Законодательство РФ о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации: проблемы и перспективы развития (стр. 3 )

Безусловно, такие решения стали предпосылкой для существенного сокращения (почти вдвое) числа инвалидов – чернобыльцев. С формальной стороны законность действующих актов на первый взгляд не может вызывать сомнения. Так, в определении Конституционного Суда РФ от 3 июля 1997 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Президента РФ в части, касающейся отдельных положений ст. 1. Федерального закона от 01.01.01 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[88] подтверждено отнесение вопроса о разработке перечней заболеваний к компетенции Правительства РФ или его соответствующих министерств. Однако Конституционный Суд в этом же определении подчеркнул необходимость внесения изменений в существующий перечень при условии, если отсутствует какой – либо вид заболевания, связанный с выполнением работ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы.

А теперь обратимся к медицинской статистике. Простой анализ данных наблюдений, проведенных в отношении участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы позволяет сделать вывод о том, что порожденная указанной катастрофой заболеваемость ни в коей мере не ограничена онкологией. Так, по данным проведенных специалистами Департамента здравоохранения Администрации Брянской области наблюдений соотношение заболеваемости ликвидаторов к среднему по области составляет по болезни органов дыхания 2,2 : 1, по болезням нервной системы и органов чувств 3,5 : 1, по классу болезней кожно – мышечной системы 4,5 : 1, в то время как по классу новообразований, в т. ч. онкологии 1,9 : 1.[89] По данным Российского государственного медико – дозиметрического регистра в структуре причин смертности ликвидаторов онкология занимает только третье место (12,5%) после заболеваний системы кровообращения (33,9%) и травм и отравлений (28,8%)[90]. Эти данные в общем корреспондируют показателям наблюдений в отдельных субъектах РФ. В частности, по данным обследований ликвидаторов в Калужской области за период 1987/2001 гг. структура смертности составила травмы, отравления и иные внешние воздействия (43,1%), болезни системы кровообращения (33,2%), новообразования (10,8%), болезни органов дыхания (3,9%), болезни органов пищеварения (3,4%)[91]. Многообразие негативных факторов, воздействующих на оказавшихся в сфере неблагоприятных последствий радиационных катастроф граждан, нельзя ставить под сомнение. Например, многие специалисты в качестве одной из основных причин заболеваемости подвергшихся воздействию радиации граждан называют стрессовые нарушения, уровень которых составляет у ликвидаторов 84 – 87%, у населения радиоактивно загрязненных территорий 42 – 52% против среднероссийского показа– 38%[92]. Стресс снижает иммунитет человека, делает его организм восприимчивым к различным заболеваниям. В этой связи просто смехотворными представляются предлагаемые отдельными авторами меры по оздоровлению чернобыльцев, такие как пропаганда здорового образа жизни, а также «отмена излишних льгот, не оправданных наступлением неблагоприятных для здоровья последствий»[93].

И отнюдь не бесспорным представляется последнее решение законодателя об упразднении ранее действовавшего безусловного порядка установления причинной связи заболеваний ликвидаторов с воздействием последствий аварии на ЧАЭС. Новая редакция ст. 24 чернобыльского закона, внесенная законом № 000 – ФЗ, предусматривает возможность установления таковой только решениями межведомственных экспертных советов и военно – врачебных комиссий. Это означает возложение на граждан, страдающих онкологическими заболеваниями, обязанности пройти через систему сложных бюрократических процедур. Следует напомнить, что утвержденный приказом Министерства здравоохранения РФ от 01.01.01 г. № 000 перечень межведомственных экспертных советов предусмотрел 11 таких органов на всю Россию, из которых непосредственно чернобыльцами занимаются только 9[94]. Хотя, анализируя деятельность региональных медико – экспертных органов в отношении лиц, проживающих на радиоактивно загрязненных территориях (в отношении которых безусловный порядок установления причинной связи никогда не применялся) следует отметить высокую удовлетворяемость заявлений. В частности, за период 1998 – 2001 гг. в Российский межведомственный экспертный совет (г. Москва) обратились 324 жителя радиоактивно загрязненных территорий Брянской области, из них 97,2 % - по поводу злокачественных новообразований, причем установление причинной связи выявленных и развившихся заболеваний с последствиями чернобыльской катастрофы в 86,8 % случаев[95].

Вопросы возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан последствиями аварии на ЧАЭС, также по прежнему остаются в центре внимания как ученых, так и органов законодательной и судебной власти. Выше мы уже говорили о позициях Конституционного Суда РФ в части, касающейся обоснования избрания законодателем особого способа возмещения такого вреда, выходящего за рамки гражданского и иного отраслевого законодательства. Аналогичной позиции придерживается Верховный Суд РФ, Пленум которого в своем постановлении «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел, связанных с реализацией инвалидами прав, гарантированных Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» установил прямой запрет нижестоящим судам применять нормы ГК о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, так как событие причинения вреда имело место до вступления в силу соответствующих положений гражданского законодательства. Однако такое положение сложилось отнюдь не в одночасье. П.25 ст.14 чернобыльского закона в редакции от 01.01.01 г. предусматривал возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий данной катастрофы, выплатой денежных сумм в размере заработка или соответствующей его части в зависимости от степени утраты трудоспособности в порядке, предусмотренном законодательством для случаев возмещения вреда, связанного с исполнением работниками трудовых обязанностей. На тот момент вред, причиненный жизни и здоровью работников, возмещался в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, а также утвержденными постановлением Верховного Совета РФ от 01.01.01 г. № 000 – I Правилами возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей[96]. Указанные правила действовали до января 2000 года, когда вступил в силу Федеральный закон от 01.01.01 г. № 000 – ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[97]. Причем чернобыльский закон предусматривал возможность исчисления сумм выплат по возмещению указанного вреда из заработка пострадавших на период участия в ликвидации последствий аварии со всеми вышеупомянутыми надбавками и доплатами.

