Hur bygger CBO sin expertis och behåller sin neutralitet?

Expertis inom Congressional Budget Office (CBO) framträder inte som enbart teknisk skicklighet, utan som en form av institutionaliserad förmåga att röra sig mellan akademisk metod och politisk användbarhet. Medarbetarnas egen beskrivning av vad de är experter på visar på en intellektuell bredd snarare än en strikt specialisering. Många uttrycker sig som generalister med djup förståelse för kongressens processer, offentlig budgetering, eller det federala hälsovårdssystemet, men också som analytiker med förmåga att hantera komplexa ekonomiska modeller och översätta tekniska resonemang till ett språk som lagstiftare förstår.

CBO:s arbetssätt präglas av en slags akademisk hållning, med långsiktiga analyser, metodologisk utveckling och en strävan efter att förstå snarare än att påverka. Detta skiljer sig markant från till exempel OMB:s mer reaktiva arbete under ständig politisk press. Det är också i detta sammanhang som CBO:s medarbetare uttrycker stolthet över sitt arbete – en upplevelse av att arbeta med det "bästa av staten", där målet inte är det perfekta svaret, utan ett noggrant inramat spektrum av möjliga utfall.

Teknologisk utveckling och ökad tillgång till data har successivt höjt kraven på analytisk kompetens. Flera av de intervjuade beskriver hur CBO:s analysverktyg fördjupats över tid, från att enbart uppskatta direkta budgeteffekter till att även inkludera indirekta och systemiska konsekvenser. Det sker inte som en plötslig förändring, utan som en successiv institutionell evolution, ofta drivet av yttre krav på ökad transparens och förklaringskraft.

Den mest återkommande termen i beskrivningen av CBO:s självbild är "opartiskhet". Medarbetare återkommer gång på gång till vikten av att inte bara vara partipolitiskt neutrala, utan att överhuvudtaget undvika den logik som präglar partipolitiska förhandlingar. En medarbetare förklarar att CBO inte är "bipartisanskt" – där man växlar mellan att tillfredsställa olika politiska intressen – utan "opartiskt", där målet är att alltid förankra slutsatser i saklighet, oavsett politisk påverkan eller konsekvens.

Denna neutralitet är dock inte självklar. När CBO:s analyser är politiskt obekväma, ifrågasätts dess legitimitet. Men två faktorer har historiskt fungerat som skydd. För det första har kongressens centrala utskott – Budget, Appropriations och Ways and Means – ett starkt institutionellt intresse i CBO:s existens och integritet. De förlitar sig på CBO:s arbete för att själva kunna fungera. För det andra har ledarskapet inom CBO – från Alice Rivlin till Dan Crippen – trots initiala farhågor konsekvent försvarat opartiskheten och motstått tryck att politisera myndigheten.

Det är alltså inte bara kompetens i teknisk mening som definierar CBO, utan en mer komplex sammansättning av domänkunskap, metodologisk känslighet, institutionellt minne och professionell etik. Det handlar inte bara om att "förstå hur regeringen fungerar", utan om att förstå var dess gränser finns – och hur den försöker kringgå dem.

Det är avgörande för läsaren att förstå att CBO:s särskilda ställning som analytisk aktör inte beror på ett formellt mandat, utan på en långsiktig kulturell och professionell konsensus om hur myndigheten ska fungera. Det är inte en neutralitet som kan tas för given, utan något som aktivt återskapas genom varje ny analys, varje nytt bemötande av politisk press, varje ny generation av medarbetare som måste lära sig att arbeta i gränslandet mellan kunskap och makt.

Hur påverkar politiska ingrepp byråernas neutralitet och kompetens?

Under många decennier har byråer som OMB, CBO, GAO och ERS haft en unik ställning i den federala förvaltningen i USA, där deras funktioner och arbetsmetoder inte bara var viktiga utan ofta avgörande för att säkerställa att regeringsbeslut baserades på objektiv och noggrant analyserad information. Trots deras oberoende och neutrala kompetens, har byråerna genomgått svårigheter, särskilt när deras analyser och slutsatser inte stämde överens med de politiska preferenserna hos de ledande tjänstemännen.

CBO (Congressional Budget Office) är ett bra exempel på detta. Trots den rigorösa och tekniska karaktären i deras analyser har byrån genomgått flera "nära döden"-upplevelser i sina tidiga år. Dessa problem uppstod inte på grund av kritik mot analysens kvalitet eller påstådd partiskhet, utan på grund av att de slutsatser CBO drog inte gillades av de politiska makthavarna. Både demokrater och republikaner, beroende på situationen, hade ofta invändningar mot CBO:s resultat när dessa inte stödde deras politiska agendor.

Under Trump-administrationen blev denna balans mellan neutral och responsiv kompetens ännu mer utmanad. För OMB och ERS (Economic Research Service), särskilt, blev förändringar i administrationspolitiken något långt mer än bara en fortsättning av tidigare politisering. När Trump-administrationen började sitt arbete 2017, var de inledande konflikterna mellan OMB:s karriärpersonal och de politiska tjänstemännen något som liknade den vanliga maktstrukturen mellan president och byråkrater. Men istället för att OMB:s personal skulle integreras i den politiska processen och börja samarbeta med de politiska appointerna, som det ofta har skett under tidigare administrationer, upplevde de att de alltmer ignorerades i beslutsfattandet. Deras inflytande minskade, och i 2019 ledde detta till att två seniora tjänstemän på OMB avgick istället för att underteckna en olaglig nedläggning av medel för Ukraina. Denna skandal ledde till den första riksrättsåtalet mot Trump.

I fallet med ERS vid USDA (United States Department of Agriculture) var situationen annorlunda men ändå alarmerande. Efter ett misslyckat försök att drastiskt skära budgeten för ERS, valde sekretär Perdue istället att flytta byråns huvudkontor från Washington, D.C. till Kansas City. Resultatet blev förödande, eftersom en majoritet av ERS:s personal valde att lämna byrån. Flytten av ERS blev inte bara ett praktiskt beslut utan ett politiskt ingripande som visade hur lätt det var att undergräva en byrås oberoende och effektivitet.

Det är också viktigt att förstå att dessa politiska påtryckningar inte bara handlar om att påverka enskilda byråer utan också om de långsiktiga konsekvenserna för hur dessa byråer fungerar i framtiden. När en byrå som OMB inte kan ge den information som presidenten vill ha, eller när en byrå som ERS inte längre kan producera rapporter som går emot de politiska ledarnas vilja, riskerar vi att förlora den objektivitet som är avgörande för en fungerande demokrati. Detta gäller inte bara under Trump-administrationen, utan är något som kan fortsätta påverka byråerna långsiktigt.

När det gäller CBO och GAO, som tillhör de lagstiftande byråerna, har dessa överlevt politiska angrepp bättre än sina motsvarigheter i den verkställande grenen av regeringen. Trots de växande polariseringarna i kongressen har dessa byråer lyckats bevara sin objektivitet och oberoende. Men deras framtid är fortfarande osäker, och hur de kommer att kunna arbeta under framtida politiska tryck är en fråga som fortfarande måste besvaras.

Slutligen är det viktigt att förstå att neutral kompetens, som en princip för offentlig förvaltning, inte bara handlar om att upprätthålla en neutral hållning i politiska frågor. Det handlar också om att säkerställa att beslut som fattas i den offentliga förvaltningen baseras på fakta och objektiv analys, snarare än på ideologiska eller politiska önskemål. När denna neutralitet undermineras, hotas inte bara byråernas integritet, utan också allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen.