных катастроф. 7

§2. Развитие российского законодательства о социальной защите лиц, подвергшихся радиационному воздействию. 30

Глава 2. Проблемы применения и совершенствования законодательства о защите отдельных категорий граждан, подвергшихся воздействию

радиации. 55

§1. Вопросы присвоения статуса и предоставления гарантий защиты инвалидам вследствие аварии на ЧАЭС и участникам ликвидации ее последствий. 55

§ 2. Определение критериев нуждаемости в защите населения территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению. 74

§3. Статус и правовая защита лиц, оказавшихся в сфере воздействия последствий уральской катастрофы и ядерных испытаний. 85

Заключение. 100

ВВЕДЕНИЕ

Освоение атомной энергии без сомнения следует назвать одним из величайших достижений научно – технической мысли 20 века. Это событие коренным образом преобразовало военное дело, придало новый импульс промышленному развитию. Само по себе наличие возможности промышленного производства ядерной энергии выступает критерием присвоения определенному государству статуса индустриально развитой державы. Однако вместе с тем нельзя умолчать и то обстоятельство, что деятельность с расщепляющимися материалами является наиболее опасной для населения и окружающей природной среды. В силу ряда причин именно на долю России выпала страшная участь прямого столкновения с двумя экстраординарными по своим масштабам радиационными катастрофами – авариями на Чернобыльской АЭС и на предприятии «Маяк». Кроме того, в условиях так называемой «холодной войны» и противостояния ядерных сверхдержав неизбежным побочным эффектом стали испытания атомного оружия и учения с его применением, в зоне которых оказались тысячи граждан, в том числе не только военнослужащих.

Вопрос о последствиях этих событий сам по себе относится к разряду весьма сложных. Так, в федеральной целевой программе по преодолению последствий радиационных аварий на период до 2010 года[1] отмечается, что в сфере воздействия аварии на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г. оказались территории РФ площадью 56 тыс. кв. км. с населением около 3 млн. человек, из которых 52 тыс. граждан было эвакуировано или переселились в добровольном порядке. К этому нужно добавить более 200 тыс. россиян, принимавших непосредственное участие в ликвидации последствий аварии. В результате аварии на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча радиоактивному загрязнению подверглись около 23,5 тыс. кв. км. территории Уральского региона с населением примерно 380 тыс. чел., из которых 18,5 тыс. было эвакуировано или переселено. Кроме того, число ликвидаторов последствий данной аварии превышает 10 тыс. человек. И, наконец, следствием ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне стало загрязнение территорий Алтайского края и Республики Алтай с населением около 400 тыс. человек. Однако для более объективной оценки последствий радиационных катастроф необходимо учитывать то обстоятельство, что таковые произошли на территории бывшего СССР и в сфере их воздействия оказались граждане практически всех бывших союзных республик. Например, общее число ликвидаторов последствий чернобыльской катастрофы превышает 600 тыс. человек, из которых почти 70 тыс. стали инвалидами и свыше 23 тыс. скончались; в целом же в зоне воздействия последствий этой аварии оказалось более 9 миллионов граждан России, Украины и Белоруссии[2]. Нельзя не отметить также, что статистические данные, приводимые различными органами государственной власти и общественными объединениями разнятся на десятки и сотни тысяч граждан, что говорит в первую очередь о несовершенстве мониторинга[3]. Кроме того, следует упомянуть, что максимально объективная оценка медицинских последствий радиационных катастроф возможна только после исчезновения опасных для здоровья и жизни уровней радиоактивности вследствие распада соответствующих элементов. В отношении территорий, пострадавших от аварии на ЧАЭС по данным, приведенным в свое время Роскомгидрометом, такое состояние будет достигнуто только к 2092 году[4].

Авария на Чернобыльской АЭС и иные вышеупомянутые события породили множество проблем экономического, социального и иного характера. Особо следует выделить правовые проблемы, связанные с возмещением вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу населения воздействием радиации, а также социальной защитой различных категорий лиц. Одним из последствий таких катастроф и осуществления мероприятий по их ликвидации стало ограничение прав и свобод граждан во многих сферах жизнедеятельности. Вместе с тем, именно права и свободы человека и гражданина согласно ст.2 Конституции РФ являются высшей ценностью в демократическом правовом государстве, их признание, соблюдение и защита составляют содержание основополагающей обязанности государства. Реализация актов законодательства о защите лиц, подвергшихся радиационному воздействию, является одним из элементов социальной функции государства, вытекающей из ст. 7 Конституции РФ. Между тем указанное законодательство по прежнему весьма несовершенно, несмотря на наличие почти двадцатилетнего опыта его применения. О причинах такого несовершенства и путях их преодоления будет сказано в настоящей работе.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена в первую очередь необходимостью детального и всестороннего изучения процесса развития российского законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации и поиска путей его дальнейшего совершенствования в условиях комплексного реформирования системы социальной защиты населения России. В работе рассматриваются вопросы определения критериев нуждаемости в защите, оптимальных способов защиты, а также проблемы соотношения норм законодательства о социальной защите указанных лиц с нормами, регулирующими деятельность в области производства и использования атомной энергии. Также в исследовании нашли отражение и проблемы правоприменительной практики, анализируются вопросы соотношения норм российского законодательства в рассматриваемой сфере с нормами соответствующих актов зарубежных стран и международного права.