Последнее обстоятельство стало основанием для пересмотра положений чернобыльского закона о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан, идея которого была сформулирована впервые в 1997 г. Тогда депутатом был внесен в Госдуму законопроект, предусматривающий выплату ежемесячных компенсаций инвалидам – чернобыльцам в фиксированном размере, зависящем только от группы инвалидности (от 8 до 30 МРОТ). В пояснительной записке разработчик законопроекта опирался главным образом на идею социальной справедливости, которой не соответствует весьма значительная дифференциация размера компенсационных выплат (в частности, в записке приводились факты достижения размера таковых у отдельных граждан 50 млн. неденоминированных рублей)[98]. В то время законопроект встретил неоднозначную реакцию и был отклонен депутатами.

Тем не менее в 2000 году к этой идее вернулись в процессе рассмотрения аналогичного по концепции законопроекта, внесенного в Государственную Думу уже Правительством РФ. Как отмечалось в пояснительной записке, реализация такого подхода позволит унифицировать порядок предоставления компенсационных выплат, а также «повышает адресность социальной помощи пострадавшим гражданам, позволяет им четко знать сумму компенсации за ущерб здоровью, существенно упрощает применение закона и исключает социально неоправданную разницу в суммах этих выплат»[99].

Данная точка зрения была поддержана законодателем, и 12 февраля 2001г. в чернобыльский закон были внесены поправки, предусматривающие предоставление компенсационных выплат пострадавшим лицам в фиксированном размере. Таковой составил 5000, 2500 и 1000 рублей соответственно для инвалидов 1, 2, и 3 групп. Для лиц, утративших трудоспособность без установления инвалидности, размер ежемесячной компенсации составил 250 рублей. Законом была предусмотрена возможность сохранения лицами, в отношении которых суммы по возмещению вреда были начислены до принятия ФЗ от 01.01.01 г., ранее установленного размера выплат при непревышении таковогорублей в месяц.

Вполне естественно, что далеко не все инвалиды – чернобыльцы согласились с такими новациями, к тому же по данным Минтруда по состоянию на 2000 год 329 граждан получали ежемесячно компенсации свыше 10 тыс. рублей[100]. В итоге ФЗ от 01.01.01 г. стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, изложившего свои выводы в постановлении от 01.01.01 г. Суд, исходя из ранее выраженных позиций, подтвердил право законодателя изменять способы возмещения вреда, однако некоторые положения закона были признаны умаляющими конституционные права граждан ввиду снижения ранее признанного объема возмещения вреда. В частности, Судом была поднята планка максимального размера выплат для граждан, в отношении которых размер возмещения вреда здоровью был начислен до 12 февраля 2001, до максимального размера выплат, предусмотренных законодательством о социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (на тот период – до 30 тыс. рублей в месяц). Впоследствии такие позиции нашли отражение в чернобыльском законе.

В целом, оценивая введенную с 2001 г. систему возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью пострадавших от чернобыльской катастрофы граждан, необходимо отметить следующие обстоятельства. Рассматривать определенное решение законодателя следует не только применительно к отдельной категории лиц, на которых распространяется соответствующий акт, а в рамках правовой системы в целом. В процессе обсуждения вышеупомянутых поправок в чернобыльский закон в 1997 – 2001 гг. акцент делался в числе прочего на необходимости ликвидации неоправданной разницы между выплатами инвалидам из числа военнослужащих и гражданских лиц. Действительно, при исчислении размера выплат из среднего заработка суммы таковых для военнослужащих срочной службы и специалистов, работающих на контрактной основе, будут существенно отличаться. Тем более вызывает удивление то обстоятельство, что данный вопрос практически не поднимался в отношении возмещения вреда жизни и здоровью военнослужащих, пострадавших в ходе боевых действий, что безусловно представляется не менее актуальным, чем защита чернобыльцев. И если вспомнить, что ст. 2 ГК РФ относит регулирование личных неимущественных отношений к сфере гражданского законодательства, то необходимо поставить вопрос об унификации актов, регламентирующих возмещение вреда жизни и здоровью различных категорий лиц.

Другой проблемой, которая на протяжении ряда лет пребывала в центре внимания заинтересованных сторон, стала проблема индексации выплат, предусмотренных чернобыльским законом. Этот вопрос безусловно актуален для всех без исключения категорий чернобыльцев. Его истоки следует искать в Федеральном законе от 7 августа 2000 г. № 000 - ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в РФ»[101]. Данный закон стал реализацией идеи освобождения минимальной заработной платы от выполнения несвойственной ей функции технического норматива при определении размеров стипендий, пособий и других социальных выплат, впервые изложенной в подписанном 16 декабря 1999 г. Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов и работодателей и Правительством РФ на 2000 – 2001 гг.[102] Вместе с тем фиксация базового размера социальных выплат породила ситуацию, когда в условиях отсутствия заложенного в специальных законах механизма индексации их размер не повышался на протяжении многих лет. Данная проблема касается не только чернобыльцев, но и некоторых других категорий лиц (таких как граждане, имеющие детей и пр.).

В постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. этому вопросу было уделено значительное внимание. Суд, в частности, подчеркнул необходимость эффективного индексирования компенсационных выплат в соответствии с изменением показателей прожиточного минимума. Было закреплено право судов общей юрисдикции до принятия соответствующего закона при рассмотрении соответствующих дел индексировать выплаты по возмещению вреда в зависимости от роста прожиточного минимума в субъекте РФ, ориентируясь при этом на стоимость потребительской корзины для соответствующих категорий граждан, а при отсутствии таковой – на основе данных, полученных по запросу суда в федеральных органах исполнительной власти. На государство была возложена обязанность обеспечить надлежащее финансирование судебных решений. Кстати, еще 13 марта 2002 г. вышел в свет приказ Минтруда РФ № 49 «О порядке работы Минтруда России и органов социальной защиты населения субъектов РФ по организации исполнения актов судебных органов о взыскании с органов социальной защиты населения за счет средств федерального бюджета денежных сумм в возмещение вреда, причиненного здоровью граждан вследствие чернобыльской и других радиационных катастроф, вынесенных за период по 31 декабря 2001 г.»[103], в котором были определены источники соответствующих выплат.

