Изложенный подход нельзя назвать необоснованным, за исключением допущенного автором преувеличения роли тенденции унификации законодательства государств СНГ в рассматриваемой сфере. На определенном этапе подобные попытки действительно предпринимались, вплоть до выдвижения абсолютно бесперспективных идей принятия совместных законов. В конечном итоге недостаток финансирования вследствие невозможности равномерного распределения участия негативно сказался на реализации совместных российско – белорусских программ, эффективность которых в итоге была оценена как абсолютно низкая[48].

На наш взгляд, процесс развития нормативно – правовой базы в области защиты лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, следует подразделить на два этапа:

1.  Апрель 1986 – декабрь 1991 г. на данном этапе отношения по социальной защите лиц, подвергшихся радиационному воздействию, регулировались актами органов государственной власти СССР, в то время как акты соответствующих властных структур союзных республик, в т. ч. РСФСР, главным образом определяли порядок реализации норм союзного законодательства и в незначительной мере их конкретизировали.

2.  С января 1992 г. отношения в сфере социальной защиты лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы, регулируются нормами российского законодательства, которое изначально базировалось на выработанных в советский период подходах.

Следует отметить, что дальнейшая практика законотворчества подтвердила оптимальность подобной периодизации. Действительно, чернобыльский закон в его изначальной редакции представлял собой консолидацию многочисленных актов подзаконного характера, принятых преимущественно в первый период, практически совпадающий с периодом работ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы (хотя правильнее говорить не о ликвидации, а о локализации последствий данной аварии, которые в полной мере не преодолены до сих пор). Именно в то время был определен круг лиц, нуждающихся в защите, а также выработана методика таковой. Второй период характеризуется в первую очередь конкретизацией норм чернобыльского законодательства, а также распространением этих норм на иные категории лиц, подвергшихся радиационному воздействию.

Говоря о первом периоде, необходимо отметить два обстоятельства. Законодательство о защите лиц, подвергшихся воздействию радиации, создавалось практически на пустом месте, ибо, как отмечалось выше, в отличие от большинства зарубежных стран в СССР на 1986 г. отсутствовали специальные законодательные акты, регулирующие отношения в области использования атомной энергии и возмещения атомного вреда. СССР не являлся также участником и вышеописанных конвенций. Действовавшие на тот период акты в области радиационной безопасности также отличались крайним несовершенством. Например, Нормы радиационной безопасности НРБ – 76 устанавливали конкретные размеры доз внешнего и внутреннего облучения только для лиц категорий А и Б (соответственно персонал атомных энергоустановок и проживающее в прилегающих к ним районах население). Регламентация предельно допустимых доз облучения для граждан, относившихся к категории В (остальное население страны) относилось к компетенции Минздрава СССР с учетом заболеваемости белокровием и иными видами заболеваний. Указанное обстоятельство серьезно осложнило деятельность государственных органов по защите лиц, оказавшихся в зоне воздействия последствий аварии на ЧАЭС. Нельзя не отметить также и наличие таких обстоятельств, как отсутствие достоверной информации о характере катастрофы и размерах ее негативных последствий главным образом в силу засекречивания, а также отсутствие научно единых обоснованных концепций радиационной защиты населения.

Другим важным фактором, негативно сказавшимся на нормотворчестве того периода, следует считать отсутствие четко определенных приоритетов регулирования. Так, в постановлении Верховного Совета СССР от 01.01.01 г. № 000 – I «О единой программе по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и ситуации, связанной с этой аварией»[49] и постановлении Верховного Совета РСФСР от 01.01.01 г. № 000 – I «О государственной программе по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы на территории РСФСР на 1990 – 1995 гг.»[50] констатировалась неоправданность действовавших с 1986 г. концепций, направленных на задержку людей на территориях, из которых необходимо было их незамедлительное выселение, а также мер, направленных на реализацию таких концепций. В целом же делался вывод о неготовности государства к решению социальных проблем, порожденных чернобыльской катастрофой.

Указанные факторы предопределили то, что отношения в рассматриваемой сфере в указанный период регулировались актами подзаконного характера, ограниченными по времени действия и по кругу лиц, на которых они распространялись. Характеризуя эти акты, можно выделить в качестве приоритета регулирования локализацию последствий чернобыльской катастрофы в максимально сжатые сроки, а также обеспечение эвакуации и переселения лиц, пребывавших на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению в опасных для жизни и здоровья размерах и поддержку граждан, проживающих на таких территориях. Соответственно целевой характер защиты указанных категорий лиц существенно различался. Так, распространяемые на ликвидаторов компенсации и льготы носили не только правовосстановительный, но и стимулирующий характер, т. к. их предоставление обусловливалось потребностями привлечения квалифицированной рабочей силы для выполнения работ по ликвидации негативных последствий аварии. Характер защитных мероприятий в отношении эвакуированных и переселенцев наряду с возмещением причиненного им имущественного вреда определялся интересами их социальной адаптации, включавшей в себя обеспечение жильем и трудоустройство. Защита граждан, проживающих на загрязненных территориях, изначально представляла собой совокупность мер по возмещению дополнительных расходов на приобретение продуктов питания привозного характера и предоставление иных социальных гарантий. Впоследствии в законодательстве появились нормы о возмещении вреда, причиненного воздействием радиации, и риска такового.

