Факторы обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы в условиях роста макроэкономических рисков

Факторы обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы в условиях роста макроэкономических рисков

Субсидирование дефицита Пенсионного фонда является крупнейшим и постоянно растущим направлением расходования средств федерального бюджета. Так, Трансферт Пенсионному фонду в 2012г. превысит 1/5 расходов федерального бюджета, в течение двух последующих лет он будет расти темпом 10% в год. При этом бюджет самого Пенсионного фонда уже превышает 10% ВВП страны.

Притом положение с обеспечением финансирования пенсий пусть и медленно, но неуклонно ухудшается: ведь отношение числа работающих к числу пенсионеров падает, и в ближайшие десятилетия этот тренд изменить будет невозможно, массовое старение населения неизбежно.

Потому достижение сбалансированности Пенсионной фонда, а также обеспечение его устойчивости к системным рискам — важнейшее условие обеспечения стабильности экономического развития.

1. Законодательные основы пенсионной системы России

«Программа пенсионной реформы в РФ» одобрена Правительством РФ в 1998 году, но системная реформа пенсионной системы реально началась1 в 2001 г., когда были приняты законы:

«Об обязательном пенсионном страховании в РФ» ( от 01.01.2001);

«О государственном пенсионном обеспечении в РФ» ( от 01.01.2001);

«О трудовых пенсиях в РФ» ( от 17.12.001).

В 2002 г. принят закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» ( от 01.01.2001).

Естественным продолжением реформы стали следующие законы последних лет:

«О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке финансирования пенсионных накоплений» (№56-ФЗ от 01.01.2001); 

«О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» ( от 01.01.2001);

«О гарантиях пенсионного обеспечения для отдельных категорий граждан» ( от 01.01.2001);

«О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений» ( от 01.01.2001).

2. Важнейшие элементы пенсионной системы России

В рамках вышеуказанных нормативных актов, определяющих реформу российской пенсионной системы, можно выделить следующие цели:

— упрощение действующей системы за счет разработки простых формул определения размера пенсий и прозрачных условий их выплаты;

— упрочение связи между размером пенсий и размером пенсионных взносов для повышения платежеспособности пенсионной системы, а также для стимулирования отчислений пенсионных взносов в более продолжительном периоде за счет внедрения накопительного и условно-накопительного компонентов;

— недопущение крайней бедности среди наиболее бедной части пенсионеров за счет введения базовой части трудовой пенсии;

— содействие росту и диверсификации экономики за счет развития рынков капитала в результате внедрения накопительной системы.

Реформированное пенсионное обеспечение  в Российской Федерации ныне состоит из 3 уровней.

Первый — это универсальные базовые части трудовой пенсии (различающиеся лишь по степени утраты трудоспособности и возрасту пенсионера, порог — 80 лет), а также пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения (для военнослужащих, государственных служащих и т. п.)

Второй уровень — пенсии с размером, зависящим от страхового вклада. Он включает три компонента:

а) страховые части трудовой пенсии, финансируемые на распределительных принципах на основе «условно-накопительных счетов»;

б) накопительные части трудовой пенсии;

в) обязательные профессиональные накопительные пенсии, вводимые взамен сущестующих льготных пенсий.

Третий уровень — добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное (индивидуальное) пенсионное обеспечение.

Основные участники пенсионной системы: население (застрахованные работники и неработающие лица, становящиеся пенсионерами), работодатели и предприниматели (страховщики), Пенсионный фонд России (ПФР — страховщик обязательного пенсионного страхования), негосударственные пенсионные фонды (НПФ — страховщики с 2004г.), управляющие компании, занимающиеся инвестированием пенсионных накоплений, федеральный бюджет. Вышеназванными законами закреплено разделение уровней пенсионного обеспечения по источникам финансирования.

3. Проблемы организации пенсионной реформы

Первоначально пенсионная реформа осуществлялась под руководством Правительства, утвердившего своими Постановлениями2 в 1995 г. «Концепцию реформы системы пенсионного обеспечения в РФ», а в 1998 г. «Программу пенсионной реформы в РФ». В 2001 г. проведение реформы перешло под эгиду Президента, создавшего «Национальный совет при Президенте РФ по пенсионной реформе»3 (в результате чего и приняты первые 4 из вышеназванных законов). Однако 25.10.2004 г. этот совет был расформирован, т. е. управление реформой фактически оказалось лишено полноценного координирующего центра (действовавшего при первом лице государства).

С этого времени пенсионная реформа в Российской Федерации развивается экстенсивно. Отдельные ее направления приостановлены — такие, как создание профессиональных накопительных систем вместо систем льготных пенсий, что выглядит как отказ от одной из целей реформы.

Некоторые новые инициативы выглядят как эксперименты без ясного определения долгосрочной перспективы — такие, как государственное софинансирование накопительных пенсий.

