Miksi poliittinen tilanne vaikuttaa liittovaltion tutkimuksiin?

Horowitz kirjoitti, että Ohr ja muut virkamiehet "väärinymmärsivät täysin, kuka on viime kädessä vastuussa ja tilivelvollinen ministeriön toiminnasta". Hän jatkoi, että "ministeriön johtajat eivät voi täyttää hallintotehtäviään ja olla vastuussa ministeriön toimista, jos alaiset tahallisesti pidättävät tietoja heiltä tällaisissa olosuhteissa." Politiikan tilivelvollisuus romahti Crossfire Hurricane -tutkimuksessa muillakin tavoilla, joita Horowitz ei tarkastellut. FBI oli aloittanut vastavakoilututkimuksen Trumpin vaalikampanjan ulkopoliittisen neuvonantajan Michael Flynnin osalta elokuussa 2016. Tutkimus oli sulkemassa, kunnes ilmeni, että Flynn, joka oli silloin Trumpin nimittämä kansallisen turvallisuuden neuvonantajaksi, oli ollut yhteydessä Venäjän suurlähettiläs Sergey Kislyakiin joulukuussa 2016. Tammikuussa 2017, siirtymäkauden lopulla, varatuomarikeneral, kansallisen tiedustelun johtaja ja CIA:n johtaja neuvoivat FBI:n johtaja Comeya ilmoittamaan tuleville Trumpin hallinnon virkamiehille Flynnin ja Kislyakin keskusteluista. Comey kieltäytyi, koska hänen mukaansa hänen oli suojeltava tutkintaansa. Comey ja muut FBI:ssa alkoivat suunnitella Flynnin kuulustelua eivätkä aikoneet ilmoittaa asiasta ministeriölle tai Valkoiselle talolle. Tammikuun 24. päivänä Yates, silloinen virkaatekevä oikeusministeri, otti yhteyttä Comeyyn ja vaati, että Valkoiselle talolle ilmoitetaan Kislyakin puheluista. Comey soitti takaisin iltapäivällä ja kertoi hänelle, että agentit olivat matkalla Valkoiseen taloon kuulustelemaan Flynnia. Yates oli "järkyttynyt" ja "hämmästynyt", koska "Flynnin kuulustelu olisi pitänyt koordinoida [oikeusministeriön] kanssa."

Muita vuotoja liittyen Crossfire Hurricaneen oli muun muassa ennennäkemättömiä vuotoja ulkomaisista tiedustelutiedusteluista. Ensimmäinen tällainen vuoto tapahtui helmikuussa 2017, ja se koski Flynnin puheluja Kislyakin kanssa. Tämä vuoto johti FBI:n kiinnostukseen Flynnistä ja lopulta hänen eroamiseensa ja syytteeseensä. Muita vuotoja, joita sanomalehdet kuvailivat nykyisten ja entisten tiedustelupalvelujen virkamiesten toimittamiksi, koskivat venäläisten viranomaisten keskusteluja "halventavista" tiedoista Trumpista ja hänen kampanjahenkilöstöstään, venäläisten viranomaisten kerskailua siitä, kuinka he voisivat käyttää suhdettaan Flynnin kanssa vaikuttaakseen Trumpiin, Kislyakin väitettä siitä, että hän oli keskustellut kampanjan asioista tuolloin senaattori Jeff Sessionsin kanssa, sekä Kislyakin ilmoitusta Moskovalle siitä, että Trumpin vävy Jared Kushner halusi perustaa turvallisen viestintäkanavan. Emme tiedä näiden vuotojen lähdettä, mutta erityisesti näin varhaisessa vaiheessa hallintoa ne tulivat lähes varmasti byrokratiasta, eivät Trumpin nimittämistä virkamiehistä. Kuka tahansa vuotaja oli, vuodot uhkasivat vaarantaa tiedustelun lähteet ja menetelmät, rikkoivat rikoslakia ja väärinkäyttivät amerikkalaisten kansalaisten yksityisyyttä. Mutta nykyisessä asiayhteydessä keskeinen rikos näissä vuodoissa oli tiedustelutiedon strateginen vuotaminen poliittisista syistä. Ne, jotka vuotivat tietoja, luultavasti uskoivat tekevänsä poikkeuksellisen teon herättääkseen huomiota Venäjän vaikutuksesta hallituksessa. Mutta kuten usein käy tällaisissa tilanteissa, nämä toimet näyttivät muille olevan suunniteltu vaikuttamaan demokraattiseen politiikkaan, mikä – riippumatta siitä, tulivatko vuodot FBI:stä vai jostain muusta virastosta – näytti muistuttavan J. Edgar Hooverin aikakauden politiikan manipulointia. Tämä poliittisen manipuloinnin havainto suututti demokraatteja, jotka vastustivat vuotoja ja uhkailivat vuodoilla Clintonin sähköpostitutkimuksessa. Republikaanit, jotka olivat hiljaa näistä väärinkäytöksistä, olivat äänekkäitä valittaessaan Crossfire Hurricane -vuodoista. Ja päinvastoin. Yleinen pointti on kuitenkin se, että vuoden 2016 ja 2017 kokemukset osoittavat, että vuotojen ongelma tällaisissa erittäin arkaluonteisissa tutkimuksissa, kuten myös FBI:n normirikkomusten ongelma, ylitti puoluerajat ja hallinnot.