Информационную основу исследования составляют нормативные правовые акты бывшего СССР и России, а также акты законодательства ряда государств, в том числе Украины, Республики Беларусь и Казахстана, международные договоры и соглашения, правоприменительная практика, а также документы общественных объединений лиц, подвергшихся воздействию радиации.

Структура работы определена поставленными целью и задачами.

Глава 1. Правовые основы социальной защиты лиц, подвергшихся радиационному воздействию.

§1. Характеристика норм законодательства о ядерной деятельности и преодолении последствий радиационных катастроф.

Система норм, регулирующих правоотношения в области производства и использования ядерной энергии, начала складываться в зарубежных странах практически одновременно с возникновением атомной промышленности. Характеризуя данный процесс, выделил два его этапа. На первом этапе (1930 – 1945) преобладали нормы, регулирующие защиту персонала, работающего с источниками ионизирующего излучения, также в законодательстве отдельных стран появлялись нормы, содержащие элементы контроля за обеспечением безопасного использования радиоактивных веществ и рентгеновского излучения. Второй этап (с 1945 г.) характеризуется в первую очередь принятием специальных законов, регулирующих правоотношения в данной сфере[5]. Пионерами в этом деле стали США, Великобритания и Канада, в которых соответствующие законы были приняты уже в 1946 году. К началу 80 – х гг. 20 века СССР оставался чуть ли не единственной державой, в которой ядерная деятельность регулировалась общими нормами гражданского, трудового и ряда иных отраслей права. В результате практически сложилась комплексная отрасль, именуемая с определенной долей условности «атомное право», обладающая специфичным предметом регулирования. Таковой включает отношения, связанные с лицензированием атомной деятельности, а также отношения по защите от воздействия негативных факторов, связанных с использованием атомной энергии (включая вопросы гражданско – правовой ответственности за нарушение норм атомного законодательства).[6] В рамках предмета настоящего исследования наибольший интерес представляет собой ответственность за вред, причиненный воздействием радиации.

Само понятие «ядерный ущерб» или «ядерный вред», «радиационный ущерб» является устоявшимся термином в законодательстве и в правовой науке, хотя отдельные специалисты считают его нелогичным с точки зрения филологии.[7] В правовой литературе ядерный ущерб (или вред) рассматривается как ущерб, причиненный ядерным инцидентом и являющийся результатом радиоактивных свойств или сочетания таких свойств с другими опасными свойствами[8]. Соответственно ядерным инцидентом является событие, связанное с эксплуатацией ядерных установок либо с операциями с ядерным топливом, радиоактивными продуктами либо отходами, имеющими ядерное происхождение, причинившее ядерный ущерб.[9] Таким образом, причиной ядерного инцидента и соответственно причинения ядерного вреда во всех случаях является совокупность обстоятельств, связанных с использованием или производством атомной энергии, однако сам вред не всегда является следствием исключительно радиационного воздействия. В принципе нельзя отмести возможности выброса тепловой энергии и воздействия иных негативных факторов вследствие аварии на атомной энергоустановке. Тем не менее именно специфика вреда, причиняемого жизни и здоровью радиационным воздействием, а также специфика правоотношений, возникающих в процессе ядерной деятельности, определяет особенности его возмещения.

Данные особенности вытекают из ряда международно – правовых актов, из которых особо следует отметить:

-  Парижскую конвенцию об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии 1960 г. с изменениями 1964 и 1982 гг., на основе которой в 1963 г. была принята дополнительная конвенция Евроатома;

-  Брюссельскую конвенцию об ответственности за ядерный ущерб оператора ядерных судов 1962 г.;

-  Венскую конвенцию об ответственности за ядерный ущерб 1963 г. с дополнениями 1997 г.

Наибольший интерес представляет собой Венская конвенция 1963, закрепившая основополагающие принципы реализации права граждан на возмещение вреда, причиненного радиационным воздействием. Современные исследователи конвенции отмечают две основные предпосылки ее принятия:

-  проблематичность выявления указанного ущерба, который может проявиться через значительный промежуток времени после его причинения;

-  проблематичность доказывания вины ответчика вследствие некомпетентности широкого круга потерпевших, что обусловливает закрепление принципа презумпции вины такого ответчика.[10]

Данный принцип вытекает также из анализа национального законодательства и судебной практики ряда государств. В частности, проведенное в свое время исследование судебной практики США и Великобритании по делам о причинении ядерного вреда констатировало возможность его доказательства только при помощи теории вероятности[11]. О вопросах определения круга заболеваний, обусловленных радиационным воздействием, будет сказано ниже. Пока что мы остановимся на закрепленных в Венской конвенции принципах возмещения атомного вреда, которые традиционно формулируются как:

1.  Лицензирование атомной деятельности;

2.  «Канализирование» ответственности за ядерный вред;

3.  Абсолютный характер ответственности оператора атомной энергоустановки за причиненный вред;

4.  Установление максимального размера ответственности оператора за причиненный ущерб;

5.  Участие государства в возмещении ядерного вреда.[12]

Данные принципы впоследствии были закреплены в нормах Федерального закона от 01.01.01 г. № 000 – ФЗ «Об использовании атомной энергии»[13]. Этот закон, направленный, как следует из его преамбулы, на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, содержит гл. 12 «Ответственность за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием юридическим и физическим лицам, здоровью граждан» (ст. 53 –60). Содержание этой главы по существу в полном виде воспроизводит указанные положения Венской конвенции, однако механизм их реализации зачастую отсутствует. Рассмотрим этот вопрос подробнее.