Иные действия в области пенсионной реформы выглядят как импровизации, предпринятые лишь ради текущих политических целей без учета воздействия на долгосрочную перспективу — такие, как валоризация пенсий.

Так и не была принята (предполагаемая в рамках указанной правительственной Программы пенсионной реформы) программа тарифной политики Пенсионного фонда РФ на 20 лет (до 2020 года) с графиком периодического пересмотра тарифов пенсионных взносов с учетом повышения доли накопительной составляющей. Между тем целью принятия этой тарифной политики и графика было обеспечение долгосрочной стабильности пенсионной системы.

Таким образом, утрата координирующего органа неизбежно привела к ослаблению контроля за целевыми ориентирами пенсионной реформы, росту межведомственных противоречий. Для придания нового импульса развитию реформы целесообразно воссоздание центрального органа, координирующего её проведение, обновление программы реформы с чётким определением перспективных целей и этапов, как минимум, на 40 лет вперёд.

4. Проблема несбалансированности пенсионной системы

4.1. Важнейшие риски в сфере пенсионного обеспечения — это сложившееся массовое недоверие граждан к пенсионной системе и недостаток стимулов к платежам страховых пенсионных взносов. Эти факторы тесно связаны друг с другом. Они способны подорвать финансовую устойчивость пенсионной системы, вплоть до утраты управляемости сбором её доходов. Т. е. может возникнуть ситуация, когда необходимое повышение ставок страховых пенсионных взносов приведет не к росту доходов пенсионной системы, а к их падению из-за снижения собираемости.

Чтоб стимулы работали, будущие пенсионеры должны понимать, как они зарабатывают свою пенсию. Информационная же работа в пенсионной сфере выполняется плохо. Постоянные обещания «заботы о пенсионерах» со стороны власти могут порождать, с одной стороны, завышенные ожидания, чреватые будущим ростом социальной напряженности, с другой — снижать собираемость взносов из-за падения стимулов к их уплате. Поэтому требуется очень выверенный подход, при котором необходимая забота о пенсионерах была бы сбалансирована установлением ощутимой связи между размером пенсионных взносов и будущей пенсии.

4.2. Главный макроэкономический риск устойчивости пенсионной системы — нехватка в перспективе суммарных взносов в ПФ для обеспечения пенсионных выплат. В рамках действующих законов, с учётом сложившихся стереотипов массового поведения, этот риск весьма серьёзен.

Правда, Всемирный банк в рамках сценарных оценок рисков финансовой устойчивости (проведенных ещё до начала реформы) указал4, что в 2 из 3 сценариев (оптимистическом и базовом), пенсионная система РФ будет формально финансово устойчивой. Но серьёзность положения связана с тем, что, хотя базовая часть пенсионной системы (кстати, частично финансируемая из бюджета) и профицитна, её условно-накопительная часть с установленным размером взноса будет дефицитна на всем рассмотренном периоде (до 2050 года).

Иначе говоря, та часть пенсионной системы, которая призвана создавать стимулы к труду и источники роста экономики5 не сможет обеспечить выплат пенсий. Значит, пенсионная система имеет серьёзный порок, а формально позитивный прогноз не выглядит вдохновляющим для экономики.

4.3. Риски 2020-е годов и проблемы политического выбора в 2010-е. Оценки ИЭПП, сделанные после 6 лет пенсионной реформы, более пессимистичны6. В частности, специалисты ИЭПП приходят к выводу, что к середине 2020-х годов пенсионная система окажется перед очень тяжелым политическим выбором, вызванным макроэкономической разбалансированностью общего размера пенсионных выплат и их источников. При этом опасность усугубляется тем, что в условиях, когда существенно возрастут поступления в Пенсионный фонд7, у власти может возникнуть иллюзия того, что найден стабильный источник финансирования пенсионной системы и в данной сфере дальнейшее реформирование не потребуется. Следствием этого будет откладывание на долгосрочную перспективу решения о повышении пенсионного возраста и использование резервов, сформированных за счет нефтегазовых доходов, не на скорейший переход к накопительной пенсионной системе, а на другие цели. Но, из-за последующего обострения положения со сбалансированностью пенсионной системы уже к середине 2020 годов продолжение реформы станет неизбежным. При этом альтернативы будут следующими.

Первый вариант. Повышать налоги (и/или пенсионные взносы), а также резко повышать пенсионный возраст или пенсионный стаж8 для стабилизации коэффициента замещения пенсий. Следствие — увеличение нагрузки на экономику и резкое замедление темпов ее роста.

Второй вариант. Попытаться поддержать коэффициент замещения за счет накопления конъюнктурных (нефтегазовых) доходов, аккумулируемых в Фонде национального благосостояния (ФНБ). Следствие — резкое увеличение зависимости экономики от мировой конъюнктуры.