Miten määritellä presidentin tutkinnan kynnys vastavakoilun näkökulmasta?

Kun tarkastellaan presidentin tutkimista vastavakoilun osalta, erityisesti Yhdysvalloissa, on olemassa useita keskeisiä kysymyksiä, jotka vaativat huolellista pohdintaa. Ensimmäinen näistä kysymyksistä koskee sitä, mikä tarkalleen ottaen on se kriteeri, joka oikeuttaa presidentin tutkimuksen käynnistämisen vastavakoilullisista syistä. FBI:n mukaan sen vastavakoilun tehtävä on "torjua ulkomaisten tiedustelupalveluiden ja järjestöjen toimia, jotka keräävät tietoa Yhdysvalloista ja vahingoittavat kansallisia etuja" (korostus lisätty). Tämä määritelmä, joka on keskittynyt Yhdysvaltain kansallisten etujen suojaamiseen, on tärkeä, sillä se asettaa rajat sille, milloin presidentin toimia voidaan tutkia vastavakoilullisesti.

Trumpin tapaus oli erityinen ja monin tavoin poikkeuksellinen. Hänen läheiset suhteensa Venäjän presidentti Vladimir Putiniin, luottamuksellisten tietojen paljastaminen Venäjän suurlähettiläälle Valkoisessa talossa ja kieltäytyminen tunnustamasta Venäjän toimia Yhdysvaltain vaaleihin vaikuttamiseksi aiheuttivat laajaa huolta. Vaikka presidentin toimet voivat olla laillisia ja oikeutettuja, niiden yhteisvaikutus voi herättää epäilyksiä. Tällöin saattaa syntyä tilanne, jossa presidenttiä epäillään yhteistyöstä ulkovaltion kanssa, ja vastavakoilututkimus voi olla tarpeen.

Kysymys on kuitenkin siitä, miten määritellä tarkasti, mikä laukaisee presidentin vastavakoilututkimuksen. Pelkkä arvio siitä, että presidentti voi olla kansallisen turvallisuuden uhka, ei riitä. Kriteerien on oltava tarkempia, ja niiden määrittämisessä tulee käyttää perusteellista oikeudellista analyysiä siitä, missä määrin presidentin oikeus päättää kansallisista turvallisuusuhkista menee yli rajojen, ja milloin voidaan puhua oikeudettomasta yhteistyöstä tai vaarantamisesta. Tällöin on välttämätöntä, että päätöksenteko ei jää vain FBI:n varaan, kuten tapahtui vuonna 2017, vaan siihen osallistuvat myös muut avainhenkilöt, kuten oikeusministeri ja tiedustelupäällikkö.