Лицензирование атомной деятельности выступает в качестве основного метода осуществления государственного контроля за безопасностью соответствующих работ на всех этапах их осуществления. Кроме того, в атомном праве нормы о лицензировании направлены на создание условий обеспечения возмещения потенциального атомного вреда. Этим обусловлено наличие специальных норм, выводящих регулирование порядка лицензирования ядерной деятельности за рамки общеустановленного порядка лицензирования. В частности, ст. 56 ФЗ «Об использовании атомной энергии» предусматривает в качестве необходимого условия для получения такой лицензии предоставление эксплуатирующей организацией документального подтверждения финансового обеспечения гражданско – правовой ответственности за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием. Такое финансовое обеспечение может выступать в форме государственной или иной гарантии, внесения собственных средств эксплуатирующей организацией либо заключения ею страхового договора. Необходимо отметить в этой связи, что ст.2.7 Венской конвенции предполагает возможность потерпевшему в случае причинения ядерного вреда напрямую обратиться с иском к лицу, предоставляющему финансовое обеспечение, что существенно расширяет уровня гарантированности его прав. В этой связи нельзя не отметить значимость создания механизма страхования ответственности оператора ядерной энергоустановки в условиях предполагаемой приватизации объектов атомной энергетики России. Возможность такой приватизации уже предусмотрена действующим законом, несмотря на то, что согласно п. «и» ст. 71 Конституции ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы отнесены к предмету исключительного ведения Российской Федерации. Проект Федерального закона «О гражданско – правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» рассматривался Государственной Думой в 1998 году и даже был одобрен в первом чтении, однако впоследствии о нем, похоже, просто забыли. Этот законопроект по сути и устанавливал порядок обеспечения реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений в области страхования ядерной деятельности, который по образцу многих зарубежных стран должен быть внедрен и в России.

Канализирование ответственности за ядерный вред предполагает возложение такой ответственности на оператора атомной энергоустановки или его финансового гаранта независимо от причины аварии и вины эксплуатирующей организации. Данный принцип следует рассматривать в качестве важнейшей гарантии реализации права граждан на возмещения ядерного вреда. Ст. 4 Венской конвенции предусматривает ряд случаев освобождения оператора ядерной энергоустановки от ответственности, например, при причинении вреда инцидентами, возникшими вследствие военных действий, вооруженных конфликтов и иных обстоятельств форс – мажорного характера. Кроме того, эксплуатирующая организация может быть освобождена от ответственности в судебном порядке, если будет доказано, что причиненные убытки или вред являются следствием умысла потерпевшего. В российском законодательстве указанный принцип закреплен в ст. 1079 ГК РФ, а также в ст. 54 ФЗ «Об использовании атомной энергии».

Абсолютный характер ответственности оператора ядерной энергоустановки предполагает возложение на него обязанности возместить причиненный потерпевшим вред в полном объеме в соответствии с нормами гражданского законодательства. Ст. 15 и ст.53 ФЗ «Об использовании атомной энергии» предусматривают возмещение в полном объеме убытков, причиненных юридически и физическим лицам радиационным воздействием, убытков, которые не могут быть обоснованно отделены от убытков, причиненных воздействием радиации, а также вреда, причиненного жизни и здоровью граждан радиационным воздействием либо сочетанием такового с токсическими, взрывными и иными опасными воздействиями. Определяя размер ответственности оператора, нельзя не отметить и то обстоятельство, что согласно ст. ст. 15, 1085 и 1086 ГК РФ возмещению наряду в реальным ущербом подлежит упущенная выгода, а согласно ст. ст. 1079 и 1100 ГК РФ потерпевшие имеют право требовать возмещение морального вреда. В этой связи хочется заметить, что ст. 8.2 Венской конвенции предусматривает приоритет при распределении выплат по возмещению вреда требований, связанных со смертью или причинению вреда здоровью. Следует отметить также и то обстоятельство, что гражданско – правовая ответственность не является единственным видом юридической ответственности за причинение радиационного вреда. В частности, 12 мая 2000 года в свет вышел Федеральный закон № 68 – ФЗ «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии»[14], установивший штрафные санкции в отношении таких организаций или должностных лиц за нарушения федеральных норм и правил в области использования атомной энергии или лицензионных условий, в результате которых причинен либо мог быть причинен вред здоровью людей или окружающей среде.