Статус ликвидаторов чернобыльской катастрофы изначально распространялся на граждан, принимавших непосредственное участие в работах по ликвидации последствий аварии в зоне отчуждения и военнослужащих, выполнявших соответствующие обязанности и приравненных к ним лиц. Абз. 4 п.1 постановления Совета Министров СССР и ВЦСПС № от 5 июня 1986 г. «Об условиях оплаты труда и материального обеспечения работников предприятий, организаций, учреждений, занятых на работах, связанных с ликвидацией последствий аварии на Чернобыльской АЭС и предотвращением загрязнения окружающей среды»[51] дифференцировал размер надбавок к заработной плате ликвидаторов в зависимости от зоны опасности работ (в пределах 30 км зоны). Впоследствии круг лиц, на которых распространялись предусмотренные вышеупомянутым постановлением льготы, был расширен.

Так, распоряжением Совета Министров СССР от 3 сентября 1986 г.№ 000р[52] льготы, установленные для участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, были распространены на работников, занятых на работах в районах, из которых было эвакуировано население (таким образом, указанные территории по статусу фактически приравнивались к 30-км зоне, что впоследствии было закреплено в ст.8 действующего Закона «О социальной защите граждан...»). Распоряжениями Совета Министров СССР от 3 июля 1986 г.№ 000р и от 24 июля1986 г. № 000р [53]предусмотренные для ликвидаторов льготы (с определенными ограничениями) распространялись на работников аппарата министерств и ведомств, других центральных и республиканских учреждений и организаций, Совета Министров СССР и союзных республик, командированных для выполнения работ по ликвидации последствий аварии, а также на работников исполкомов местных Советов народных депутатов, осуществляющих свою деятельность в зоне проведения работ по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС и предотвращения загрязнения окружающей среды.

По мере завершения работ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы и переходу к созданию единой системы социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию, обозначилась проблема законодательного определения категорий нуждающихся в защите граждан и их дифференциации. Круг лиц, имеющих статус участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, был определен постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС № 000 «О мерах по дальнейшему улучшению медицинского обслуживания и социального обеспечения лиц, принимавших участие в работах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС»[54]. В соответствии с абз.2 п.1 постановления участниками ликвидации последствий чернобыльской катастрофы считались все граждане, принимавшие участие в соответствующих работах в пределах 30-км зоны станции или занятые на эксплуатации или других работах на этой станции в поставарийный период (в т. ч. временно направленные или командированные), включая военнослужащих воинских частей и военнообязанных запаса, призванных на специальные сборы, привлеченных к выполнив работ, связанных с ликвидацией последствий аварии, независимо от места дислокации и характера выполняемых работ. В зависимости от размера причиненного здоровью вреда или риска причинения такового ликвидаторы подразделялись на следующие категории:

- лица, заболевшие лучевой болезнью в результате аварии на ЧАЭС и при выполнении работ по ликвидации ее последствий, а также участники ликвидации последствий аварии, в отношении которых установлена причинная связь наступившей инвалидности с аварией и с выполнением работ по ликвидации ее последствий;

- лица, принимавшие участие в работах по ликвидации последствий аварии в 1гг.;

-  лица, принимавшие участие в работах по ликвидации последствий аварии в 1988 г.

Понижение статуса лиц, принимавших участие в работах по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС с 1 января 1988 г. объяснялось изменением радиационной обстановки, констатировавшемся в ряде принятых в рассматриваемый период актах, в т. ч. в постановлении ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 01.01.01 г № «Об условиях оплаты труда и льготах для работников, занятых на эксплуатации Чернобыльской АЭС и ликвидации последствий аварии в зоне отселения»[55] и изданном в его развитие постановлении Совета Министров СССР от 01.01.01г. № 000 – 106 «Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СCСР по вопросам условий оплаты труда и материального обеспечения работников предприятий, организаций и учреждений, занятых на работах, связанных с ликвидацией последствий аварии на Чернобыльской АЭС и предотвращением загрязнения окружающей среды»[56], согласно которым снижался размер надбавок к заработной плате и иных льгот лицам, принимавшим участие в ликвидации последствий чернобыльской катастрофы.

Основные положения постановления Совмина СССР и ВЦСПС № 000, касающиеся определения статуса участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, нашли отражение в соответствующих нормах союзного и российского законов. П. З ст.12 Закона СССР от 01.01.01 г. № 000 – I «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы»[57] распространял статус ликвидаторов аварии на граждан, принимавших участие в соответствующих работах в 1989 г., п.4 ст.13 российского Закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»- на лиц, принимавших участие в ликвидации последствий аварии до конца 1990 г. (в указанный период входили работы по строительству объекта «Укрытие», участники которых впоследствии были приравнена к ликвидаторам 1986/87 гг.).

Как уже отмечалось, льготы, предоставляемые ликвидаторам аварии на ЧАЭС в поставарийный период, имели и стимулирующий, и компенсационный характер. Так, согласно постановлению ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 7 мая 1986 г. № «Об условиях оплаты труда и материального обеспечения работников предприятий и организаций зоны Чернобыльской атомной электростанции»[58] руководителям предприятий и организаций зоны предоставлялось право производить оплату труда работников, занятых на работах по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС, по повышенным на 100 % тарифным ставкам (сдельным расценкам) и должностным окладам c учетом сложности и срочности выполняемых работ; аналогично повышались размеры должностных окладов и окладов по воинскому или специальному званию военнослужащим воинских частей, органов МВД и КГБ, выполнявшим служебные обязанности в зоне ЧАЭС.