На практике реализация сделанных Конституционным Судом выводов была затруднена неразрешенностью ряда вопросов, в том числе вопроса о способе определения коэффициента роста прожиточного минимума за год в субъекте РФ. Этот и ряд других вопросов стали предметом ходатайства Верховного Суда РФ о разъяснении в Конституционный Суд. КС РФ своим определением от 01.01.01 г. № 49 – О[104] отклонил данное ходатайство и предложил Верховному Суду и законодателю решить данные вопросы самостоятельно. 26 апреля 2004 г. в чернобыльский закон были внесены изменения, согласно которым механизм индексации соответствующих выплат исходя из уровня инфляции должен определяться Правительством РФ. Действительно, 27 декабря 2004 г. Правительством РФ было издано постановление № 000 «Об индексации в 2004 г. размеров компенсаций и иных выплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[105]. Данный акт установил коэффициенты индексации различных категорий выплат. 5 марта 2005 г. вышла в свет новая редакция постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. № 35, в которой получили развитие выводы Конституционного Суда, изложенные в его постановлении от 01.01.01 г. В частности, Верховный Суд разрешил нижестоящим судам самостоятельно определять индекс роста величины прожиточного минимума за год как соотношение среднегодовой величины прожиточного минимума для пенсионеров за истекший год к среднегодовой величине прожиточного минимума для пенсионеров за предыдущий год, причем среднегодовая величина прожиточного минимума может быть исчислена путем сложения ежеквартальных абсолютных величин прожиточного минимума и деления их суммы на количество кварталов в году, т. е. на 4. По отношению к индексации выплат за некоторые предшествующие периоды Пленумом ВС РФ закреплены альтернативные механизмы. Думается, такой подход более отвечает интересам подвергшихся радиационному воздействию граждан. Между тем Правительство РФ 7 мая 2005 г. издало постановление № 000 «Об индексации в 2005 г. размеров компенсаций и иных выплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[106], которое предусматривает проведение такой индексации с применением коэффициента 1,08 исходя из уровня инфляции.

В итоге Конституционный Суд РФ вынужден был снова вернуться к рассмотрению данного закона. Его определение от 4 октября 2005 г. № 000 – О по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О внесении изменений в ст.5 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и в ст.2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[107] стало классическим примером компромиссного решения высшего органа судебной власти. Суд подтвердил право федерального законодателя осуществлять переход от одного критерия индексации к другому. В то же время подтверждено право судов общей юрисдикции при рассмотрении конкретных дел в случае констатации факта уменьшения размера выплат в результате применения установленного законом критерия индексации выносить решения исходя из благоприятного для получателей выплат критерия. Характерно, что по данным Союза «Чернобыль» России, из примерно 50 тыс. получателей компенсационных выплат около половины обратились в суды и добились индексации таковых по уровню прожиточного минимума[108].

Подводя итог исследованию вопросов о реализации прав пострадавших чернобыльцев на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью, необходимо особо подчеркнуть позитивную роль органов судебной власти. Статистика показывает, что в условиях отсутствия на федеральном уровне актов, регламентирующих порядок индексации компенсационных выплат, их перерасчета региональные суды в подавляющем большинстве случаев при принятии решений исходили из принципа приоритета прав граждан. В 2000 г. Генеральным прокурором РФ председателю Совета Федерации ФС РФ была предоставлена информация о результатах обобщения судебной практики по делам, связанным с выплатой денежных сумм гражданам, ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы[109]. В документе проанализирована практика рассмотрения за 1999 г. судами 21 региона более 2 тыс. дел, связанных с взысканием и исчислением компенсаций инвалидам – чернобыльцам. Удовлетворяемость исков составила 93,5 %. Подобная тенденция сохранилась и в дальнейшем. В письме Министра труда и социального развития РФ на имя председателя Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. № 000 – АП[110] на основе анализа практики деятельности судов 39 субъектов РФ за 8 месяцев указанного года констатирована удовлетворяемость исков по индексации выплат по возмещению вреда чернобыльцам на 80 %. Указанные результаты вполне корреспондируют общей тенденции по усилению роли и эффективности деятельности судов в деле защиты социально – трудовых прав населения, отмеченной многими исследователями[111].

К сожалению, решения законодателя не в полной мере отвечают вышеуказанной позиции. Примером можно считать изъятие из чернобыльского закона законом № 000 – ФЗ ст. 28, предусматривающей бесплатное государственное страхование всех категорий чернобыльцев от риска радиационного ущерба. Данная статья, введенная в 1992 г., предусматривала в случае развития заболевания, установления инвалидности и смерти застрахованного предоставление выплаты в размере дорублей (в последнем варианте) независимо от предоставления иных выплат. Впрочем, действие указанной нормы ранее приостанавливалось явочным порядком Правительством РФ, которое еще в 1999 г. приостановило действие постановления Правительства РФ от 5 ноября 1992 г. № 000 «Об обязательном бесплатном страховании личности от риска радиационного ущерба вследствие чернобыльской катастрофы»[112], в котором определялся механизм ее реализации.

Подобную картину мы можем наблюдать в исследовании вопросов присвоения статуса участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Критерии присвоения такого статуса были закреплены в редакции чернобыльского закона от 01.01.01 г. и с тех пор практически не изменялись. К таковым относятся:

-  время участия в работах по ликвидации последствий аварии;

-  место проведения таких работ;

-  характер работ.

В качестве периода участия в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, как отмечалось выше, закон указывает период с 26 апреля 1986 г. по 31 декабря 1990 г. Соответственно ст. 13 чернобыльского закона подразделяет ликвидаторов на 2 категории:

1.  Ликвидаторы 1986/87 гг.;

2.  Ликвидаторы 1988/90 гг.

К ликвидаторам первой категории по статусу приравнены лица, принимавшие участие в период 1988/90 гг. в работах по объекту «Укрытие», т. е. в работах внутри защитного сооружения 4- го энергоблока ЧАЭС, охране этого объекта и т. д.[113] Соответственно ликвидаторы первой категории получают все социальные гарантии, предусмотренные для инвалидов – чернобыльцев, за исключением выплат по возмещению вреда, причиненного жизни и здоровью. Обоснованием такого подхода следует считать то обстоятельство, что данная категория ликвидаторов представляет собой приоритетную группу риска инвалидизации и смертности. В частности, по состоянию на 2000 год доля ликвидаторов 1986 г. среди инвалидов чернобыльцев составляла 32 % и продолжала расти[114].

Говоря об установленном в законе времени участия в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, нельзя не отметить то обстоятельство, что статус ликвидатора присваивается независимо от количества отработанных календарных дней. Аналогично в российском социальном праве льготный статус присваивается иным категориям лиц, пребывающим (пребывавшим) в условиях повышенного риска (например, участникам боевых действий согласно законодательству о ветеранах). Для сравнения, на Украине 1 июля 1992 г. была принята редакция Закона «О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы», согласно которой статус ликвидатора 1988/90 гг. можно было получить только при условии пребывания в зоне отчуждения не менее 14 календарных дней, а также была введена дифференциация размера социальных гарантий практически для всех категорий ликвидаторов в зависимости от числа проведенных в зоне дней. Изложенное вовсе не означает обоснование необходимости слепого заимствования зарубежного опыта, особенно в свете приводимых в литературе фактов о допустимости безопасного пребывания в зоне работ в первый период после аварии не более 1 минуты 10 секунд[115].

Зоной проведения работ по ликвидации последствий аварии является как правило зона отчуждения, которая определяется ст.8 чернобыльского закона как территория вокруг Чернобыльской АЭС, а также часть территории РФ, загрязненные радиоактивными веществами, из которых в соответствии с нормами радиационной безопасности население было эвакуировано в 1986/87 гг. Эта зона именовалась в 1986/87 гг. 30 –км зоной, в 1988 – 1991 гг. – зоной отселения. Некоторые категории граждан могут приобрести статус ликвидатора вне зависимости от пребывания в указанной зоне, например, летно – подъемный и инженерно – технический состав гражданской авиации получает статус независимо от места дислокации, также как и работники медицинских учреждений, получившие сверхнормативные дозы облучения при оказании медицинской помощи и обслуживании в период с 26 апреля 1986 г. лиц, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы. В этой связи необходимо расширить сферу применения указанных норм закона за счет включения территорий, на которых согласно действующему закону запрещено постоянное проживание населения, но которые не относятся к зоне отчуждения. Данная проблема обусловлена несовершенством системы зонирования, о чем подробнее будет сказано в следующем разделе работы. Опять – таки для сравнения, ст. 13 Закона Республики Беларусь «О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС» предоставляет статус ликвидатора лицам, работавшим на таких территориях в поставарийный период.

Что касается характера работ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, то таковой вытекает из утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 01.01.01 г. № 000 –I списка[116]. Данный список включает практически любые виды работ (вплоть до работ по культурному обслуживанию ликвидаторов), выполнявшиеся по заданию государственных органов исполнительной власти(что подтверждается в первую очередь командировочными удостоверениями и иными документами). Вопрос о конкретизации списка работ неоднократно поднимался на различных уровнях, в частности, в 1998 г. рассматривался законопроект, предусматривавший закрепление в чернобыльском законе списка работ, выполнение которых не может быть отнесено к работам по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС (например, работы по проверке деятельности организаций, по расследованию несчастных случаев на производстве, уголовных дел, транзитное пересечение зоны отчуждения, проведение концертов, лекций и т. д.)[117]. Однако этот законопроект был отклонен на вполне правомерных и логичных основаниях.

В решение проблем, связанных с присвоением статуса ликвидатора последствий чернобыльской катастрофы, значительную и весьма положительную роль внесла деятельность высших органов судебной власти. В определенной степени революционной для того времени следует признать позицию Пленума Верховного Суда РФ, высказанную им в п.7 постановления от 01.01.01 г. № 35, исходя из которой факт участия в соответствующих работах может подтверждаться свидетельскими показаниями. Значительную роль сыграла также позиция Верховного Суда РФ в решении вопроса о замене удостоверения ликвидатора чернобыльской катастрофы.

Данная проблема была вызвана реализацией Положения о порядке оформления и выдачи удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, которое было утверждено совместными приказами МЧС, Министерств финансов, труда и социального развития РФ от 01.01.01 г. № 000/66/23н[118] в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 - р[119]. На практике процесс формальной замены удостоверений превратился в повторное подтверждение раннее приобретенного статуса в силу того обстоятельства, что от граждан требовалось предоставление как минимум 9 документов. В итоге далеко не всем это удавалось. В письме заместителя Генерального прокурора РФ на имя заместителя Председателя Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. № 7/6 –[120] приводились случаи лишения статуса участников ликвидации последствий аварии на ЧАЭС лиц, осуществлявших непосредственное руководство соответствующими работами в первые дни после аварии и граждан, имеющих государственные награды в этой связи. Данная практика была признана незаконной решением Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. №ГКПИ – 1519[121], согласно которому некоторые пункты вышеназванного положения утратили силу.