Установление максимального размера ответственности оператора за причиненный атомный вред представляет собой меру, направленную на защиту интересов собственников и операторов атомных энергоустановок, а также их финансовых гарантов от возможного банкротства вследствие ядерных инцидентов. Особое значение атомной энергетики для экономики государства требует специальных мер защиты для такого рода субъектов. Ст. 55 ФЗ «Об использовании атомной энергии» предполагает установление предельных сумм ответственности в зависимости от типа объекта использования атомной энергии, однако данная норма по существе сегодня мертва. Кстати, вышеупомянутый проект ФЗ «О гражданско – правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» предусматривал установление максимального предела ответственности эксплуатирующей организации в размере, эквивалентном 150 млн. долларов США за одну аварию, причем Правительство РФ получало право снижать данную сумму в зависимости от типа, состава, мощности и других технических параметров ядерных установок, ядерных материалов, радиоактивных отходов и их количества, но не ниже пределов, эквивалентных 5 млн. долларов США (такая сумма предусмотрена Венской конвенцией). Решение этого вопроса опять же должно производиться в контексте с решением вопроса о страховании ответственности.

Участие государства в возмещении ядерного вреда представляет собой дополнительную гарантию прав граждан в рассматриваемой сфере. Опыт радиационных катастроф показывает, что реализация предусмотренного ст. 42 Конституции права граждан на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, зачастую невозможно без участия государства. В качестве примера можно привести аварию на Чернобыльской АЭС, размер затрат на преодоление последствий которой составил 11 млрд. рублей по курсу 1990 г., что соответствовало приблизительно 17, 4 млрд. долларов США[15]. Ст. 57 ФЗ «Об использовании атомной энергии» предполагает возложение на Правительство РФ обязанности обеспечить выплату сумм по возмещению вреда при превышении его размеров установленного предела ответственности для эксплуатирующей организации.

Упомянутыми принципами не следует ограничивать правовые основы регулирования отношений в рассматриваемой нами сфере. Так, говоря о реализации права граждан на возмещения ядерного вреда, нельзя не упомянуть о принципе нормирования предельно допустимых размеров воздействия радиации на человека. Данный принцип вытекает из некоторых актов международного права. В частности, ст.6 Конвенции МОТ № 000 «О защите трудящихся от ионизирующей радиации» 1960 г. предусматривает установление предельно допустимых доз ионизирующей радиации, излучаемых внешними и внутренними по отношению к организму источниками, а также максимально допустимого количества радиоактивных веществ, способных попадать в организм, для различных категорий трудящихся, причем установленные нормативы должны пересматриваться в свете новых знаний. В России данный принцип нашел закрепление в ст. 3 Федерального закона от 9 января 1996 г. №3 – ФЗ «О радиационной безопасности населения»[16]. В данном законе закреплены предельно допустимые дозы воздействия радиации для персонала объектов атомной энергетики и населения, указаны меры по их обеспечению. Ряд положений этого закона был конкретизирован в Нормах радиационной безопасности НРБ – 99 и Санитарных правилах СП. 2.6.1.758 – 99, утвержденных приказом Главного санитарного врача РФ 2 июля 1999 года.[17] Указанные документы подробно регламентируют также порядок превышения установленных нормативов в условиях радиационных аварий и катастроф. В связи со вступлением в силу с 2003 года Федерального закона от 01.01.01 г. № 000 – ФЗ «О техническом регулировании»[18] вопросы ядерной и радиационной безопасности должны регулироваться техническими регламентами, которые утверждаются на уровне федерального закона, а в исключительных случаях – указами Президента РФ (ст.7). В настоящее время обсуждаются проекты регламента «Ядерная и радиационная безопасность», подготовленные специалистами Минздрава РФ и Федеральной службы по экологическому, технологическому и ядерному надзору РФ[19].

И, наконец, характеризуя нормы атомного права, нельзя не отметить проблему ответственности за риск радиационного вреда. В современных условиях высказывается точка зрения о недопустимости предоставления каких – либо гарантий только лишь за риск причинения вреда, причем данное понятие увязывается с термином «социальный риск», под которым понимается определенное событие (например, заболевание)[20]. На наш взгляд, такая точка зрения является чересчур прямолинейной и не отражает специфики вреда, причиненного жизни и здоровью радиационным воздействием. Пока что действующее законодательство предусматривает предоставление гарантий защиты за риск радиационного вреда, причем речь идет не только о различных категориях чернобыльцев и приравненных к ним лиц. Так, ст. 25 ФЗ «О радиационной безопасности населения» закрепляет право на социальную поддержку (в первой редакции – социальную защиту) граждан, проживающих на территориях, прилегающих к организациям, которые осуществляют деятельность с использованием источников ионизирующего излучения и в которых существует возможность превышение установленных пределов доз. К сожалению, данная норма также по существу мертва, так как действующий закон не предусматривает конкретных гарантий защиты в отношении указанных лиц.