Предварительное накопление средств в ФНБ может снизить зависимость от внешней конъюнктуры. Но даже при нынешнем невысоком уровне пенсий для этого потребуется увеличить долю ФНБ к ВВП в 3-6 раз9. Однако и политическая элита, и общество в целом до сих пор с трудом принимают идею создания финансовых резервов на длительный срок.

Третий вариант: поспешный переход к всеобщей накопительной системе с минимизацией государственных пенсионных обязательств при одновременном стимулировании добровольных накоплений. При этом растет риск падения коэффициента замещения. Так же неизбежен и рост зависимости выполнения пенсионных обязательств от внешней нефтяной конъюнктуры.

Четвертый вариант. Смириться с существенным (до 2 раз) падением коэффициента замещения. Следствие — рост политической напряженности.

4.4. Наиболее разумный способ избежать рисков вынужденной запоздалой реформы — это постепенный переход в ближайшие годы к накопительной системе с заблаговременным (за 3-5 лет до его начала) и медленным повышением пенсионного возраста (и/или стажа). Как известно, нынешняя власть хотела бы сохранить возраст выхода на пенсию, но тогда, очевидно, потребуется резкое снижение пенсий для лиц, не имеющих должного стажа.

При этом необходимо ввести в практику регулярный актуарный аудит пенсионной системы. На основе полученных актуарных оценок необходимо выработать простую и наглядную «пенсионную формулу», показывающую каждому пенсионеру связь будущей пенсии с накопленной на момент выхода суммой пенсионных накоплений и с возрастом выхода на пенсию10.

Что касается средств от высоких цен на нефть и иных дополнительных доходов (например, от приватизации), их следует направлять на формирование индивидуальных накопительных счетов, тем самым обеспечивая наглядное государственное софинансирование накопительных пенсий. Использование ФНБ для финансирования пенсионной системы существенно повысит долгосрочную финансовую устойчивость пенсионной системы, значительно снизит потребности в субсидировании из федерального бюджета.

5. Проблема поиска рынков для размещения пенсионных накоплений

Еще один макроэкономический риск заключается в недостаточной способности финансовых и фондовых рынков "поглотить" денежные потоки, созданные накопительным компонентом пенсионной системы, обеспечивая при этом индивидуальным инвесторам разумную доходность и одновременно гарантируя сохранность пенсионных активов. Для достижения этой цели необходимы а) гарантированная государством макроэкономическая стабильность, б) реформа фондового и финансового рынков в стране. Кроме того, целесообразен вывод пенсионных вложений на мировые фондовые рынки.

5.1. Как считает ряд экспертов, диверсифицированное вложение пенсионных накоплений на мировом финансовом рынке более надежно и выгодно, чем сосредоточение их в отечественных ценных бумагах. Международный опыт (например, Kазахстана и Чили, вкладывавших пенсионные накопления лишь в свой фондовый рынок), показывает высокие риски резких падений стоимости пенсионных накоплений. Вложение же на мировом фондовом рынке, при условии разумной диверсификации, может позволить существенно снизить риск и размер спада. В то же время специалисты считают, что по политическим причинам власти будет очень сложно сделать выбор в пользу размещения обязательных пенсионных накоплений за рубежом. Помочь решить проблему может лишь систематический поиск разумного баланса в размещении пенсионных накоплений внутри и вовне страны.

5.2. Смежная проблема связана с предполагаемым ныне неограниченным правом выбора пенсионерами управляющих компаний для накопительной части пенсии. При этом не учитывается, что большинство будущих пенсионеров явно не готово грамотно сделать выбор для вложения своих накоплений среди сотен управляющих компаний. Это открывает простор для нездоровой конкуренции среди управляющей компаний с использованием рекламных технологий и методов «серого», даже «черного» пиара11.

Между тем, пока самому государству не удается защитить накопления большей части будущих пенсионеров от инфляции12. Притом, хотя доходность частных НПФ оказывается выше инфляции13, проблемой для них является отсутствие в России системы страхования, гарантирующей от чрезмерного понижения накопительных пенсий, что возможно во время кризисных спадов на фондовом рынке. Отсутствие этой системы страхования может серьезно и надолго подорвать доверие ко всей пенсионной системе.

5.3. В качестве эффективной меры, призванной усовершенствовать механизм инвестирования пенсионных средств, может служить организация государством централизованного вложения пенсионных накоплений в индексы, следуя идеям Л. Котликофф14. Речь идет о том, чтобы государство осуществляло вложения большей части накоплений пассивных инвесторов (будущих пенсионеров), которые не отважились сами выбрать управляющую компанию (НПФ), в отечественные и зарубежные активы на фондовых рынках в пропорции, соответствующей тому или иному фондовому индексу. Достоинство таких вложений в том, что фондовые индексы обычно надежно растут (кроме кризисных периодов), причем растут в долгосрочном периоде заметно выше инфляции.