Таким образом, существующая правовая система в целом обеспечивает высокий уровень правовой защиты пострадавших от радиации граждан и участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, хотя необходимо отметить, что неадекватные решения законодателя и органов исполнительной власти зачастую создают тупиковые ситуации, разрешение которых в судебном порядке требуют от граждан (зачастую пожилых людей и инвалидов) неимоверных затрат времени и сил. При этом удовлетворительные судебные решения далеко не всегда означает автоматическое восстановление нарушенных или ущемленных прав, о чем свидетельствует история ликвидатора из г. Шахты, добившегося предоставление ему компенсационных выплат только через Европейский Суд по правам человека несмотря на то, что им были выиграны все процессы на национальном уровне[122]. Вот почему так необходима особая осторожность в процессе дальнейшего совершенствования законодательства в данном направлении.

§ 2. Определение критериев нуждаемости в защите населения территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению.

Пожалуй трудно определить категорию лиц, в отношении которой принимаемые на государственном уровне решения отличаются большей непоследовательностью, чем жители территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению. Эта категория лиц является самой массовой из охваченных чернобыльским законом, и возможно по этой причине отдельные акты законодательства порождают справедливые нарекания. Для того, чтобы детально рассмотреть основные проблемы социальной защиты этих граждан, необходимо охарактеризовать систему зонирования радиоактивно загрязненных территорий.

Такое зонирование согласно действующему закону осуществляется с использованием двух критериев – плотность загрязнения почв долгоживущими радионуклидами, выпавшими в результате аварии на ЧАЭС, и среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения. Первый показатель измеряется в кюри на единицу площади (например, Ки/кв. км.), второй – в зивертах или миллизивертах (мЗв). Соответственно, по мере возрастания уровня радиоактивного загрязнения зоны распределяются следующим образом:

-  зона проживания с льготным социально – экономическим статусом, включающая территории с плотностью радиоактивного загрязнения почв цезием – 137 от 1 до 5 Ки/кв. км. и со среднегодовой эффективной эквивалентной дозой облучения не превышающей 1мЗв;

-  зона проживания с правом на отселение, включающая территории с плотностью загрязнения почв цезием – 137 от 5 до 15 Ки/кв. км. и со среднегодовой эффективной эквивалентной дозой облучения свыше 1 мЗв;

-  зона отселения, включающая территории с плотностью загрязнения почв свыше 15 Ки/кв. км. по цезию - 137, 3 Ки/кв. км. по стронцию – 90 и 0,1 Ки/кв. км. по плутонию 239, 240. Причем если плотность загрязнения почв цезием – 137 превышает 40 Ки/кв. км. или эффективная эквивалентная доза превышает 5 мЗв, население подлежит обязательному отселению и переселение людей на указанные территории запрещается до снижения риска радиационного ущерба до приемлемого уровня;

-  зона отчуждения (о которой уже говорилось в предыдущем разделе).

Такая система, на первый взгляд весьма логичная и оправданная, порождает тем не менее большое количество вопросов. Например, с одной стороны, при превышении определенных нормативов население подлежит обязательному переселению, с другой стороны, эти территории относятся к зоне отселения, что дает право их жителям на получение мер социальной поддержки. То есть, устанавливая формальный запрет на проживание в таких зонах, государство в то же время стимулирует это проживание материально. В результате по состоянию на середину 2004 года к зонам радиоактивного загрязнения вследствие аварии на ЧАЭС относились 4342 населенных пункта в 14 субъектах РФ с населением 1792207 человек, в т. ч 446 населенных пунктов находятся в зоне со среднегодовой дозой свыше 1 мЗв и 55 населенных пунктов - с дозой свыше 5 мЗв[123]. В Федеральной целевой программе по защите населения РФ от воздействия последствий чернобыльской катастрофы на период до 2000 г. отмечалось (по состоянию на 1997 г.), что проживание 2 тыс. человек в 6 населенных пунктах Брянской области со среднегодовой эффективной эквивалентной дозой свыше 5 мЗв. По данным, приведенным министром МЧС , население 260 населенных пунктов накопило максимально допустимую по действующим нормам пожизненную дозу 70 мЗв[124]. В этой связи представлялось бы целесообразным обратиться к опыту белорусского законодательства, предусматривающего деление радиоактивно загрязненных территорий не на 4, а на 5 зон, причем в качестве отдельных зон (зона первоочередного отселения и зона последующего отселения) выделяются территории с плотностью загрязнения почв свыше 40 Ки/кв. км. и со среднегодовой дозой облучения свыше 5 мЗв. Хотя следует сказать, что белорусский законодатель также внутренне противоречив, предусмотрев с одной стороны, запрет постоянного пребывания в этих зонах, а с другой стороны, установив гарантии поддержки их населению.

Кстати, следует упомянуть и то обстоятельство, что в отличие от иных бывших союзных республик, пострадавших от чернобыльской катастрофы, в России отсутствует специальный закон, регулирующий статус и режим природопользования на загрязненных территориях. На Украине и в Белоруссии такие законы были приняты практически одновременно с законами о социальной защите чернобыльцев[125]. В нашей стране разработка соответствующего закона предусматривалась ст.2 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» первой редакции (аналогично планировалось также разработать закон «Об установлении ответственности за нарушение режима радиационной безопасности»). 24 декабря 1992 г. Верховным Советом РФ в первом чтении был одобрен законопроект «О статусе территорий, загрязненных в результате чернобыльской катастрофы и других радиационных аварий или подверженных риску радиационного загрязнения», однако уже 25 декабря 1992 г. выходит постановление Правительства РФ № 000 «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[126]. Этот подзаконный акт, во многом несовершенный и устаревший, действует до сих пор.

Весьма интересным обстоятельством следует признать также тот факт, что последние изменения в законодательстве фактически нивелируют концептуальные положения чернобыльского закона о статусе радиоактивно загрязненных территорий. Как отмечалось выше, еще союзная Концепция проживания населения в районах, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС 1991г. оговаривала право лиц, проживающих на территориях со среднегодовой эффективной эквивалентной дозой облучения свыше 1 мЗв, на получение гарантий социальной защиты в случае принятия ими решения о добровольном переселении в «чистую» зону. Данное положение нашло отражение в чернобыльском законе, о чем прямо говорит название некоторых зон (зона отселения и зона проживания с правом на отселение). Важнейшей гарантией поддержки таких граждан согласно ст. 17 чернобыльского являлось внеочередное обеспечение благоустроенной жилой площадью на новом месте жительства, которое с 1995 г. стало носить однократный характер. Новая редакция данной статьи согласно закону № 000 – ФЗ предусмотрела такую гарантию только в отношении нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 в порядке, установленном Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 были утверждены Правила обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении «Маяк», и приравненных к ним лиц[127], которые предусматривают для данной категории предоставление сертификатов, подтверждающих право на субсидии. На практике система жилищных сертификатов оказалась не очень эффективной, о чем говорит опыт обеспечения жильем военнослужащих. В отношении лиц, вставших на учет после 1 января 2005 г., предоставление жилья должно регламентироваться жилищным законодательством, однако вступивший в силу с 1 марта 2005 Жилищный Кодекс РФ никаких гарантий чернобыльцам не предусматривает. В этой связи представляется реальным приостановление переселения граждан из радиоактивно загрязненных территорий, что вряд ли следует считать соответствующим задекларированным в чернобыльском законе целям регулирования.

Однако основной проблемой зонирования радиоактивно загрязненных территорий следует считать определение критериев такового. Действительно, современное российское законодательство о радиационной безопасности населения предусматривает только один критерий вмешательства – превышение установленного размера среднегодовой эффективной эквивалентной дозы облучения. Исключительно дозовые критерии применяются в отношении лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие уральской катастрофы и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. Исключительно на дозовом факторе была построена Концепция проживания населения в районах, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС 1991г., нашедшая отражение в ст.6 действующего чернобыльского закона. Действующие пока еще Нормы радиационной безопасности НРБ – 99 предлагают альтернативный вариант зонирования радиоактивно загрязненных территорий, подразделяющий таковые на зоны:

1. Зона радиационного контроля (1 – 5 мЗв), на которой помимо мониторинговых мероприятий осуществляются меры по снижению доз и иные необходимые активные меры защиты населения;

2. Зона ограниченного проживания населения (5 – 20 мЗв) с аналогичными мерами, причем предусматривается разъяснение лицам. прибывающим на данную территорию для постоянного проживания риск возможного вреда здоровью;

3. Зона отселения (20 – 50 мЗв), на которой устанавливается запрет прибытия населения для постоянного проживания и запрещается постоянное проживание лиц репродуктивного возраста и детей;

4. Зона отчуждения (свыше 50 мЗв) с запретом постоянного проживания населения и соответственно с ограничениями хозяйственной деятельности и природопользования.

Данная система предполагается для так называемой реабилитационной (восстановительной) стадии радиационной аварии исходя из допустимости для безопасного пребывания населения на территориях со среднегодовой дозой в пределах 1 мЗв в год, в то время как на предшествующих стадиях (ранней и промежуточной) устанавливаются уровни вмешательства для начала временного отселения 30 мЗв в месяц и для окончания временного отселения 10 мЗв в месяц. При обнаружении локальных радиоактивных загрязнений выделяется два уровня критериев вмешательства:

1. Уровень исследования (0, 01 – 0,3 мЗв в год), на котором предполагается обеспечить проведение исследования источника облучения на предмет оценки допустимости годовой и пожизненной доз облучения;

2. Уровень вмешательства (более 0,3 мЗв в год), при превышении которого требуется проведение защитных мероприятий с целью ограничения облучения населения.

В этой связи возникает весьма закономерный вопрос о допустимости наличия в действующем законодательстве двух систем зонирования территорий, пострадавших от одного неблагоприятного фактора. Радикальная попытка разрешения данного противоречия была предпринята в 1997 г., когда Правительством РФ была утверждена Федеральная целевая программа по защите населения РФ от воздействия последствий чернобыльской катастрофы на период до 2000 года. Данная программа предусматривала переход к так называемой дозовой концепции планирования и осуществления защитных мероприятий на радиоактивно загрязненных территориях, согласно которой единственным критерием вмешательства должно являться превышение среднегодовой эффективной эквивалентной дозы облучения 1 мЗв. Плотность загрязнения почв долгоживущими радионуклидами предполагалось использовать только при планировании мероприятий в агропромышленном комплексе и в лесном хозяйстве. Программа содержала юридически некорректную формулировку о возможности перехода населения к нормальной жизнедеятельности на большей части радиоактивно загрязненных территорий без каких – либо ограничений по радиационному фактору в связи с нормализацией радиационной обстановки при невозможности решения вопроса о переходе к дозовой концепции до 2000 г.(?). В конечном итоге Правительством РФ был разработан и внесен на рассмотрение в Госдуму соответствующий законопроект,[128]который был отклонен парламентариями. И следует признать, что для подобного решения законодателя были весьма веские основания.

Во – первых, появление в чернобыльском законе такого критерия зонирования, как плотность загрязнения почв, отнюдь не являлось случайным обстоятельством. Данный критерий наиболее объективно отражает риск внутреннего облучения населения загрязненных территорий, на которых преобладает сельскохозяйственное производство, определяющее структуру рациона. В частности, по данным Федеральной целевой программы по преодолению последствий радиационных аварий на период до 2010 года вследствие аварии на Чернобыльской АЭС подверглось радиоактивному загрязнению 2 млн. га сельхозугодий, а вследствие уральской катастрофы – 20 тыс. га таковых. Аналогичную позицию разделяет украинский и белорусский законодатель, так как в этих республиках также пострадали в первую очередь территории, ориентированные преимущественно на аграрное производство.

