Hoe beïnvloeden politieke druk en legaliteit het functioneren van het Office of Management and Budget (OMB)?

Binnen het Office of Management and Budget (OMB) heerst traditioneel een cultuur van neutraliteit en professionele competentie, waarbij medewerkers bereid zijn om de president te dienen, ook als ze ideologisch verschillen. Deze neutraliteit staat echter onder druk wanneer politieke leidinggevenden grenzen overschrijden die de medewerkers van OMB als ontoelaatbaar ervaren. In de Trump-administratie ontstond een gespannen atmosfeer waarin politieke functionarissen met regelmaat signalen van mogelijke juridische conflicten negeerden, soms zelfs met een houding van minachting richting dergelijke waarschuwingen. Waar het OMB gewend is om binnen de kaders van de wet te opereren en feiten niet te manipuleren, ontstond een mentaliteit waarbij werd geëxperimenteerd met zogenaamde ‘budget gimmicks’ en het oprekken van juridische grenzen. Medewerkers maakten duidelijk dat zij niet bereid waren om feiten te fabriceren, ook al werd hen gevraagd om politiek wenselijke cijfers te produceren. Dit leidde tot een fundamentele spanning tussen het ‘rode gebouw’ (de ambtelijke staf in het New Executive Office Building) en het ‘oude gebouw’ (politieke benoemingen in het Eisenhower Building).

De professionele integriteit van OMB werd verder ondermijnd door het negeren van interne waarschuwingssignalen over fundamentele fouten in begrotingen en kosten-batenanalyses. Waar normaliter de expertise van OMB dergelijke fouten zou opvangen, werden zij in de praktijk vaak buitengesloten, met als gevolg dat publieke documenten met evidente fouten het daglicht zagen. Deze fouten ondermijnden niet alleen de reputatie van OMB op het gebied van neutraliteit, maar ook hun geloofwaardigheid als competente organisatie.

Een dieptepunt in de relatie tussen OMB en de Trump-administratie was de kwestie rond de impoundment van middelen bestemd voor Oekraïne, wat leidde tot het eerste impeachmentproces. Het verzoek van politieke leidinggevenden om wettelijke verplichtingen te negeren werd door OMB-medewerkers ervaren als een ernstige aantasting van de institutionele geloofwaardigheid. Deze gebeurtenis dwong OMB tot een moeilijke keuze: de eigen integriteit opofferen of worden buitengesloten van toekomstige besluitvorming. De keuze voor het behoud van integriteit leidde tot het vertrek van enkele medewerkers.

Deze ervaringen tonen hoe essentieel het is dat een organisatie als OMB, die een brug moet vormen tussen politiek en beleid, haar neutraliteit en professionele integriteit bewaart. Het onvermogen om juridische en feitelijke normen te handhaven, en het blootstaan aan politieke druk, kunnen niet alleen leiden tot fouten in beleidsvorming, maar ook het fundament van vertrouwen tussen ambtenaren en politiek leiderschap ondermijnen. Dit vertrouwen is cruciaal voor het functioneren van een bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de controle op budgettaire en beleidsmatige realiteit.

Daarnaast is het belangrijk om te begrijpen dat het beschermen van neutrale competentie binnen een overheidsinstelling niet alleen een kwestie is van professionele trots, maar van democratische legitimiteit. Wanneer ambtenaren bang zijn om hun expertise en oordeel te geven vanwege politieke repercussies, verliest het bestuur zijn vermogen om verantwoorde en rechtmatige beslissingen te nemen. Dit kan leiden tot een institutionele erosie, waarin het beleid minder gebaseerd is op feiten en meer op politieke wil, met alle risico’s van dien voor de rechtsstaat en het publieke vertrouwen.

Hoe de cultuur van non-partijdigheid bij het Congressional Budget Office (CBO) de effectiviteit en geloofwaardigheid beïnvloedt

Het concept van "non-partijdigheid" komt keer op keer terug in de literatuur over de rol van het Congressional Budget Office (CBO). Dit principe is essentieel voor de effectiviteit en geloofwaardigheid van het bureau, omdat het de basis vormt voor de objectiviteit van de analyses die het uitvoert. Phillip Joyce, die het meest gedetailleerde werk over CBO heeft geschreven, benadrukt de noodzakelijke link tussen objectiviteit, geloofwaardigheid en invloed. Kort gezegd, als beleidsmakers niet geloven dat het CBO een neutrale scheidsrechter is bij het nemen van moeilijke beslissingen, verliest het bureau zijn geloofwaardigheid en wordt het gezien als een partijpolitieke stem. Deze angst werd duidelijk in de gesprekken die ik had met ambtenaren van de Office of Management and Budget (OMB), die de impact van de Trump-administratie, met name het Oekraïne-schandaal en de aankondiging van de toepassing van Schedule F, op hun eigen geloofwaardigheid bespraken.