Yksi keskeinen elementti tässä prosessissa on se, että mahdollinen tutkimus ei voi perustua vain yksittäiseen epäilyyn, vaan se vaatii laajempaa kontekstia ja vakavaa harkintaa. FBI ei saa toimia yksin, vaan oikeusministerin tulee osallistua prosessiin ja tehdä lopullinen päätös siitä, avaako FBI tutkimuksen vai ei. Tällöin tulee myös ottaa huomioon parlamentin tiedusteluvaliokuntien raportointi, joka takaa avoimuuden ja valvonnan prosessin aikana.

Tämä tarkempien sääntöjen ja menettelyjen määrittäminen on tärkeää, sillä se voi estää vakavimpia norminrikkomuksia ja ohjata viranomaisten toimintaa paremmin. Esimerkiksi, jos FBI ei ole koordinoitunut oikeusministeriön kanssa ennen tiettyjen henkilöiden, kuten Michael Flynnin, kuulusteluja, se voi johtaa oikeudellisiin ja poliittisiin ongelmiin. Samoin FBI:n tutkimuksen aloittaminen presidenttiä vastaan ilman riittäviä perusteita ja laajaa oikeudellista arviointia voi aiheuttaa vakavaa haittaa.

On tärkeää ymmärtää, että vaikka tarkat ohjeet ja normit voivat auttaa estämään osan viime vuosien kiistoista, niiden noudattaminen ei riipu pelkästään sääntöjen selkeydestä, vaan myös kulttuurista ja oikeusministeriön valmiudesta noudattaa instituution periaatteita kriisitilanteissa. Tämä ajatus on keskeinen Horowitzin raporteissa, joissa korostetaan sääntöjen noudattamisen merkitystä, jopa vaikeissa ja poikkeuksellisissa tilanteissa. Jos viranomaiset alkavat poiketa perinteisistä toimintatavoistaan, se voi johtaa ad hoc -päätöksiin, jotka ovat sidoksissa yksittäisten henkilöiden näkemyksiin ja mielipiteisiin.

Miten rajoittaa ydinaseiden käyttöä kriittisissä tilanteissa ilman, että heikennetään pelotteen vaikutusta?

Kolmas skenaario sijoittuu laajalle alueelle, joka ulottuu ensimmäisen ja toisen skenaarion ääripäistä. Tässä skenaariossa on ainakin uskottava strateginen tai oikeudellinen peruste ydinaseiden käytölle, eikä sen käyttö ole ilmeisesti suljettu pois Yhdysvaltain julkisesta politiikasta, mutta se olisi silti kiistanalaista. Tälle skenaariolle on myös ominaista aikaa käsittelyyn – tunteja ja mahdollisesti päiviä tai viikkoja. Tällaiset tapaukset ovat kuitenkin myös kaikkein vaikeimpia säädellä aineellisesti. Voimme pohtia kahta mahdollista tilannetta:

Ensimmäisessä tilanteessa on todellinen uhka – ehkä ydinase, ehkä perinteinen – joka kasvaa mutta ei ole vielä johtanut laukaisuun tai hyökkäykseen. Ehkä Iran siirtää suuria joukkoja uhkaavasti, mikä enteilee valtavaa tavanomaista hyökkäystä Yhdysvaltojen tai liittolaisten siviilejä vastaan. Tai ehkä Yhdysvalloilla on kiistaton tiedustelutieto siitä, että Pohjois-Korea aikoo tehdä ydiniskun Etelä-Koreaan ensi viikolla. Tällöin presidentti määrää ydinaseiden käytön vastustajan sotilasvoimia vastaan estääkseen uhkatun hyökkäyksen.

