Hur OMB:s Expertis och Neutralitet Skapar Effektivitet i Den Federala Regeringen

När det gäller att förstå hur den amerikanska regeringen fungerar på en djupare nivå, är det svårt att överskatta betydelsen av Office of Management and Budget (OMB). För de som inte är insatta i hur den federala förvaltningen arbetar, kan det vara svårt att förstå varför OMB:s arbete är så avgörande. Det handlar inte bara om att förstå budgetar eller tekniska aspekter av politik, utan om att vara en brygga mellan olika intressenter och hjälpa till att få saker och ting att hända i en komplex politisk miljö.

En erfarenhet som ofta delas bland OMB:s medarbetare är den första tiden när en ny presidentadministration tar över. För många karriäranställda är detta en period av osäkerhet, då nya politiska tillsatta ofta tvivlar på de karriäranställdas lojaliteter. Men snart inser dessa politiska tillsatta att OMB:s personal, trots att de inte alltid är i linje med deras politiska värderingar, besitter en kompetens som är omistlig för att verkligen kunna genomföra presidentens vision. De vet hur den federala regeringen fungerar, hur resurser fördelas och vem som har beslutsmakten i olika sammanhang.

OMB:s arbete handlar ofta inte om att bara förvalta policyer, utan om att se till att dessa policyer faktiskt kan genomföras. Det handlar om att hitta sätt att överkomma byråkratiska hinder och lösa praktiska problem. Karriärpersonalen på OMB betraktar sig ofta själva som problemlösare mer än som tekniska experter eller byråkrater. De är tränade att kunna sammanfatta komplexa frågor på några få meningar och att presentera förslag och alternativ med för- och nackdelar på ett tydligt sätt.

Förmågan att vara flexibel snarare än byråkratisk är något som värderas högt inom OMB. När nya administrationer kommer in och inte följer de traditionella mönstren för hur saker och ting görs, är det OMB:s personal som måste vara kreativa i sitt tänkande och sin problemlösning. Det är inte regler som måste tillämpas, utan lösningar som måste hittas. I många fall måste de balansera politiska mål med praktiska begränsningar, som till exempel finansiering eller programkrav.

En annan viktig aspekt av OMB:s arbete är deras neutralitet. Karriärpersonalen på OMB är mycket stolta över sin förmåga att vara objektiva och analytiska. Deras roll är inte att ta politiska beslut utan att ge sina chefer och ledare den bästa möjliga informationen och de bästa alternativen baserat på fakta och analyser. Detta innebär att OMB:s personal inte bara säger "den här idén fungerar inte" utan också erbjuder lösningar och rekommendationer om vad som måste göras för att få idén att fungera. Deras neutralitet ger dem friheten att uttrycka både kritik och stöd på ett sätt som är baserat på deras kompetens och erfarenhet, snarare än på ideologiska överväganden.

Denna typ av expertis och neutralitet gör att OMB kan navigera genom de politiska stormarna som ofta omger varje presidentadministration. Förmågan att både kritisera och föreslå förbättringar gör OMB:s personal till en ovärderlig resurs för presidenten och de övriga politiskt tillsatta tjänstemännen. Men denna förmåga att balansera objektivitet och politiskt stöd är inte alltid lätt att förstå för dem utanför OMB, vilket ibland leder till missförstånd och konflikter mellan politiska tillsatta och de karriäranställda.

En annan viktig aspekt som OMB:s medarbetare ofta belyser är den konstanta förmågan att anpassa sig till förändringar och olika administrativa prioriteringar. Den förmågan att jonglera mellan olika politiska mål och skapa lösningar som fungerar under olika förutsättningar är en talang som ofta definierar framgång inom OMB. Förmågan att hålla alla trådar i luften när man arbetar med flera olika agenturer och politiska aktörer på en gång är inte bara en praktisk färdighet utan också en grundläggande del av den kompetens som krävs för att fungera effektivt inom den federala regeringen.

OMB:s arbete visar också på en annan viktig aspekt av hur den federala regeringen fungerar: förmågan att verkligen förstå hur den lagstiftande processen fungerar och att kunna använda denna kunskap för att förhandla och medla mellan olika intressenter. OMB:s personal ser sig själva som en länk mellan de politiska målen och den praktiska genomförbarheten av dessa mål. De är medvetna om de politiska och ekonomiska begränsningar som finns och måste alltid vara kreativa i sitt sätt att arbeta med dessa utmaningar.