В соответствии с постановлением Совмина СССР и ВЦСПС № 000-195 от 5 июня 1986г. оплата труда работников, занятых на работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, производилась в двух - четырехкратном размере сверх среднемесячной зарплаты, однако основным критерием дифференциации размеров выплат выступала зона опасности работ (в пределах 30 - км зоны). Впоследствии изменение уровня надбавок к заработной плате объяснялось изменениями радиационной обстановки (примером можно считать вышеупомянутое постановление ЦК КПСС, Совмина СССР и ВЦСПС от 01.01.01 г. № ), т. е. формально они приобретали характер компенсационных выплат, однако реально повышение оплаты труда участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы следует рассматривать также как способ привлечения необходимых трудовых ресурсов, т. к. указанная льгота распространялась преимущественно на граждан, состоявших в трудовых отношениях. Заработная плата ликвидаторов чернобыльской катастрофы достигала 5 тыс. руб. при среднемесячной зарплате по стране руб. Характерно, что этот довод рассматривался позднее некоторыми руководителями чернобыльских организаций как основание вывода ликвидаторов, работавших по трудовым договора из числа граждан, охватываемых Законом РФ «О социальной защите граждан..»[59]. Следует отметить, что подобные предложения представляются сомнительными ввиду их противоречия принципу равенства граждан перед законом, поскольку основаниями предоставления мер социальной поддержки являются причиненный вред или риск причинения такового, определяемый периодом или продолжительностью пребывания в зоне работ по ликвидации последствий катастрофы.

Наряду с повышением оплаты труда стимулирующий характер имело предоставление премий в повышенном размере, т. к премии по своей сути являются средством поощрения работников за успешный и добросовестный труд. Согласно п. З постановления Совмина СССР и ВЦСПС от 5 июня 1986 г. в распоряжение Министерства энергетики и электрификации СССР выделялись средства для материального поощрения работников, при этом размер премии на одного работника не мог превышать 400 руб. в месяц. Премиальный фонд, первоначально составлявший 1млн руб. в месяц, впоследствии снижался при сохранении установленных ранее предельных размеров премии на работника в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 9 апреля 1986г. № 000 «О средствах для поощрения работников, занятых на работах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и в зоне отселения»[60].

К льготам компенсационного характера (предоставление которых ликвидаторам обусловливалось негативным воздействием радиации в процессе их труда) относились:

- предоставление единовременных пособий лицам, отстраненным от выполнения работ в связи с получением предельно допустимых доз радиоактивного облучения (в соответствии с действовавшими нормами радиационной безопасности предельно допустимая разовая доза облучения составляла 25 бэр). В соответствии с постановлением Совета Министров от СССР от 01.01.01 г. и распоряжением Совмина СССР от 01.01.01г. такие компенсационные выплаты предоставлялись работникам в размере пятикратной месячной тарифной ставки (оклада) военнослужащим и приравненным к ним лица - в фиксированных размерах.

- предоставление участникам ликвидации последствий чернобыльской катастрофы дополнительного отдыха путем ограничения рабочего времени и предоставления дополнительных отпусков. Указанные льготы предоставлялись только с 1988 г., т. к. на первом этапе ликвидации аварии приоритетной задачей являлось осуществление защитных мероприятий в максимально сжатые сроки. В частности, согласно п.5 постановления Совмина СССР и ВЦСПС от 5 июня 1986 г. руководителям предприятий, организаций и учреждений предоставлялось право привлекать работников для выполнения работ по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС в выходные и праздничные дни с оплатой их труда в двойном размере. Подпункт «г» п.1 постановления ЦК КПСС, Совмина СССР и ВЦСПС от 01.01.01 г. с I января 1988 г. устанавливался сокращенный 6 - часовой рабочий день и дополнительный отпуск продолжительностью 24 рабочих дня, при этом общая продолжительность отпуска на должна была превышать 36 рабочих дней без учета дополнительного отпуска за непрерывный стаж работы. Впоследствии практика предоставления дополнительных отпусков участникам ликвидации последствий чернобыльской катастрофы была за креплена на уровне союзного и российского законодательства.

- предоставление льгот в сфере пенсионного обеспечения. В соответствие с п. 8 постановления Совмина СССР и ВЦСПС от 5 июня 1986 г. время работы в 30-км зоне засчитывалось в трехкратной размере в стаж, дающий право на льготную пенсию по Списку № 1, то же касалось военнослужащих и военнообязанных, призванных на сборы; лицам офицерского состава и приравненным к ним гражданам время работы в 30км зоне засчитывалось в выслугу лет из расчета один месяц службы за три. Рабочим и служащим, получившим профессиональное заболевание, льготные пенсии назначались независимо от работы во вредных условиях. С 1988 г. согласно постановлению ЦК КПСС, Совмина СССР и ВЦСПС № время работы и службы в зоне отчуждения стало засчитываться в специальный стаж и в выслугу лет из расчета 1:1,5. Paзделом 4 российского закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 01.01.01 г. устанавливались дополнительные льготы в сфере пенсионного обеспечения для участников ликвидации последствий аварии на ЧАЭС (в т. ч. уменьшение возраста выхода на пенсию, надбавки к пенсиям и др.).