Во – вторых, реализация позиций, предполагающих исключение из сферы действия чернобыльского закона значительных территорий (в т. ч. полностью территорий зоны проживания с льготным социально – экономическим статусом) негативно отразится на социально – экономической ситуации в пострадавших регионах, причем обоснованность таких решений всегда будет сомнительной. Как справедливо отмечалось в заключении на вышеуказанный правительственный законопроект от общественных объединений чернобыльцев, в условиях существования различных методик определения среднегодовой эффективной дозы предлагаемые новации попросту дезинформируют практически все заинтересованные стороны[129]. К тому же в России уже имеется негативный опыт пересмотра перечней радиоактивно загрязненных территорий.

Речь идет о постановлении Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»,[130] согласно которому 2837 населенных пунктов утратили свой статус радиоактивно загрязненных, а статус 432 населенных пунктов был понижен. Уже в то время возникли обоснованные сомнения в обоснованности такого решения. В частности, Конституционным Судом рассматривался запрос Тульской областной Думы и Администрации тульской области по данному вопросу, в котором отмечалось отсутствие факта проведения необходимых работ по обследованию и оценке радиационной обстановки перед принятием вышеупомянутого постановления Правительства. Конституционный Суд своим определением от 3 декабря 1998 г. №б/н отказал заявителям ввиду неподведомственности Суду данного вопроса. Тем не менее, 7 апреля 2005 г. вышло в свет постановление Правительства РФ № 000[131], согласно которому был восстановлен статус нескольких десятков населенных пунктов Брянской и Орловской областей. При этом, фактически признав свою ошибку, Правительство не определило порядок возврата гражданам компенсационных выплат за период 1997 – 2005 гг.

В качестве примера небесспорного решения законодателя следует отметить также введение такого критерия дифференциации размера компенсационных выплат и продолжительности дополнительных отпусков лицам, постоянно проживающим и работающим на радиоактивно загрязненных территориях, как время их пребывания в соответствующих зонах. Такой критерий был введен законом от 01.01.01 и откорректирован с учетом выводов, изложенных в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. Однако следует отметить, что, исследуя данный вопрос, Конституционный Суд допустил ряд противоречий. С одной стороны, справедливо отметив одинаковые потребности в дополнительных расходах граждан, проживающих на территориях с одинаковым уровнем радиоактивного загрязнения, Суд счел оправданным понижение размера мер социальной поддержки в отношении лиц, прибывших на загрязненные территории после вступление в силу соответствующего закона. Таким образом, так и осталось непонятным, что же является объективным критерием риска радиационного вреда здоровью – уровень радиоактивного загрязнения или решение законодателя?

Наряду с подобными спорными нормами, в российском чернобыльском законе можно отметить наличие откровенных пробелов. Например, в отличие от белорусского законодательства, в России на федеральном уровне не урегулирован статус имущества, оставленного переселенцами из радиоактивно загрязненных территорий. Попытки восполнения данного пробела предпринимались на региональном уровне. В частности, в Брянской области 23 июня 1998 г. было издано постановление Администрации № 000 «О порядке оприходования, учета и использования строений, поступивших от граждан, в связи с выездом из населенных пунктов, подвергшихся радиоактивному загрязнению»[132]. Данный документ определяет порядок использования указанного имущества органами местного самоуправления в целях обеспечения нуждающихся в жилье граждан или для общественных нужд. Однако отсутствия на федеральном уровне норм, определяющих статус такого имущество, негативно отражается на возможности пресечения его самозахвата или нецелевого использования.

В завершение настоящего раздела следует отметить, что совершенствование законодательства о социальной защите населения радиоактивно загрязненных территорий должно осуществляться с учетом двух факторов.

Во – первых, современный законодатель и правоприменитель при принятии своих решений в данной специфичной сфере должен исходить из достоверной информации о последствиях радиационного воздействия для жизни и здоровья человека. Пока говорить о наличии ответов на все интересующие вопросы преждевременно. Например, традиционно размер риска радиационного вреда определяется уровнем радиоактивного загрязнения, в рассматриваемом нами случае – принадлежностью определенного населенного пункта к конкретной зоне. Однако статистика далеко не всегда обосновывает такую точку зрения. Например, по состоянию на 2001 г. общая заболеваемость взрослого населения по Клинцовскому району Брянской области, относящемуся преимущественно к зоне проживания с правом на отселение составило 3443,2 случая на 1000 человек, что в 2,5 раза превысило аналогичные показатели по радиоактивно загрязненным юго – западным территориям области; прирост онкологических заболеваний в г. Клинцы с 1986 г. составил 43%, в то время как в наибольшей степени загрязненном Красногорском районе (включающем территории зоны отчуждения) – 29%[133]. Специалисты приводят различные варианты объяснений, однако единой достоверной точки зрения нет. Примером состояния в информационной сфере следует считать отсутствие единых данных о числе лиц, подвергшихся радиационному воздействию, которое оценивается различными ведомствами с разницей в десятки, а то и сотни тысяч[134].

Во – вторых, полное преодоление последствий радиоактивного загрязнения – дело весьма далекой перспективы. В частности, 5 лет назад специалисты Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды привели данные, согласно которым уровни радиоактивного загрязнения почв свыше 40 Ки/кв. км. исчезнут в 2049 г., уровни загрязнения свыше 15 Ки/кв. км. – в 2092 г. Поэтому говорить о форсированном исчезновении риска радиационного вреда, о возможности скорейшей отмены всех ограничений по радиационному признаку было бы весьма некорректно.