Ensimmäinen tilanne esittää vahvemman oikeudellisen ja muunlaisen perusteen ydinaseiden käytölle, mutta kumpikaan ei ole ilmeisesti suljettu pois Yhdysvaltain ydinaseiden julkisen politiikan nojalla. Yhdysvallat on aina kieltäytynyt määrittelemästä olosuhteita, joissa se käyttäisi ydinaseita ensimmäisessä iskun muodossa ydinvaltioita vastaan. Tällainen strateginen epäselvyys siitä, käyttäisikö Yhdysvallat ydinaseita ensimmäisessä iskun muodossa ydinvaltioita vastaan, on ajateltu olevan keskeinen tekijä ydinaseiden pelotevaikutuksessa. Vuonna 2017 pidetyssä kuulemisessa presidentin ydinasekäyttövaltuuksista senaattori Marco Rubio esitti, että "laskelmoitu epäselvyys" ydinaseiden käytöstä oli tärkeä peloteelementti Varsovan liiton tavanomaisten joukkojen ylivoimaisuuden edessä, ja se saattoi estää Saddam Husseinia käyttämästä kemiallisia ja biologisia aseita ensimmäisessä Persianlahden sodassa. Hän kysyi, onko tämä käsite edelleen ajankohtainen. Kenraali Robert Kehler, eläkkeellä oleva Yhdysvaltain strategisten joukkojen komentaja, totesi, että laskelmoitu epäselvyys on edelleen elintärkeää, koska se "parantaa pelotettamme, kun vastustajalla on epävarmuutta siitä, milloin ja minkälaisin olosuhtein käyttäisimme ydinaseita." Peter Feaver, joka työskenteli ydinpolitiikassa Clintonin ja toisen Bushin hallinnoissa, oli samaa mieltä. Hän huomautti, että "presidentti Obama, joka ei ollut ydinaseiden kannattaja, jätti kuitenkin laskelmoidun epäselvyyden voimaan juuri tällaisissa skenaarioissa." Brian McKeon, joka oli demokraattisen senaatin ulkosuhteiden valiokunnan pääneuvonantaja ja myöhemmin korkea virkamies Obaman hallinnossa useissa ydinpolitiikkaan liittyvissä tehtävissä, oli samaa mieltä.

Kolme keskeistä näkökulmaa ohjaa mahdollisia uudistuksia, jotka liittyvät presidentin ensikäyttövaltuuksien oikeudellisiin rajoituksiin: (1) mitä rajoitusten tarkalleen tulisi olla, (2) mitä vaikutuksia tällaisilla rajoituksilla olisi strategiseen epäselvyyteen ja ydinpelotteeseen, ja (3) kuinka tehokkaita tällaiset oikeudelliset rajoitukset olisivat. Tukea vaativat suuremmat uudistukset presidentin ydinaseiden käyttövaltuuksien rajoittamiseksi voivat ottaa monia muotoja – liikaa analysoitavaksi kattavasti. Yksi mahdollisuus, jota emme tässä käsittele, on ehdoton kielto käyttää ydinaseita ensimmäisessä iskun muodossa missään olosuhteissa. Tämä on täysin johdonmukainen kanta, jolla on monia kannattajia. Mutta tällä hetkellä sillä ei ole laajaa tukea kongressissa eikä puolustusyhteisössä, ja sillä on syvällisiä vaikutuksia Yhdysvaltain ydinpolitiikkaan ja strategiseen ydinpelotteeseen, jotka menevät nykyisten huolemme yli.

Mikä on kansallisen hätätilan ja kapinallislain välinen ero, ja miten niitä tulisi uudistaa?

Kansallisen hätätilan ja kapinallislain käyttö presidentin toimesta ovat olleet osa Yhdysvaltain hallintoa jo pitkään, mutta niiden soveltamisessa on ilmennyt merkittäviä ongelmia, erityisesti silloin, kun valta on käsissä henkilöillä, joiden ymmärrys ja sitoutuminen perustuslaillisiin normeihin on kyseenalaista. Erityisesti Donald Trumpin kauden aikana nämä lait herättivät keskustelua mahdollisista väärinkäytöksistä ja tarpeesta tarkistaa niiden soveltamisperiaatteet. Tässä yhteydessä on keskeistä tarkastella, miksi nämä lait ovat olleet alttiita väärinkäytöksille ja mitä muutoksia niiden sääntelyyn tulisi tehdä.