Таким образом, ликвидаторы чернобыльской катастрофы в поставарийный период были приравнены по своему статусу к лицам, работающим во вредных и опасных условиях труда (исхода из объема предоставлявшихся им льгот). По мере ликвидации последствий аварии их статус поднимался до уровня участников ВОВ и приравненных к ним граждан. Так, постановление Совмина СССР и ВЦСПС от 01.01.01 г устанавливало широкий перечень льгот для участников ликвидации аварии, в т. ч.льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, бесплатное или со скидкой приобретение лекарств по рецептам врачей, бесплатный проезд на общественном транспорте и т. д. ( ранее аналогичные льготы предоставлялись только лицам, подвергшимся лучевой болезни при выполнении работ по ликвидации последствий аварии на основании распоряжения Совета Министров СССР от 01.01.01 г. № 000[61]. Предусмотренные данным постановлением льготы были закреплены в стсоюзного ироссийского законов о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы.

Основанием присвоения статуса эвакуированным и переселенным гражданам являлось их перемещение из загрязненных территорий в "чистые" зоны на основе специальных актов или в добровольном порядке. Начиная с мая 1986 г. производилась эвакуация жителей населенных пунктов, уровень радиации в которых составлял 5-20 миллирентген в час. Впоследствии критерии определения максимально допустимого риска изменялись (о чем будет сказано ниже), число эвакуированных и переселенцев росло, однако темпы проведения соответствующих мероприятий постоянно критиковались как максимально низкие. В итоге, как отмечалось выше, несколько тысяч человек проживают на территориях, загрязненных в опасных для жизни и здоровья людей дозах.

В отношении указанной категории лиц защитные мероприятия были направлены на возмещение причиненного имущественного вреда, а также социальную адаптацию этих лиц на новом месте жительства и работы. К числу основных факторов, влиявших на развитие нормативной базы в поставарийный период, следует отнести рост численности эвакуированных и переселенцев, изменение характера эвакуации и переселения, а также постепенное достижение целей и задач регулирования.

Вопросы возмещения ущерба, причиненного утратой имущества эвакуированными гражданами, разрешались на основании постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 01.01.01 г. № 000-209 «О возмещении материального ущерба населению, эвакуированному из населенных пунктов зоны отчуждения Чернобыльской АЭС»[62], которым предусматривалось возмещение в полном размере стоимости строений, застрахованных домашних животных, легковых автомобилей и других транспортных средств, оставленных в зоне отчуждения, предусматривалась также выплата фиксированных сумм за утраченное домашнее имущество, плодово–ягодные насаждения и посевы и незастрахованных сельскохозяйственных животных в размере 4 тыс. руб. на одиноких граждан, 7 тыс. руб. семьям из двух человек и 1,5 тыс. руб. на каждого последующего члена семьи (постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 01.01.01 г. № «О дополнительных мерах по трудоустройству, обеспечению жильем и социально - бытовым обслуживанием населения, эвакуированного из населенных пунктов в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и возмещению ему материального ущерба»[63] размер фиксированных выплат был снижен, т. к. они охватывали только насаждения, посевы и домашних животных). Право эвакуированных граждан на возмещение имущественного вреда было закреплено в ряде нормативных актов. В 1991 г. оно было зафиксировано в нормах ст.16 союзного и ст.17 российского законов.

К числу мер социальной адаптации и реабилитации эвакуированных и переселенцев в поставарийный период следует отнести:

- обеспечение жильем указанных граждан. Решение данной проблемы осуществлялось преимущественно административными методами, что было обусловлено неготовностью государственных структур к экстренной и адекватной реакции на возникновение чрезвычайных ситуаций подобного масштаба. Тем не менее придание вопросам обеспечения трудоустройством и жильем эвакуированных граждан особого значения (см п.13 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 000 от 5 июня 1986 г. «О трудоустройстве, обеспечении жильем и социально - бытовым обслуживанием населения, эвакуированного из зоны Чернобыльской АЭС»[64]), централизация государственного управления на всех уровнях объективно способствовали решению проблемы. Упомянутым постановлением на министерства и ведомства возлагалось обеспечение эвакуированных работников подведомственных предприятий, организаций, учреждений, при недостатке или отсутствии ведомственной жилплощади исполкомам местных Советов разрешалось использовать жилые помещения независимо от их ведомственной принадлежности. Специальными актами предусматривалось осуществление мер по строительству жилья для эвакуированных и переселенцев, однако относительно низкие темпы жилищного строительства сдерживали процесс отселения граждан с территорий, подвергшихся загрязнению в опасных для жизни и здоровья дозах. В частности, за 6 лет, прошедших после аварии, с территорий Брянской области, плотность загрязнения которых превысила 40 Ки/км2 (на которых запрещена проживание населения) было переселено 4168 чел. из 6806 чел., подлежащих переселению[65].

- трудоустройство эвакуированных граждан и переселенцев. В соответствии с п.2 постановления ЦК КПСС и Совмина СССР от 5 июня 1986 г. решение вопросов трудоустройства работников подведомственных предприятий, организаций и учреждений также возлагалось на соответствующие министерства и ведомства. Следует отметить, что успешному решению проблемы занятости эвакуированных граждан объективно способствовала стабильность экономической обстановки в стране и отсутствие безработицы, а также плановая система управления экономикой и распределением трудовых ресурсов.