Вот почему защита граждан, проживающих и работающих на радиоактивно загрязненных территориях, должна по – прежнему рассматриваться как одно из приоритетных направлений российского социального законодательства. Причем указанное относится далеко не только к лицам, оказавшимся в зоне воздействия последствий чернобыльской катастрофы.

§3. Статус и правовая защита лиц, оказавшихся в сфере воздействия последствий уральской катастрофы и ядерных испытаний.

Вопрос о распространении норм чернобыльского закона на граждан, подвергшихся воздействию радиации при иных обстоятельствах, был поднят практически одновременно с принятием указанного акта. П. 9 постановления Верховного Совета СССР от 01.01.01 г. № 000 – I « О введение в действие Закона СССР «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы»[135] предусматривал распространить действие закона на граждан, заболевших лучевой болезнью или ставших инвалидами вследствие аварий и их последствий на иных (кроме Чернобыльской АЭС) ядерных объектах гражданского или военного назначения с 1992 г. П.5 постановления Верховного Совета РСФСР от 01.01.01 г. «О порядке введение в действие Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[136] предусматривал аналогичную норму, причем Совету Министров РСФСР предлагалось определить порядок применения данного положения в трехмесячный срок. Уже тогда в качестве основных категорий лиц, которые должны быть приравнены к чернобыльцам, выделялись граждане, оказавшиеся в зоне воздействия уральской катастрофы и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, однако хронологически первыми получили соответствующий статус ветераны подразделений особого риска.

27 декабря 1991 г. Верховным Советом РСФСР было принято постановление № 000 – I «О распространении действия Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на граждан из подразделений особого риска», которое действует до сих пор с поправками, внесенными законом № 000 – ФЗ.

Термин «подразделения особого риска» является собирательным и объединяет граждан из числа военнослужащих и вольнонаемного состава Вооруженных Сил СССР, КГБ, внутренних и железнодорожных войск, иных воинских формирований, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, относящиеся к таким категориям лиц, как:

а) непосредственные участники испытаний ядерного оружия в атмосфере, боевых радиоактивных веществ и учений с применением такого оружия до даты фактического прекращения таких испытаний и учений;

б) непосредственные участники подземных испытаний ядерного оружия в условиях нештатных радиационных ситуаций и действия других поражающих факторов ядерного оружия;

в) непосредственные участники ликвидации радиационных аварий на ядерных установках надводных и подводных кораблей и других военных объектах;

г) личный состав отдельных подразделений по сборке ядерных зарядов из числа военнослужащих;

д) непосредственные участники подземных испытаний ядерного оружия, проведения и обеспечения работ по сбору и захоронению радиоактивных веществ.

Соответственно, все категории «а – г» по статусу приравнивались к ликвидаторам последствий чернобыльской катастрофы 1986/87 гг., категория «д» к ликвидаторам 1988/90 гг. В случае наступления инвалидности у указанных лиц им предоставлялись меры социальной поддержки, установленные для инвалидов – чернобыльцев. Актами закрытого характера были установлены перечни соответствующих событий, участие которых дает право на присвоение статуса ветерана подразделений особого риска, постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000[137] были также определены критерии непосредственного участия граждан в действиях подразделений особого риска.

Именно вопросы подтверждения и присвоения статуса и вызвали наибольшие проблемы на практике. П.3 рассматриваемого постановления Верховного Совета предусмотрел создание государственно – общественной организации под названием Комитет ветеранов подразделений особого риска, наделенный правом выдачи соответствующих удостоверений. В составе Комитета Ветеранов ПОР была образована даже медико – социальная экспертная комиссия, деятельность которой регулировалась упомянутым постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000. Таким образом, была создана действительно уникальная ситуация, когда общественная организация была наделена полномочиями органа государственной власти, причем такая норма действовала до вступления в силу поправок, введенных федеральным законом № 000 – ФЗ. Однако это не являлось единственным пробелом постановления Верховного Совета от 01.01.01 г.

В частности, это постановление охватывает только граждан из числа военнослужащих и приравненных к ним лиц, в то время как гражданские специалисты, принимавшие непосредственное участие в ядерных испытаниях и иных событиях, остались вне сферы охвата компенсациями и льготами. Если мы рассмотрим проблему только в ракурсе действующего законодательства, то придем к необоснованному выводу о том, что степень риска радиационного вреда здоровью напрямую зависит от наличия воинских знаков различия. В 1997 г. в Госдуме рассматривались альтернативные варианты законопроектов, направленных на замену постановления Верховного Совета от 01.01.01г. Один из них предусматривал устранение указанного недостатка, однако наряду с альтернативами был отклонен[138]. Таким образом, до сих пор указанный подзаконный акт не был трансформирован в Федеральный закон.

Кстати, до сих пор отсутствует точная статистика, отражающая количество ветеранов подразделений особого риска. По состоянию на 1998 г. соответствующие удостоверения получили более 18 тыс. человек, из которых около 3 тыс. к тому времени уже скончалось[139]. Приводимая представителями Комитета ветеранов ПОР статистика отражает в первую очередь запоздалый характер распространения на этих граждан мер социальной защиты. Например, по состоянию на 1997 г. отмечалось наличие в живых 3,5 тыс. участников учений с применением ядерного оружия на Тоцком полигоне из 45 тыс., 9 участников Семипалатинского десанта в эпицентр ядерного взрыва из 268, 356 сборщиков ядерных зарядов из 2,5 тыс., а также 3,5 тыс. подводников из числа участников ликвидации ядерно – радиационных аварий на более чем 30 атомных подводных лодках и 1,5 тыс. участников ядерных испытаний на полигоне Новая Земля[140]. И данная проблема относится не только к ветеранам ПОР.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4