Hur Elmer Staats omdefinierade GAO och dess roll i den federala regeringen

Elmer Staats, som blev Generalrevisor efter att ha utnämnts av president Johnson, var en av de mest inflytelserika figurerna i Government Accountability Offices (GAO) historia. Hans ledarskap under 1970-talet och framåt förändrade påtagligt byråns verksamhet och ställde om dess fokus från den traditionella redovisningen till en mer analytisk och programutvärderande roll. Denna förändring, trots kritik från såväl inre som yttre aktörer, har haft långsiktiga konsekvenser för både GAO och den amerikanska federala regeringen som helhet.

Staats omformade GAO genom att flytta bort från en strikt redovisningsmentalitet och istället betona programutvärdering och policyanalys. Enligt Staats var ett av de största problemen med byrån innan hans tillträde att GAO:s arbete i stor utsträckning inte uppfattades som relevant av kongressen. Många ansåg att byråns rapporter var för långsamma och inte tillräckligt fokuserade på aktuella politiska frågor. När han började sin reformprocess inledde han en förändring där GAO:s arbete mer och mer kom att vara svar på kongressens egna begärningar, särskilt när det gällde socialpolitik, som i fallet med "Great Society"-programmen.

Staats strävade inte enbart efter att identifiera bedrägeri och missbruk i federala program, utan också att stärka byråns roll i att säkerställa en effektiv och ansvarstagande regering. Hans arbete med att driva GAO bortom en snäv redovisningsram öppnade dörrar för anställning av socialvetare och andra experter som kunde tillföra bredare kompetens, något som gav GAO större trovärdighet som en analytisk resurs för kongressen. Detta ledde till en utveckling där byrån inte bara var en plats för redovisningsexperter, utan också en inkubator för policyanalys.

Trots denna ambition var inte förändringarna utan motstånd. Inom GAO fanns oro över att byråns trovärdighet skulle påverkas om man lämnade den traditionella rollen som kontrollant av försvarsutgifter och övergick till en mer politiskt inriktad funktion. Flera inom personalen fruktade att rapporternas kvalitet skulle äventyras av de nya tidsramarna och att byråns oberoende skulle kunna ifrågasättas om man närmade sig kongressen på ett mer proaktivt sätt. Kritiken var även påtaglig från kongressens sida, där vissa menade att GAO riskerade att bli ett redskap för politiska syften.

För att stödja sin vision infördes lagstiftning som stärkte GAO:s kapacitet att genomföra utvärderingar och analyser av regeringsprogram. Bland de mest betydelsefulla lagarna var 1970 års Legislative Reorganization Act, som inte bara gav GAO mandat att analysera och utvärdera program utan också tvingade exekutiva myndigheter att svara på GAO:s rekommendationer. Denna utveckling återspeglade en tydlig förskjutning av byråns arbete från ett rent revisionsarbete till att omfatta en bredare och mer insiktsfull policyanalys.

Under 1980-talet blev GAO:s roll ännu mer politiskt känslig, särskilt efter det att den republikanska majoriteten i kongressen 1994 uppstod. Under denna period var GAO:s oberoende ifrågasatt, inte minst på grund av dess tidigare arbete för en demokratisk kongress. Detta skapade en politisk fientlighet mot byrån, som resulterade i betydande budgetnedskärningar och en minskning av personalstyrkan. Denna period präglades av en ökad politisering av GAO:s arbete, där kritik riktades mot vissa av byråns rapporter, särskilt de som diskuterade hälsovårdssystemet.

Efter budgetnedskärningarna blev GAO tvungen att genomgå en omfattande omstrukturering för att behålla kongressens stöd. Under ledning av David Walker, som utsågs av president Clinton, infördes en rad förändringar för att förbättra effektiviteten och minska kostnaderna, samtidigt som byrån bibehöll sitt åtagande att vara en oberoende och objektiv resurs för kongressen. Walker gjorde också betydande förändringar i hur GAO prioriterade sina arbetsuppgifter, särskilt genom att ge samma vikt åt begäran från både majoritetens och minoritetens ordförande i kongressen. Detta var en del av en större strategi att återställa förtroendet och säkerställa att GAO:s arbete inte skulle uppfattas som politiskt färgat.

Slutligen, under Walkers ledning, genomgick GAO en betydande namnändring. Den gamla benämningen "General Accounting Office" ändrades till "Government Accountability Office" 2004 för att bättre spegla byråns nuvarande uppdrag och roll som en organisation som inte bara redovisar utan också ansvarar för att säkerställa effektiv och transparent regeringspolitik. Denna förändring var mer än en kosmetisk åtgärd; det var en del av en långsiktig anpassning till den nya verkligheten där GAO inte bara var en instans för att granska utgifter utan även för att analysera och utvärdera offentliga program och deras effekter.