Таким образом, следует констатировать то обстоятельство, что российское атомное право находится в стадии развития, основным вектором которого является его адаптация к международно – правовым стандартам. Кроме того, гражданско – правовой способ возмещения радиационного вреда, предусмотренный вышеуказанными актами, реально не применяется на практике в полной мере. Защита прав и законных интересов лиц, подвергшихся радиационному воздействию, осуществляется специальным способом, предусмотренным такими актами, как:

-  Закон РФ от 01.01.01 г. № 000- I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», действующий в редакции Закона РФ от 01.01.01 г. № 000 – I[21];

-  Федеральный закон от 01.01.01 г. № 000 – ФЗ «О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»[22];

-  Федеральный закон от 01.01.01 г. № 2 – ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»[23];

-  Постановление Верховного Совета РСФСР от 01.01.01 г. № 000- I «О распространении действия Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на граждан из подразделений особого риска»[24];

-  Постановление Совета Министров – Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «О порядке предоставления компенсаций и льгот лицам, пострадавшим от радиационных воздействий»[25].

Для того, чтобы охарактеризовать особенности данных актов, следует проанализировать в первую очередь концептуальные положения чернобыльского закона, который изначально выступал в качестве базового. Общая концепция чернобыльского закона отражена в первую очередь в его ст.3, содержание которой постоянно видоизменялось. Согласно первоначальной редакции 1991 г. предусматривалась государственная гарантия гражданам полного возмещения ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также за проживание и работу на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни в результате этой катастрофы путем предоставления компенсаций и льгот. 18 июня 1992 г. была принята новая редакция закона, ст.3 которой оговаривала предоставление денежных и других материальных компенсаций и льгот за ущерб, причиненный здоровью и имуществу вследствие катастрофы на ЧАЭС, а также за риск радиационного ущерба вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни (впоследствии понятие «ущерб» было заменено на понятие «вред», что соответствовало терминологии гражданского законодательства). Последняя редакция чернобыльского закона, внесенная ФЗ от 01.01.01 г. № 000 – Ф «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорит о возмещении вреда здоровью и имуществу, возмещение вреда за риск вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни, а также предоставление мер социальной поддержки. В этой связи возникают вопросы об обоснованности избрания такого способа возмещения вреда, как предоставление компенсаций и льгот, и о причинах избрания такого способа возмещения, особенно в свете ст. 1082 ГК РФ, предусматривающей возможность возмещения причиненного вреда двумя способами (в натуральной и в денежной формах).

Для ответа на этот вопрос необходимо сначала более подробно остановиться на понятийном аппарате. В современном законодательстве используются такие понятия, как «компенсации», «льготы», «меры социальной поддержки», «социальные гарантии». Все эти понятия не имеют легального определения, а в правовой литературе они трактуются неоднозначно. Так, термин «компенсация» имеет латинское происхождение и означает «возмещение», «уравновешивание», «выравнивание». В отечественной правовой литературе этим термином обозначается возмещение вреда, убытков, причиненных лицу правонарушением; в частности, в теории гражданского права компенсация определяется как возмещение вреда, возникшего вследствие нарушения гражданско – правовой обязанности, когда ее исполнение в натуре в связи с таким нарушением стало невозможным, а также когда управомоченное лицо утратило по вине обязанного лица интерес к реальному исполнению обязанностей, в иных предусмотренных законом случаях денежного возмещения имущественных потерь, вызванных нарушением обязанностей.[26] В науке трудового права разграничиваются понятия «компенсационные выплаты» и «гарантийные выплаты». В частности, отнес к категории компенсационных выплаты, которые имеют целью возместить работнику материальные затраты, понесенные им в связи с исполнением трудовых обязанностей, а к числу гарантийных – выплаты, производимые в тех случаях, когда работник не выполнял работу по причинам, признаваемым законом уважительными[27]. Аналогичные подходы нашли отражение в работах иных ученых – трудовиков[28]. Теперь действующий Трудовой Кодекс дал легальное определение понятий «гарантии» и «компенсации». В частности, ст. 164 ТК РФ определяет гарантии как средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально – трудовых отношений, а компенсации – как денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных предусмотренных федеральным законом обязанностей. Естественно, данный подход применим только к сфере трудовых правоотношений, в то время как в ряде актов действующего законодательства понятия «гарантии» и «компенсации» охватывают преимущественные права в трудовой, пенсионной, жилищных и иных сферах, тесно смыкаясь с понятием «льготы»[29].