Процесс разгосударствления экономики и реформирования системы государственного управления обусловил необходимость закрепления прав переселенцев и эвакуированных граждан на законодательном уровне. В ст.16 союзного и ст.17 российского законов о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы были закреплены права указанной категории лиц на обеспечение жильем, предоставление преимущественного права при трудоустройстве на новом месте жительства и иных льгот.

Проблема определения статуса граждан, проживающих на загрязненных вследствие чернобыльской катастрофы территориях в поставарийный период усугублялась отсутствием специальных нормативных актов, определяющих правовой режим загрязненных регионов, а также отсутствием единой концепции проживания населения на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению. Первоначальный вариант концепции проживания населения на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, разработанный специалистами Минздрава СССР и базировавшийся на допустимости дозы пожизненного облучения в пределах 35 бэр, в 1989 г. по инициативе группы депутатов Верховного Совета СССР был подвергнут международной экспертизе с участием отечественных специалистов и представителей ВОЗ, МАГАТЭ и МКРЗ. В итоге среди специалистов выявились разногласия по вопросам определения критериев планирования и осуществления защитных мероприятий и предельно допустимых доз радиоактивного облучения (указанные проблемы сохраняют актуальность по сей день, о чем будет сказано ниже)[66].

Активизации работы по разработке новой концепции способствовало также принятие законодательными органами СССР и РСФСР решений по разработке и реализации союзной и республиканских программ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы. В соответствии с п.2 постановления Совета Министров СССР от 01.01.01 г. № 000 «Об обеспечении выполнения постановления Верховного Совета СССР «О единой программе по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и ситуации, связанной с этой аварией»[67] Академиям наук СССР, УССР и БССР, Минздраву СССР и иным ведомствам предписывалось завершить разработку научно обоснованной концепции и критериев проживания людей на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, до октября 1990 г.

Разработанная и одобренная постановлением Кабинета Министров СССР от 8 апреля 1991 г. № 000 Концепция проживания населения в районах, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС[68], базировалась на имевшейся информации о радиационной обстановке, состоянии здоровья населения, полученном опыте осуществления защитных мероприятий и иных данных, в т. ч. на рекомендациях Агентства по ядерной энергии Организации экономического сотрудничества и развития. Основными положениями концепции являлись допустимость проживания населения на территориях с дополнительным превышением (над уровнем естественного и техногенного радиационного фона для данной местности) в пределах 1 мЗв в год и недопустимость проживания населения на территориях с дозой облучения 5 мЗв в год и выше. Рассматриваемая концепция легла в основу ст.союзного и ст.российского законов о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы, однако зонирование загрязненных территорий осуществлялось с учетом двух критериев (среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения и плотность загрязнения почв долгоживущими радионуклидами), вследствие чего статус радиоактивно загрязненных территорий получили районы с дозой облучения менее 1 мЗв в год (речь идет о зоне проживания с льготным социально - экономическим статусом). Согласно приводимым в те годы данным, в Российской Федерации радиоактивному загрязнению подверглись территории Брянской, Орловской, Калужской, Тульской и иных областей с населением более 450 тыс. чел.[69], площадь загрязненных сельхозугодий составила 2 млн.955 тыс. га[70]. Следовательно, полномасштабное переселение жителей из загрязненных районов представлялось нереальным с экономической и социальной точек зрения, поэтому жителям таких регионов стали предоставлять гарантии поддержки. В поставарийный период в отношении жителей загрязненных территорий осуществлялся комплекс защитных мероприятий, среди которых следует выделить:

- предоставление компенсационных выплат жителям населенных пунктов, в которых было введено ограничение потребления сельхозпродукции местного производства, а также гражданам, работающим в таких населенных пунктах. В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 01.01.01 г.№ 000 – 286 «Об улучшении материального положения населения, проживающего в населенных пунктах с ограничением потребления сельскохозяйственной продукции местного производства в связи с аварией на Чернобыльской АЭС»[71] размер таких выплат составлял 30 руб. на каждого члена проживающих на указанных территориях семей, командированным в указанные населенные пункты работникам предоставлялись суточные в размере 3,5 руб. Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 01.01.01 г.№ 000 «О дополнительных мерах по усилению охраны здоровья и улучшению материального положения населения, проживающего на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению в результате аварии на Чернобыльской АЭС»[72] устанавливались ежемесячные пособия для жителей населенных пунктов, в которых частично ограничивалось потребление молока и при необходимости других продуктов питания местного производства и личных подсобных хозяйств в размере 15 руб. в месяц на члена семьи. Характер компенсационных выплат имели также надбавки к заработной плате лиц, работавших на территориях, подвергшихся загрязнению. Характерно, что установленные постановлением Совета Министров РСФСР от 6 августа 1989 г. № 000 «О льготах для лиц, работавших в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате аварии на Чернобыльской АЭС»[73] надбавки к заработной плате в размере % тарифных ставок (должностных окладов) постановлением Совмина РСФСР от 01.01.01 г. № 50[74] были заменены фиксированными выплатами в размере 10-100 руб.