Vad händer med neutral kompetens efter Trump-administrationen?

Trump-administrationens angrepp på den neutrala kompetensen inom den amerikanska byråkratin har satt i fokus en långvarig diskussion om den offentliga förvaltningens roll och dess oberoende från politiska påtryckningar. Det är tydligt att administrationens politik och den allmänna polariserade politiska miljön under dessa år utgjorde en unik och allvarlig utmaning för byråkratins neutralitet och kompetens. Men samtidigt finns det också ett motstånd mot dessa attacker, vilket ger hopp om att dessa värden inte är förlorade.

De centrala organen för neutral kompetens, såsom Government Accountability Office (GAO), Congressional Budget Office (CBO) och Economic Research Service (ERS), har historiskt setts som pelare av oberoende expertis, där målet är att förse beslutsfattare med korrekt och opartisk information utan att påverkas av politiska strömningar. Dessa organ har varit skyddade från den politiska turbulensen som ofta påverkar den verkställande grenen genom deras placering inom den lagstiftande grenen, där ett långt mandat för deras ledande tjänstemän har säkerställt en viss autonomi.

Under Trump-administrationen såg vi en dramatisk ökning av politiska attacker mot dessa organ. Bland annat angreps civilanställda tjänstemän för att ha politiska bias, vilket var något helt nytt i den amerikanska förvaltningshistorien. Trump-administrationen hade inte bara ett föga intresse av neutralitet i byråkratin, utan även ett förakt för den expertkunskap som traditionellt har varit värderad inom de flesta områden, som ekonomi, lag och budgetförvaltning. Detta förakt sträckte sig längre än till de mest uppenbara exemplen på underminerad vetenskap, som klimatförändringar eller hanteringen av Covid-19-pandemin. Trump-administrationen avvisade även de typer av kompetens som tidigare haft stöd från både Demokrater och Republikaner, till exempel den ekonomiska expertisen vid CBO och GAO.

Trots dessa angrepp har det också framkommit att det finns en stark vilja bland de anställda vid dessa byråer att fortsätta upprätthålla neutraliteten och den kompetens som definierar deras arbete. Enligt de personer jag har intervjuat på ERS, CBO och GAO, ser de sina uppgifter som att förse beslutsfattare med den bästa möjliga informationen och därefter låta de folkvalda fatta politiska beslut baserat på denna information. Det är denna grundläggande förståelse av förhållandet mellan politik och administration som gör att dessa byråer fortsätter att spela en viktig roll i det amerikanska politiska systemet, trots de pågående angreppen.

Det som också framkommer från intervjuerna är att de som arbetar vid dessa byråer har en hög akademisk kompetens, ofta inom ekonomi eller offentlig förvaltning. Denna bakgrund påverkar både deras syn på vad kompetens innebär och hur de definierar neutralitet. Ekonomer, som ofta dominerar dessa organ, har en tendens att förespråka marknadslösningar och fokusera på mätbara resultat snarare än mer abstrakta eller långsiktiga effekter. Detta väcker frågor om huruvida deras utbildning och synsätt kan påverka deras förmåga att vara helt neutrala. Trots detta finns det en bred förståelse för att kompetens inte bara handlar om att applicera en viss ideologi eller metod, utan att ge beslutsfattare objektiv och noggrant sammanställd information.

Det är också viktigt att förstå att dessa byråer inte existerar isolerade från den politiska kontexten. Deras oberoende och neutralitet utmanas ständigt av politiska krafter, både från den verkställande och den lagstiftande grenen. Under Trump-administrationen blev dessa utmaningar särskilt påtagliga, men frågan kvarstår: kommer dessa organ att kunna stå emot politiska påtryckningar i framtiden, särskilt om en president som Trump återvänder till makten?

I en tid då den politiska polariseringen är mer uttalad än på länge, är det av yttersta vikt att förstå att neutralitet och kompetens i den offentliga förvaltningen inte bara handlar om att upprätthålla en byråkrati utan också om att skydda demokratins grundläggande principer om objektivitet och ansvar. De anställda vid dessa byråer förstår vikten av deras uppdrag och strävar efter att upprätthålla den neutralitet som har definierat deras arbete. Om denna neutralitet hotas, hotas också hela systemet för beslutsfattande som är beroende av oberoende expertinformation.

Hur bör neutralitet i offentlig förvaltning förstås och tillämpas?

Neutralitet inom offentlig förvaltning har länge varit ett ämne för diskussion och kontrovers, särskilt i samband med hur förvaltningen ska balansera mellan politisk inblandning och professionell kompetens. Det som först framstod som en idealisk förvaltningsprincip har utvecklats till en fråga som rör sig mellan praktiska krav och teoretiska övertygelser om vad som är bäst för samhället. Frågan om neutralitet blir särskilt komplex när man betraktar den i ljuset av den växande och föränderliga politiska och sociala strukturen i länder som USA.

Enligt traditionell uppfattning, som till exempel Max Weber (1946) framhöll, ska den offentliga tjänstemannen vara en neutral aktör, utan personlig politisk hållning, vars uppgift är att verkställa besluten från de valda politiska ledarna. För Weber är det inte en fråga om att delta i den politiska debatten, utan om att säkerställa att offentliga tjänstemän utför sina uppgifter på ett oberoende och objektivt sätt. Men med tiden, särskilt under 1900-talets framväxt av moderna förvaltningar och det ökade politiska inflytandet, har denna strikta neutralitet blivit svår att upprätthålla.

Under Franklin Roosevelts tid som president infördes begreppet "responsive competence", som betonade behovet av att förvaltningen skulle vara kompetent men också lyhörd för presidentens politiska mål. Detta markerade en skiljelinje mellan de som såg neutralitet som en förutsättning för effektiv förvaltning och de som ansåg att förvaltningen bör ha en aktiv roll i att genomföra politik som speglar folkets vilja. I synnerhet under den progressiva eran och New Deal-eran i USA blev frågan om förvaltningens roll som neutral aktör alltmer central.

Det finns också en annan aspekt av neutralitet som handlar om förvaltningens ansvar gentemot allmänheten. Enligt vissa forskare, såsom Levitan (1942), innebär neutraliteten en plikt att administrera politik som de politiska ledarna beslutat, oavsett om tjänstemannen är enig i de beslut som fattats eller inte. Denna definition innebär att den offentliga tjänstemannen inte är en passiv aktör, utan en som måste agera i enlighet med de beslut som redan är tagna, även om de inte stämmer överens med personliga övertygelser.

Men även om det finns en övergripande vilja att hålla förvaltningen neutral, har den verkliga tillämpningen av denna princip varit föremål för kritisk granskning. Förespråkare för att bevara neutraliteten betonar vikten av att hålla den offentliga förvaltningen borta från politiska intriger för att undvika att den blir ett redskap för en specifik politisk agenda. I kontrast menar kritiker att en strikt neutralitet kan undergräva den demokratiska processen genom att förvaltningen inte är tillräckligt lyhörd för de förändringar som sker i samhället.

I sammanhang där de politiska realiteterna är dynamiska och ständigt förändras, är det nödvändigt att ha en balans mellan neutralitet och förvaltningens förmåga att vara flexibel och lyhörd. Förespråkare för "strategic neutrality", som Huber (2007), menar att byråkrater kan sträva efter att vara neutrala i sina beslut men ändå lyckas uppnå politiska mål genom att förstå de politiska krafter som påverkar beslut. Förvaltningen bör därför inte vara varken passiv eller aktiv i politiken, utan snarare arbeta på ett sätt som främjar både effektivitet och ansvar gentemot de politiskt valda.

Under senare år har många föreslagit alternativa lösningar för att upprätthålla neutralitet samtidigt som man beaktar behovet av att vara politiskt responsiv. En lösning som diskuterats är att bygga upp förvaltningens trovärdighet genom att skapa en kultur där förvaltningens oberoende och kompetens är centrala värden. I denna kontext spelar de personliga egenskaperna hos offentliga tjänstemän, såsom deras integritet och viljan att agera enligt professionella normer, en viktig roll i att skydda neutraliteten från politiskt inflytande.

Det är avgörande att förstå att neutralitet inte innebär att offentliga tjänstemän ska vara utan åsikter eller perspektiv, utan att de ska vara i stånd att agera på ett sätt som respekterar de politiska beslut som fattas, samtidigt som de upprätthåller sin egen yrkesetik och objektivitet. Det handlar om att finna en balans mellan att vara en aktör som kan implementera politik på ett effektivt sätt och att bevara förvaltningens integritet i en värld där politiska krafter och samhällsförändringar ständigt omformar landskapet.