Bij CBO zijn er aanzienlijke menselijke middelen uitdagingen. Het is niet eenvoudig om mensen met de juiste vaardigheden te vinden en deze op te leiden om te functioneren als CBO-kostanalist. Toch is het personeelsverloop bij CBO relatief laag, wat een cruciale rol speelt bij het vestigen van een non-partijdige cultuur. CBO heeft een groot aantal economen in dienst en hoewel er ook jonge analisten werken, is het personeelsverloop hier minder dan bij OMB. Het bureau begon ooit met 193 medewerkers (Blum, 1992) en is inmiddels gegroeid tot ongeveer 250 medewerkers, wat ongeveer de helft is van de omvang van OMB.

Joyce beschrijft drie hoofdfuncties van CBO: "macrobudgettering", "microbudgettering" en beleidsanalyse. Macrobudgettering was de oorspronkelijke taak van het CBO: het produceren van jaarlijkse begrotings- en basislijnramingen. Binnen CBO produceert de afdeling Macroeconomische Analyse de economische beoordelingen. CBO is echter waarschijnlijk het meest bekend vanwege wat Joyce "microbudgettering" noemt, het proces van het beoordelen van de kosten van wetgevende voorstellen, ook wel "scoren" genoemd. Dit wordt uitgevoerd door de afdeling Begrotingsanalyse. Daarnaast is beleidsanalyse, gepromoot door Rivlin, een belangrijke functie die niet direct met begrotingsvraagstukken te maken heeft, maar zich richt op de analyse van niet-budgettaire beleidskwesties, zoals gezondheidszorg, arbeidsmarkt en nationale veiligheid.

CBO is ook betrokken bij de uitvoering van een breed scala aan analytische rapporten over verschillende onderwerpen, vaak op verzoek van de drie commissies waarmee het bureau een nauwe relatie onderhoudt, of van leiders in het Congres. Deze rapporten bieden vaak een reeks opties voor veranderingen in federale programma's of belastingregels die momenteel in overweging zijn, waarbij de budgettaire en economische effecten van elke optie worden ingeschat en de voor- en nadelen worden besproken.

Het jaarlijkse aantal rapporten dat door CBO wordt geproduceerd is in de loop der jaren sterk gestegen. Het bureau heeft echter niet alleen te maken met de vereiste jaarlijkse begrotingsprognoses. Het aantal "scores" per jaar is ook aanzienlijk toegenomen, variërend van 400 tot 850, afhankelijk van de politieke situatie in het Congres. Dit aantal is in verkiezingsjaren vaak hoger dan in niet-verkiezingsjaren. Er bestaat echter geen duidelijk patroon tussen de scores en de controle over het Congres, ondanks de variaties in politieke macht.

De medewerkers van CBO spelen een cruciale rol in de uitvoering van deze taken. De meerderheid van de mensen die ik sprak, hadden een academische achtergrond, vaak met een sterke focus op economie. Velen van hen hadden ook ervaring bij andere instanties zoals OMB. Dit biedt een waardevolle mix van kennis en ervaring, wat essentieel is voor de rol van CBO in het analyseren van zowel budgettaire als beleidsmatige kwesties. CBO-medewerkers hebben vaak meer werkervaring dan hun collega’s bij OMB, wat hen in staat stelt om diepgaandere en meer gefundeerde analyses te bieden.

Naast het belang van een cultuur van non-partijdigheid is het voor de lezer van belang te begrijpen dat de effectiviteit van CBO niet alleen afhankelijk is van het naleven van een politieke neutraliteit. Het bureau speelt een fundamentele rol in het waarborgen van de transparantie en de verantwoording van overheidsuitgaven, iets wat essentieel is voor een goed functionerende democratie. De analyses en rapporten van CBO beïnvloeden beleidsbeslissingen op allerlei niveaus, en de integriteit van deze analyses is van groot belang voor het vertrouwen van het publiek in het beleidsproces. Het succes van CBO hangt dus niet alleen af van zijn methoden, maar ook van de maatschappelijke en politieke context waarin het opereert.