- предоставление удлиненных отпусков работникам предприятий, организаций и учреждений, расположенных на загрязненных территориях. В соответствии с постановлением Совмина СССР и ВЦСПС № 000 лицам, работающим в населенных пунктах с ограничением потребления сельскохозяйственной продукции местного производства и с ограничением потребления молока и при необходимости других продуктов питания местного производства и личных подсобных хозяйств, продолжительность удлиненных отпусков устанавливалась соответственно 30 календарных и 24 рабочих дня без учета дополнительного отпуска за работу во вредных условиях труда при общей продолжительности отпуска не более 42 и 36 календарных дней. Предусматривалось также предоставление более продолжительных дородовых отпусков работающим женщинам и иных льгот.

- предоставление лицам, проживающим и работающим на загрязненных территориях, льгот в сфере пенсионного обеспечения. Постановлением № 000 работы в населенных пунктах с ограничением потребления продуктов питания местного производства и личных подсобных хозяйств были включены в Список № 2 производств, профессий и должностей с тяжелыми условиями труда, работа на которых дает право на льготную пенсию. Впоследствии в законодательстве были закреплены пенсионные льготы для всех категорий граждан, проживающих и работающих на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению.

Помимо вышеупомянутых компенсаций и льгот жителям загрязненных территорий предоставлялись иные меры социальной поддержки (бесплатное питание детей, снабжение чистыми продуктами питания и т. д.). Некоторым категориям лиц предоставлялись дополнительные льготы, в частности, постановлением Кабинета Министров СССР от 01.01.01 г. № 000 «О дополнительных мерах по улучшению материального и социального обеспечения медицинских и фармацевтических работников учреждений здравоохранения, расположенных в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате аварии на Чернобыльской АЭС»[75] устанавливался широкий спектр льгот для медицинских работников и членов их семей, в целях стимулирования их труда в загрязненных районах, что рассматривалось в качестве основного условия повышения качества медицинского обслуживания их населения. Утвержденная постановлением Кабинета Министров СССР № 000 Концепция проживания населения в районах, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС предусматривала осуществление системы защитных мероприятий в отношении граждан, проживающих на загрязненных территориях, которая включала в себя:

- меры радиационной защиты, в т. ч. проведение в случае необходимости радиационного контроля окружающей среда и продуктов питания, осуществление мероприятий, направленных на снижение содержания радионуклидов в воздухе, воде, почве и сельхозпродукции;

- улучшенное медико-санитарное обслуживание населения, в т. ч. специальное медицинское наблюдение за группами повышенного риска, санаторно-курортное лечение и оздоровление (согласно п.13 концепции, к группам повышенного риска относились дети, получившие дозу облучения на щитовидную железу свыше 0,3 Зв, а также отдельные группы населения, в первую очередь ликвидаторы последствий аварии, получившие дозы внешнего и внутреннего облучения, превышающие установленный аварийный предел);

- обеспечение полноценным питанием;

- меры снижения социально - психологической напряженности и дезадаптации, в т. ч. психологическое консультирование, регулярное распространение научно достоверной информации, организация свободных экономических зон и т. д.;

- социально - экономические меры (предоставление компенсаций, льгот, гарантий).

Реализация защитных мероприятий на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению в период I986/I99I гг. позволила смягчить некоторые негативные последствия чернобыльской катастрофы, однако комплексное решение проблемы не могло быть осуществлено ввиду ряда причин. Так, в докладе МЧС РФ, посвященном итогам и проблемам преодоления последствий чернобыльской катастрофы в России, констатировалась эффективность компенсирующего воздействия на население мероприятий, осуществляющихся в рамках государственных (впоследствии - федеральных) программ вплоть до 1993 г., однако последующее падение уровня социальной защищенности населения в связи с началом осуществления экономических реформ нивелировало эти положительные тенденции. В принятом 4 ноября 1992 г. постановлении Верховного Совета РФ «О ходе выполнения постановления Верховного Совета РСФСР от 01.01.01 г. «О государственной программе по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы на территории РСФСР на 1гг.» и Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[76] в качестве основных проблем реализации защитных мероприятий в отношении граждан, проживающих на загрязненных территориях, выделялись ухудшение состояния здравоохранения вследствие оттока медицинских кадров, неудовлетворительной обеспеченности лечебным и диагностическим оборудованием и медикаментами, а также недостаточное обеспечение жителей загрязненных районов чистыми продуктами питания и товарами первой необходимости. Указанные проблемы сохраняют актуальность и поныне.

Таким образом, оценивая период 1986/1991 гг., следует отметить значимость объема нормотворческой деятельности органов государственной власти СССР и пострадавших союзных республик, в процессе которой были выработаны основные подходы к определению критериев причинения радиационного вреда, категорий нуждающихся в защите граждан и форм их защиты, т. е. созданы основные предпосылки к принятию соответствующих законов. Разработка союзного и российского законов о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы, осуществлялась на основании п.5 постановления Верховного Совета СССР от 01.01.01г. № 000 – I «О единой программе по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и ситуации, связанной с этой аварией» и п.4 постановления Верховного Совета РСФСР от 01.01.01 г. № 000 – I «О государственной программе по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы на территории РСФСР на 1гг.» Соответственно работа над законопроектами осуществлялась параллельно Советом Министров СССР, профильными комитетами и комиссиями Верховного Совета РСФСР.

Закон СССР от 01.01.01г. «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы" и Закон РСФСР от 01.01.01 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» являлись консолидированными актами, в основу которых были положены принятые в поставарийный период постановления и распоряжения органов государственной власти и управления СССР и РСФСР. Этим объясняется сходство подходов к разрешению вопросов регулирования режима территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению, определению категорий лиц, подвергшихся радиационному воздействию и форм их защиты.

При общем сходстве концепций союзного и российского законов следует выделить некоторые различия, носившие преимущественно технический характер и соответственно не являвшиеся коллизиями. Среди таковых характерными являются нормы, регулирующие отношения по защите отдельных категорий граждан, (преимущественно ликвидаторов аварии), и предоставлению дополнительных форм защиты, главным образом пенсионных льгот. Эти нормы не могут рассматриваться как противоречащие принципам и нормам союзного закона, абз. З ст.4 которого предусматривал право союзных республик, территории которых подверглись радиоактивному загрязнению, устанавливать дополнительные льготы и компенсации за счет республиканского бюджета и иных средств.

Вместе с тем следует отметить различие концепций союзного и российского законов, выражающиеся в объеме декларируемых прав граждан и способах их реализации. Ст. З союзного закона оговаривала право граждан на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чернобыльской катастрофы, льготное медицинское обслуживание, получение компенсаций и льгот за проживание и работу на загрязненной радиоактивными веществами территории, в условиях действия вызванных катастрофой неблагоприятных факторов. Таким образом, исходя из смысла данной статьи, возмещение вреда, предоставление компенсаций и льгот рассматривались в качестве самостоятельных элементов социальной защиты, право на получение которых отдельными категориями граждан обусловливалось характером и последствиями негативного воздействия. Например, в поставарийный период право на возмещение вреда здоровью распространялось на работников, получивших инвалидность вследствие трудового увечья или заболевания, вызванного последствиями аварии (им предоставлялись пенсии по инвалидности в размере возмещения фактического ущерба), а также на членов семей потерявших кормильца в соответствии с п.10 постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совмина СССР и ВЦСПС № Право на возмещение имущественного вреда распространялось на эвакуированных и переселенцев. Иным категориям граждан предоставлялись льготы, перечень и объем которых постоянно изменялись. Выше мы уже описывали эволюцию соответствующих норм российского чернобыльского закона, и на основании изложенного представляется возможным вывод о фактическом возврате к позициям союзного закона, который был произведен законом № 000 – ФЗ.

Распад СССР в декабре 1991 г. предопределил краткосрочность действия Закона СССР "0 социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы". По этой же причине не были в полной мере осуществлены мероприятия, предусмотренные единой Государственной союзно-республиканской программой по защите населения рф от воздействия последствий чернобыльской катастрофы.

Уже в первые месяцы реализации Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» выявились недостатки имевшейся нормативной базы. Постановлением Президиума Верховного Совета от 01.01.01 г. № 000 – I «О ходе выполнения Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[77] комиссии ВС РСФСР по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов предписывалось внести предложения по внесению изменений и дополнений в действовавший закон. Итогом законотворческой деятельности на данном этапе стало принятие 18 июня 1992 г. действующей редакции Закона РФ «О социальной защите граждан...». Этим актом расширялся круг лиц, охватываемых защитой, повышался статус некоторых категорий граждан (например, лица, принимавшие участие в работах по объекту «Укрытие» в 1988/90 гг. приравнивались к ликвидаторам аварии 1986/87 гг.), устанавливались дополнительные гарантии защиты (льготы в сфере пенсионного обеспечения, бесплатное обязательное страхование личности от риска радиационного вреда и т. д.).

Следует отметить, что основными направлениями развития законодательства о защите чернобыльцев в первой половине 1990 – х годов следует считать расширение круга лиц, охватываемых защитой, а также расширение перечня предоставляемых государством мер защиты. В дальнейшем указанная тенденция была нивелирована главным образом ввиду углубления кризисных явлений в экономической сфере. Сокращение объема финансирования социальных программ не могло не отразиться на процессе дальнейшего развития законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию. В результате вектор развития чернобыльского законодательства изменился в сторону конкретизации критериев нуждаемости в защите, а также методики таковой.

Первым шагом на этом пути стали поправки в Закон РФ «О социальной защите граждан…», внесенные Федеральным законом от 01.01.01 г. № 000 – ФЗ. Многие положения этого закона были признаны противоречащими Конституции РФ вышеупомянутым постановлением Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. №18 - П и впоследствии изменены законодателем. Следующей поправкой, концептуально изменившей положения чернобыльского закона о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью воздействием радиации, стал Федеральный закон от 01.01.01 г. № 5 ФЗ. Отдельные положения данного закона также стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, что отражено в его постановлении от 01.01.01 г. № 11 – П. С 1 января 2005 г. в силу вступили поправки, внесенные Федеральным законом от 01.01.01 г. № 000 – ФЗ. И, конечно же, существенной новацией в рассматриваемой сфере стало принятие 5 апреля 2005 г. новой редакции постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел, связанных с реализацией инвалидами прав, гарантированных Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», и определений Конституционного Суда РФ в октябре 2005 г., о которых мы расскажем ниже.

Глава 2. Проблемы применения и совершенствования законодательства о защите отдельных категорий граждан, подвергшихся воздействию радиации.