Термин «льгота» также имеет различную трактовку в различных отраслях права. В частности, в экономической науке льгота определяется как особая форма распределения, которая заключается в предоставлении благ с частичной оплатой их стоимости или бесплатно наряду с оплачиваемой частью благ[30].В юридической литературе нас наиболее интересуют направления, отраженные в науке трудового права и права социального обеспечения. Так, в науке трудового права льгота в широком смысле определяется как преимущество или дополнение, состоящее в предоставлении работнику или группе работников повышенных условий труда или дополнительных прав в получении выплат; в узком смысле льгота понимается как изъятие из общего правила, состоящее в частичном освобождении отдельных работников или групп работников от выполнения установленных законом общеобязательных требований[31]. При этом особо подчеркивается роль льгот как средства дифференциации регулирования трудовых отношений, в качестве критериев которой выступают объективные условия трудового процесса и регулируемых общественных отношений, некоторые авторы называют в качестве таких критериев субъектный состав, характер и условия труда, характер трудовой связи работника и работодателя, местность, где осуществляется трудовая деятельность[32]. Аналогично в науке права социального обеспечения льгота определяется как средство дифференциации правового регулирования, состоящее в наделении отдельных категорий граждан правом на получение вида социального обеспечения или обслуживания на лучших условиях по сравнению с общими основаниями их предоставления, а также правом на особые условия предоставления услуг в общей сфере обслуживания населения[33]. К числу оснований дифференциации в указанной сфере относятся потребности обеспечиваемого лица, его труд в прошлом, степень утраты трудоспособности, семейное положение, а также характер и условия трудовой деятельности, уровень материального положения лица.[34] Основным критерием разграничения компенсаций и льгот в данном случае выступают условия их предоставления: если компенсации предоставляются не всем лицам, имеющим аналогичные дополнительные расходы, а только определенной группе лиц, они выступают в форме льгот; если компенсации повышенных расходов выплачиваются всем без исключения, они не являются льготами.[35] Кроме того, компенсации и льготы разграничиваются по цели предоставления и кругу адресатов. Причем некоторые виды льгот могут иметь компенсационный характер (например, дополнительные отпуска, предоставляемые в целях компенсации или ослабления воздействия неблагоприятных производственных, профессиональных, природно – климатических факторов на здоровье работников).

Касаясь понятия «меры социальной поддержки», необходимо отметить в первую очередь схожесть понятий «социальная поддержка» и «социальная защита» в его узком понимании, что напрямую вытекает из содержания норм ряда актов законодательства. Так, ст.2 Федерального закона от 01.01.01 г. № 000 – ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»[36] рассматривает социальную защиту данной категории лиц как систему гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.

Следует отметить, что в условиях отсутствия единого легального определения «социальная защита» правовая наука трактует этот термин в широком и в узком смыслах. Так, в широком смысле социальная защита понимается как экономическая, правовая, экологическая, медицинская и моральная защита людей от ущемления их прав, а также обеспечение безопасных условий их жизни, защита от преступных посягательств, помощь в чрезвычайных ситуациях и стихийных бедствиях; в узком смысле социальная защита определяется как осуществление защиты одного или нескольких видов прав[37]. В настоящее время в законодательстве встречаются трактовки термина «социальная защита» в специальных актах, регулирующих защиту отдельных категорий лиц, причем иногда понятия «социальная защита» и «социальная поддержка» применены совместно без разграничения.[38]

Ответ на вопрос о мотивации избрания такого способа возмещения причиненного чернобыльской катастрофой вреда, как предоставление гарантий социальной защиты, приведен в мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18 – П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст.1 ФЗ от 01.01.01 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[39]. В постановлении констатировано, что катастрофа на Чернобыльской АЭС, являясь экстраординарной по своим последствиям техногенной аварией 20 века, породила столь существенное ущемление прав и свобод граждан, что причиненный ею вред оказался неисчисляемым и невосполнимым. Вытекающая из этого невозможность возмещения такого вреда в порядке, предусмотренном нормами гражданского законодательства, породила избрание государством специального способа возмещения. Исходя из этого подхода, Конституционный Суд сделал весьма примечательный вывод о необходимости обеспечения уровня стабильности в отношениях между государством и обществом на уровне не меньшем, чем в сфере иных правоотношений. Отсюда последовал небесспорный с позиций логики, но вместе с тем обоснованный в свете конституционных норм вывод о включении всех установленных законом компенсаций и льгот в объем возмещения вреда. Суд подтвердил право законодателя вносить изменения в способы возмещения, уточнять критерии его дифференциации и адресности, однако такие решения не должны умалять или ограничивать права граждан (в обоснование этой позиции приведена трактовка норм ч.2 ст. 55 Конституции РФ»).

Впоследствии данные выводы получили развитие в постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. № 11 – П по делу о проверке конституционности ряда положений Закона РФ от 01.01.01 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакциях от 01.01.01 г. и от 01.01.01 г.), Федеральных законов от 01.01.01 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», от 01.01.01 г. «О минимальном размере оплаты труда» и от 7 августа 2000 г. «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в РФ» в связи с запросами Верховного Суда РФ и Октябрьского районного суда г. Краснодара, жалобами граждан и общественных организаций чернобыльцев[40]. Суд, в частности, подтвердил возможность законодателя избирать различные способы возмещения причиненного чернобыльской катастрофой вреда (единовременная компенсация, ежемесячные и иные компенсационные выплаты), однако он не вправе снижать признанный государством объем возмещения. Любопытным в этой связи представляется то обстоятельство, что весьма неоднозначно трактуемый Федеральный закон от 01.01.01 г. № 000- ФЗ, предусмотревший монетизацию натуральных льгот, с приведенных позиций укладывается в рамки выводов Конституционного Суда, однако с другой стороны, как отмечалось выше, введенная им редакция ст.3 чернобыльского закона разделила понятия «возмещение вреда» и «предоставление мер социальной поддержки». Такой подход может создать предпосылки для снижения уровня гарантированности прав лиц, подвергшихся радиационному воздействию. Кстати, в постановлении Центрального совета Союза «Чернобыль» России от 01.01.01 г. «О ходе реализации Федеральных законов №№ 000 – ФЗ и 31 – ФЗ»[41] констатируется отступление законодателя от конституционно - правовых обязанностей и недостижение суммарного размера ежемесячных денежных выплат взамен натуральных льгот и компенсаций их прежней реальной стоимости. Впрочем, в печати приводились данные о росте положительных настроений льготников по отношению к упомянутым новациям с 31% в 2004 г. до 54 % в октябре 2005 г. и соответствующем снижении отрицательных настроений с 52 до 32% (причем лица, подвергшиеся воздействию радиации, составляют 11,11% от числа т. н. федеральных льготников)[42].