Часть централизованных вложений может быть передана в управление негосударственным пенсионным фондам и частным управляющим компаниям, выбранным основе конкурентного отбора. Отбор должен осуществляться Пенсионным фондом под контролем государственных надзорных органов на основе заданных прозрачных критериев.

При этом пассивные инвесторы — будущие пенсионеры должны иметь право выбора между несколькими различными, предоставляемыми Пенсионным фондом, стратегиям вложения накоплений, — стратегиям, различающихся по степени риска и по величине потенциальной доходности.

6. Факторы, влияющие на эффективность пенсионной реформы

6.1. Снижение инфляции — важный резерв роста устойчивости ПФ. Невозможно говорить об успешной пенсионной реформе без снижения долгосрочного уровня инфляции в 2-4 раза (примерно до 2-3% годовых) в ближайшие годы. К середине 2020-х годов изменение демографической структуры и повышение доли пожилых может серьезно обострить все проблемы, присущие отечественной пенсионной системе. Поэтому предпосылки для их решения нужно создавать уже сейчас. Снижение инфляции до приемлемого уровня позволит делать пенсионные вложения с горизонтом планирования в 25-40 лет15. Снижение инфляции целесообразно совместить с политикой осторожного укрепления валютного курса рубля.

6.2. Прочие факторы повышения эффективности пенсионной реформы. К ним относятся:

информационная поддержка реформы, направленная на рост финансовой грамотности населения и информирование граждан о правилах работы пенсионной системы, включая введение единых стандартов публикации данных о доходности НПФ, о размере пенсий на стандартный страховой платёж;

разработка внятной стратегии эффективного инвестирования пенсионных накоплений в экономику страны (при обеспечении государственных гарантий доходности таких вложений);

определение механизма инвестиций пенсионных накоплений за рубежом;

обеспечение стабильности «правил игры» в пенсионной сфере, способствующее удлинению горизонтов планирования как для будущих пенсионеров, так и для управляющих компаний.

1Часть законов принята ранее: «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (№27-ФЗ от 1.4.1996) и «О негосударственных пенсионных фондах» (№75-ФЗ от 01.01.2001). Еще раньше был принят указ Президента РФ «О негосударственных пенсионных фондах» № 000 от16.09.1992г.

2Соответственно Постановления № 000 от 01.01.2001 и № 000 от 01.01.2001

3Указ № 000 от 01.01.2001 для подготовки предложений Президенту по выработке государственной политики, рассмотрения концепций и проектов законов.

4«Риски пенсионной реформы растут» (из доклада Всемирного банка), журнал «Экономика России: ХХI век» №12 (см. “//ruseconomy. ru/nomer12_2000306/ec09.html”)

5Вложения накопительной части пенсий в экономику — выгодный инвестиционный ресурс.

6ИЭПП — Институт экономики переходного периода, ныне Институт экономической политики им. (сайт “//iep. ru”); см. гл. 32 «Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. Экономический рост 2000-2007» — М.: Издательство "Дело" АНХ, 2008.

7Например, из-за общего роста экономики, или улучшения внешней конъюнктуры.

8С технической точки зрения важен лишь накопленный пенсионный капитал и возраст дожития пенсионеров. За счет аккуратной привязки пенсий к этим факторам (и с учетом стажа) можно обойтись малой коррекцией пенсионного возраста (прежде всего, у женщин: ведь их пенсии завышены по сравнению со статистически оправданными). При этом государство будет политические обязано обеспечивать доступность работы для пожилых.

9Чтобы сгладить последствия резкого падения нефтяных цен на период в 1-2 года.

10Недостаточно внимания уделяется в законах и актуарной оценке возможностей Пенсионного фонда. Так, размер пенсий по закону вычисляется не по статистически ожидаемой продолжительности жизни пенсионера после выхода на пенсию, но по фиксированному в законе периоду. Эта заведомая неточность создает риски дисбаланса. Невнимание к проблеме сбалансированности размера требований и размера источников стимулирует неоправданные ожидания и выдвижение новых необеспеченных требований к размеру пенсий.

11Тем не менее, нельзя лишать будущего пенсионера права на такой личный выбор.

12По расчёту, сделанному на основе данных Национальной ассоциации пенсионных фондов (сайт //napf. ru), за 2004-2009 гг. в реальном выражении (т. е. за вычетом инфляции) доходность в государственной УК (ВЭБ) была негативна: в среднем -4,8% за год.

13Расчет по тем же данным для НПФ даёт среднюю реальную доходность 3,0% в год.

14Л. Котликофф, С. Бернс «Пенсионная система перед бурей». М.: 2008.

15Так, при инфляции 2% годовых, обесценивание вдвое происходит лишь  35 лет. А при инфляции 3% годовых —  за 23 года и 23 недели.