§1. Вопросы присвоения статуса и предоставления гарантий защиты инвалидам вследствие аварии на ЧАЭС и участникам ликвидации ее последствий.

Объединение указанных категорий лиц в одном разделе отнюдь не является случайным явлением. Именно участники ликвидации последствий чернобыльской катастрофы составляют основной контингент инвалидов – чернобыльцев. В Федеральной целевой программе по защите населения РФ от воздействия последствий чернобыльской катастрофы на период до 2000 г., утвержденной постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000[78], констатировался рост числа инвалидов среди ликвидаторов с 1991 г. почти в 10 раз, прирост смертности у данной категории граждан в 3,7 раза выше среднероссийского. В целом около 70 % из 250 тыс. российских ликвидаторов имеют заболевания различной степени тяжести[79]. В этой связи несомненный интерес представляют вопросы установления причинной связи вреда, причиненного жизни и здоровью, с воздействием последствий чернобыльской катастрофы, а также определения способа возмещения такового. Применительно к ликвидаторам последствий чернобыльской катастрофы наиболее принципиальным является вопрос присвоения статуса.

Характеризуя проблемы, возникающие в связи с установлением причинной связи выявленных и развившихся у граждан заболеваний с воздействием последствий аварии на ЧАЭС, необходимо обратить внимание в первую очередь на отсутствие единства мнений по вопросу о том, какие именно заболевания связаны с воздействием радиации. В зарубежной литературе в качестве таковых наряду с заболеваниями, природа которых не вызывает сомнений (например, лучевая болезнь), упоминаются так называемые классические заболевания (рак, лейкемия, катаракта), а также заболевания генетического аппарата, связанные с мутацией генов, причем обе указанные категории заболеваний могут быть вызваны воздействием так называемых малых доз радиации[80]. Такие заболевания могут проявляться спустя 10 и более лет после облучения, и в этой связи констатировать с абсолютной точностью определить причинную связь таких заболеваний в конкретных случаях весьма затруднительно. Проведенный еще в советский период анализ судебной практики США и Великобритании по такого рода делам подтвердил возможность доказывания такой причинной связи только при помощи теории вероятности[81].

Аналогично принцип презюмирования изначально применялся в российском чернобыльском законе, ст. 24 которого предусматривала возможность установления упомянутой причинной связи независимо от величины дозы облучения или отсутствия данных по облучению, медицинского анамнеза до событий чернобыльской катастрофы, продолжительности периода между окончанием работы и проживания в зонах радиоактивного загрязнения и наступлением вредных последствий, если таковые могли быть вызваны неблагоприятными факторами, возникшими вследствие катастрофы на ЧАЭС, либо если межведомственными экспертными советами, военно – врачебными комиссиями и иными определенными Правительством РФ органами не подтверждено отсутствие такой связи. Кроме того, в отношении ликвидаторов чернобыльской катастрофы 1986/87 гг. ч. 10. ст. 24 закона предусматривала так называемый безусловный порядок установления такой причинной связи. Такой порядок предполагал установление причинной связи без освидетельствования экспертными органами при условии, если полученное заболевание включено в перечень, утвержденный компетентными органами исполнительной власти.

Разработка таких перечней началась вскоре после принятия чернобыльского закона. В частности, приказом Минздрава РФ от 01.01.01 г. № 000 было утверждено Положение о Российском и межрегиональных межведомственных экспертных советах по установлению причинной связи инвалидности, заболеваний и смерти у лиц, подвергшихся радиационному воздействию, и порядке его работы[82]. В приложении к данному документу содержался ориентировочный перечень из 9 заболеваний, возникновение которых связывалось только с радиоактивным облучением. 6 августа 1996 г. в свет вышел приказ Минздравмедпрома РФ № 000 «О совершенствовании работы региональных межведомственных и специализированных экспертных советов по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти лицам, подвергшимся радиационному воздействию»[83]. В этом документе перечень заболеваний для ликвидаторов чернобыльской катастрофы был расширен до 11, из которых только 4 непосредственно связаны с последствиями радиоактивного облучения.

Подобный подход укладывался в концепцию действовавшего чернобыльского закона, ст. 24 которого прямо указывала в качестве причины наступления вредных последствий для здоровья воздействие на граждан радиационных факторов либо сочетание таковых с иными вредными факторами. Между тем он способствовал существенному росту числа инвалидов – чернобыльцев, число которых составило на 1 января 1999 г. 56 тыс. чел., из которых подавляющую часть образовали бывшие ликвидаторы[84]. После отмены приказа № 000 в связи с отсутствием его государственной регистрации дискуссии среди специалистов активизировались. В частности, в заключении Российской национальной комиссии по радиационной защите от 01.01.01 г. по вопросу о перечне заболеваний для установления причинной связи инвалидности с работами по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС ликвидаторам 1986/87 гг. со ссылкой на проведенные исследования констатировался преимущественно онкологический характер заболеваемости ликвидаторов.[85]

Данный подход нашел отражение в новом перечне, утвержденном совместным приказом Министерства здравоохранения и Министерства труда и социального развития РФ от 01.01.01 г. № 000/85[86], который содержал перечень из 20 заболеваний практически исключительно онкологического характера. Аналогично составлен действующий перечень заболеваний, возникновение или обострение которых обусловлено воздействием радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, который был утвержден постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2004 г. № 000[87].

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4