Обращает на себя внимание также указание в постановлении Конституционного Суда РФ на возможность возмещения причиненного чернобыльцам вреда на основе норм гражданского законодательства, если гражданин обращается за защитой своих прав в судебном порядке. Данная возможность, которая рассматривается Конституционным Судом в качестве дополнительной гарантии прав граждан, реально не применяется в силу ряда причин, из которых следует отметить в первую очередь позицию Верховного Суда РФ по данному вопросу. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. №35 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел, связанных с реализацией инвалидами прав, гарантированных Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[43] установлен прямой запрет судам применять нормы гражданского законодательства о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан, так как такой вред был причинен до вступления в силу указанных норм. Данная позиция представляется весьма спорной в условиях продолжения негативного воздействия последствий чернобыльской катастрофы. Кроме того, в отношении иных категорий подвергшихся радиационному воздействию граждан судебная практика не столь однозначна, о чем будет сказано ниже.

В свете вышеизложенного, представляется необходимым сформулировать те основополагающие принципы, на которых должно базироваться законодательство о социальной защите лиц, подвергшихся воздействию радиации. Попытки сформулировать такие принципы предпринимались неоднократно. В частности, в своем диссертационном исследовании в качестве таковых выделил:

-  гарантированность повышенного уровня и дополнительных видов социального обеспечения только при сверхнормативном воздействии и наступлении в результате этого неблагоприятных последствий;

-  предоставление равных прав в сфере социального обеспечения всем гражданам, получившим сверхнормативное радиационное воздействие;

-  предоставление пострадавшим дополнительного обеспечения только в денежной форме;

-  дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от вида социального риска, степени потери трудоспособности, доходов пострадавших, места проживания и иных социально значимых обстоятельств;

-  соотносимость уровня обеспечения пострадавших от радиационного воздействия с величиной прожиточного минимума в субъекте РФ;

-  предоставление повышенного уровня и дополнительных видов социального обеспечения гражданам, подвергшимся сверхнормативному воздействию радиации, за счет средств федерального бюджета. [44]

На наш взгляд, юридическая корректность многих вышеприведенных положений представляется весьма сомнительной. Их реализация исключает из сферы применения специальных мер защиты все категории охваченных действующим законом лиц за исключением инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы. Исключительность денежной формы т. н. дополнительного обеспечения также весьма сомнительна, так как многие гарантии защиты (или поддержки) не могут иметь денежного выражения (например, льготы в трудовой и пенсионной сферах, гарантии социального обслуживания и др.). Привязка же социальных выплат к величине регионального прожиточного минимума применяется как правило по отношению к лицам, получающим таковые не в связи с предшествующей трудовой и иной общественно полезной деятельностью (получатели детских пособий, государственной социальной помощи, некоторые категории безработных). В отношении к лицам, имеющим предшествующие заслуги перед государством (например, ветераны войны, участники боевых действий), инвалидов как правило применяется федеральное регулирование размера выплат, и этот подход нашел четкое отражение в ФЗ от 01.01.01 г. Обоснованность такого подхода вытекает также из ст. 5 чернобыльского закона, предусматривающей финансирование мер по социальной защите чернобыльцев из средств федерального бюджета.

В этой связи мы полагаем, что в качестве основополагающих принципов социальной защиты лиц, подвергшихся воздействию радиации, должны выступать:

1. Презумпция ответственности государства за вред, причиненный чернобыльской катастрофой.

2.Государственная гарантированность социальной защиты.

3. Универсальность и персонифицированность социальной защиты.

4. Дифференциация компенсаций и льгот в зависимости от размера негативного воздействия и его последствий.

5. Максимальное использование государством имеющихся ресурсов для обеспечения полноты социальной защиты.