Kapinallislaki, joka myöntää presidentille valtuudet käyttää liittovaltion armeijaa kotimaan lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi, on jo pitkään ollut yksi tärkeimmistä välineistä, joiden avulla presidentti voi puuttua valtiossa ilmeneviin kansalaislevottomuuksiin. Lain rakenne, kielelliset epätarkkuudet sekä määriteltyjen termien puute avaavat kuitenkin mahdollisuuden lain väärinkäytöksiin. Lain sanamuodot kuten “kokoontuminen”, “rikollinen salaliitto” tai “kotimaan väkivalta” ovat liian epämääräisiä, mikä tekee niiden käytön arvioinnista hankalaa ja voi johtaa valtion liialliseen väliintuloonsa kansallisten kriisien hallinnassa.

Kapinallislain käyttöä on tarkasteltu useaan otteeseen sen jälkeen, kun presidentit ovat vedonneet siihen äärimmäisissä tilanteissa. Trumpin kauden aikana tämä kysymys nousi erityisesti esiin sen jälkeen, kun presidentti määräsi liittovaltion joukot puuttumaan George Floydin protesteihin. Tämä tilanne herätti vakavan pohdinnan siitä, kuinka lain soveltaminen voisi vaarantaa kansalaisten perusoikeudet, ja oli osaltaan käynnistämässä keskustelua lain tarkistamisesta ja mahdollisista rajoituksista presidentin toimivallalle.

Senate Bill 3902 oli yksi ehdotuksista, joka esitti muutoksia kapinallislakiin. Lainmuutosehdotus rajoittaisi presidentin valtuuksia vaatimalla, että presidentti konsultoi kongressia ennen toimenpiteiden käyttöönottoa. Lainmuutoksen mukaan presidentin olisi myös raportoitava kongressille liittovaltion armeijan käytöstä sekä määrättyjen toimenpiteiden kesto ajallisesti, ja presidentti olisi velvoitettu rajoittamaan armeijan käyttöä niin, että se ei olisi suoraan kansalaisten hallintaan kohdistuvaa väkivaltaa.

Erityisesti ehdotetaan, että presidentin olisi otettava huomioon paikallisten ja osavaltion viranomaisten näkökulmat ennen liittovaltion armeijan tai kansalliskaartin käyttöä. Tämä varmistaisi, ettei liittovaltion puuttuminen tilanneisiin, jotka voitaisiin ratkaista osavaltion toimivallan puitteissa, olisi tarpeetonta tai liian voimakasta. Ehdotuksissa on myös vahva painotus presidentin raportointivelvollisuuteen kongressille, mikä lisäisi avoimuutta ja varmistaisi, että toimet ovat oikeutettuja ja kohtuullisia.

Lisäksi on esitetty, että presidentin käyttämästä valtuudesta tulisi raportoida säännöllisesti ja, mikäli tilanne jatkuu yli tietyn ajan, olisi edellytettävä kongressin hyväksyntää. Tämä estäisi hätätilavaltuuksien jatkuvaa käyttöä ilman tarkempaa poliittista valvontaa ja valvontaa.

Yhdysvaltain hätätilavaltuuksien säilyttäminen on tärkeää, mutta niiden tarkempi sääntely ja valvonta ovat välttämättömiä kansalaisten oikeuksien suojelemiseksi. On tärkeää muistaa, että vaikka presidentillä on valtuuksia käyttää armeijaa tai kansalliskaartia kotimaan kriiseissä, perustuslain normit ja tasapaino valtion eri haaraosien välillä on olennaista säilyttää.