Возложение на государство ответственности за вред, причиненный чернобыльской катастрофой, обусловлено экстраординарным характером аварии и размером ее последствий, реальной невосполнимостью и неисчисляемостью вреда, обстоятельствами его причинения, а также спецификой реализации правоохранительной функции государства, вытекающей из ст. ст. 1, 2, 18 Конституции РФ. Данная обязанность государства корреспондирует праву граждан на возмещение государством вреда, причиненного в связи с осуществлением государственной деятельности в различных сферах независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти и должностных лиц, вытекающему из ст.53 Конституции. Реализация указанного принципа проявляется в финансировании расходов по предоставлению мер социальной поддержки из средств федерального бюджета в соответствии со ст. 5 чернобыльского закона, хотя реально бремя предоставления некоторых видов льгот (напр., трудовых льгот) возложено на иных субъектов (о чем будет сказано ниже).

Государственная гарантированность социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию, обусловлена обязанностями РФ как социального государства по охране здоровья людей, предоставление пенсий, пособий и иных гарантий согласно ст. ст.7,39,40,41 российской Конституции. В соответствии со ст. 3 Закона РФ "0 социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" государство гарантирует предоставление различных мер социальной поддержки различным категориям граждан. Включение указанных мер защиты в объем возмещения вреда, причиненного аварией на ЧАЭС, определило специфику отношений между гражданами и государством, которое призвано обеспечить гарантированную стабильность при реализации соответствующих прав чернобыльцев, и формальное разграничение понятий «возмещение вреда» и «предоставление мер социальной поддержки» не изменило содержания регулируемых правоотношений.

Универсальность социальной защиты предполагает охват государственной защитой всех граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы. В этом смысле общим критерием нуждаемости в защите выступает пребывание граждан в зоне влияния негативных факторов, вызванных аварией на ЧАЭС. В то же время дополнительными критериями нуждаемости отдельных категорий лиц, подвергшихся радиационному воздействию, выступают степень негативного воздействия, наличие вреда, причиненного здоровью и имуществу и его размер. Характер мер защиты в отношении конкретных граждан должен определяться характером неблагоприятных факторов, влияющих на них. Таким образом, персонифицированность социальной защиты чернобыльцев проявляется в определении критериев адресности предоставления и дифференциации компенсаций и льгот.

Единственным критерием дифференциации компенсаций и льгот, предоставляемых гражданам, подвергшимся радиационному воздействию, может выступать размер негативного воздействия и его последствий. Лица, в равной мере пострадавшие от чернобыльской катастрофы либо пребывающие (пребывавшие) в одной и той же зоне негативного воздействия, имеют право на получение равных гарантий. Таким образом обеспечивается реализация принципа равенства и равноправия, закрепленного в ст.19 Конституции РФ применительно к рассматриваемым категориям российских граждан.

Реализация принципа максимального использования имеющихся ресурсов для обеспечения полноты социальной защиты граждан выступает необходимым условием выполнения государством принятой на себя обязанности по возмещению вреда, причиненного аварией на ЧАЭС. Государство обязано стремиться наиболее полно возместить вред, причиненный здоровью и имуществу граждан, однако его возможности определяются наличием или отсутствием необходимых средств. В современных условиях оптимальность использования материальных ресурсов обусловлена выработкой критериев объективной нуждаемости граждан с учетом их реальных потребностей, а также определением способов защиты, отвечающих целям и задачам их предоставления.

Указанные принципы распространяются также на отношения по защите иных (кроме чернобыльцев) категорий лиц, подвергшихся радиационному воздействию, что может рассматриваться в качестве предпосылки консолидации законодательства в рассматриваемой сфере. Иной предпосылкой такой консолидации может выступить монетизация натуральных льгот, проводимая в рамках реформы российской системы социальной защиты населения.

Нельзя не отметить и то обстоятельство, что Россия не является единственным государством, реализующим социальные права лиц, подвергшихся воздействию радиации, путем предоставления мер социальной поддержки, а не гражданско – правового возмещения. В частности, в некоторых государствах бывшего СССР действуют законодательные акты, концептуально схожие с российским чернобыльским законодательством.[45]Среди государств т. н. дальнего зарубежья следует выделить в первую очередь Японию, в которой действуют специальные законы, регулирующие предоставление компенсационных выплат и медицинского обслуживания жертвам ядерных бомбардировок городов Хиросимы и Нагасаки 1945г, а также США.[46] Впрочем, зарубежное законодательство не входит в предмет нашего исследования, а поэтому представляется необходимым сосредоточиться на анализе процесса развития российской системы социальной защиты лиц, подвергшихся радиационному воздействию.

§2. Развитие российского законодательства о социальной защите лиц, подвергшихся радиационному воздействию.

Вопрос о периодизации процесса становления и развития российского законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию, неоднократно поднимался в правовой литературе. В частности, белорусский исследователь в своих работах выделял 3 стадии деятельности органов власти по реализации государственной функции преодоления последствий чернобыльской катастрофы:

1.  Апрель 1986 – декабрь 1988 г. (т. н. поставарийный период) – осуществление специальных мероприятий по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы;

2.  Январь 1989 – август – сентябрь 1991 г. – создание нормативно – правовой базы регулирования отношений по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС;

3.  С начала 1991г. – современный период, характеризующийся осознанием необходимости взаимодействия стран – членов СНГ, в т. ч. в части унификации законодательства, регулирующего права, компенсации, льготы пострадавшим[47].

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4