Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства: две модели санкций в одном кодексе[1] (стр. 1 )

Константин Юрьевич Тотьев,

кандидат юридических наук, профессор ГУ - ВШЭ,

член Экспертного совета при ФАС России

Административная ответственность за нарушение

антимонопольного законодательства:

две модели санкций в одном кодексе[2]

Федеральное законодательство об административных правонарушениях на протяжении многих лет включает правовые нормы, направленные на защиту конкуренции и обеспечение реализации требований антимонопольного характера. В последние годы обе отрасли законодательства (административное и антимонопольное) претерпели существенные изменения. Сначала в октябре 2006 года состоялось введение в действие нового Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» (далее – ЗоЗК)[3], ознаменовавшего наиболее существенную за всю историю отечественного антимонопольного законодательства реформу конкурентного права России. Затем в мае 2007 года на основании пунктов 5-6 ст. 1 Федерального закона от 9 апреля 2007 года «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях»[4], вступили в силу поправки к Кодексу РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), кардинально скорректировавшие существовавшую до этого модель административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Как следует оценить произошедшие два года назад изменения административного законодательства с точки зрения принципов российского и зарубежного конкурентного права? На этот вопрос автор попытался дать ответ в предлагаемой статье[5].

1. Два способа установления административной ответственности

Административная ответственность в сфере защиты конкуренции важна не сама по себе, а лишь как средство обеспечения соблюдения запретов, закрепленных в поведенческих нормах ЗоЗК. Наиболее важные среди них сосредоточены в Главах II и III этого закона. Речь идет о запретах на: 1) злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением (ст. 10 ЗоЗК); 2) ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов (ст.11); 3) недобросовестную конкуренцию (ст. 14); 4) ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов публичной власти (ст. 15); 5) ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия с участием органов публичной власти (ст. 16). Именно для обеспечения исполнения хозяйствующими субъектами и должностными лицами органов публичной власти указанных обязанностей и вводится административная ответственность. Очевиден и механизм установления такой ответственности.

Так, в ЗоЗК присутствует обязанность не совершать антиконкурентные действия (бездействие), содержание которых соответствует составам перечисленных запретов. В свою очередь в КоАП РФ в соответствующих статьях должны описываться те же составы, но уже в качестве условий наступления санкций, предусмотренных административным законодательством. При этом описания состава запрета и состава административной ответственности должны непременно совпадать, поскольку только в этом случае при совершении запрещенных антимонопольным законодательством деяний одновременно выполнялись бы условия состава административного правонарушения. В силу этого у уполномоченного правоприменителя возникает право привлечь нарушителя к административной ответственности, а на нарушителя возлагается обязанность претерпеть неблагоприятные последствия, предусмотренные в соответствующих статьях КоАП РФ. Это модель одноуровневой ответственности[6], поскольку она наступает непосредственно за сам факт неисполнения установленных в ЗоЗК запретов. Для работоспособности указанной модели ответственности необходимо, чтобы неблагоприятные последствия совершенного нарушения (в случае его обнаружения и доказывания), применяемые в соответствии с КоАП РФ, значительно превышали бы благоприятные последствия, которые может получить нарушитель от своей противоправной антиконкурентной деятельности.

Такой механизм административной ответственности нацелен на решение главной задачи – путем психологического воздействия на потенциальных нарушителей не допустить совершения ими запрещённых деяний (предотвратить нарушение ещё на стадии его подготовки). Кроме того, эта модель упрощает применение административных санкций, поскольку состав запрета в ЗоЗК совпадает с составом административной ответственности. Все эти плюсы весьма актуальны для антимонопольного законодательства, поскольку последствия его нарушения носят во многом латентный характер, и эффективнее их предотвратить, а не компенсировать в последствие причиненный ущерб (как это имеет место в случае с гражданско-правовой ответственностью за деликты).

С учётом приведенных преимуществ данная модель административной ответственности должны была бы содержаться в КоАП РФ с момента возникновения в марте 1991 года российского антимонопольного законодательства. Однако в отношении антимонопольного законодательства эта, казалось бы, очевидная и апробированная на других запретительных правилах логика не работала шестнадцать лет. Что же присутствовало в административном законодательстве вместо этого механизма?

Вплоть до мая 2007 года российское конкурентное право не располагало административной ответственностью, наступавшей непосредственно за наиболее опасные и распространенные формы антиконкурентных деяний - монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию. Так, п.2 ст. 19.5 КоАП РФ изначально (с 2001 года) предусматривал санкции не за сам факт указанных выше противоправных деяний, а лишь за невыполнение в срок предписания антимонопольного органа. В настоящее время эта модель административной ответственности сохранена в пунктах 2.1 – 2.6 этой же статьи.

Такую административную ответственность следует считать двухуровневой, поскольку она имеет два уровня реализации. Во-первых, в ЗоЗК перечисляются деяния, которые запрещено осуществлять под угрозой не административной ответственности, а применения особой санкции – предписания антимонопольного органа (ч.1 ст. 23 ЗоЗК). При этом цель основных видов предписаний состоит не столько в предупреждении, сколько в пресечении незаконного поведения (исключение составляет предписание о перечислении в бюджет незаконного дохода). Во-вторых, в КоАП РФ внимание акцентируется не на запрещенных ЗоЗК составах антиконкурентных деяний, а всего лишь на одном составе бездействия (невыполнение предписания). Именно этот состав и указывается в качестве условия наступления административных санкций. Поэтому составы запретов, закрепленных в ЗоЗК, совпадают с условиями применения предписания, а не с составом административной ответственности. В этом случае основная цель административной ответственности (обеспечение соблюдения запретов) подменяется вторичной задачей по обеспечению исполнения предписания антимонопольного органа. Согласно такой двухуровневой модели административная ответственность может наступить, если не будет исполнена обязанность по осуществлению действия (бездействия), предусмотренного в предписании. В этом случае меры административной ответственности выступают не столько как способы предупреждения антиконкурентного правонарушения, сколько в качестве субсидиарного средства обеспечения исполнения предписания антимонопольного органа.

Таким образом, совершенно очевидны основные недостатки двухуровневой модели административной ответственности и её отличия от одноуровневой схемы применения административных санкций. В двухуровневой модели между нарушением исходного запрета и административной ответственностью появляется новый состав – неисполнение предписания. С одной стороны, неисполнение предписания, по существу, является продолжением нарушения ЗоЗК. С другой стороны, это новый состав, который должен быть доказан антимонопольным органом. В результате связь между вынесением предписания и привлечением к административной ответственности за его неисполнение является последовательной. Поэтому такая модель не стимулирует нарушителя воздержаться от нарушения на стадии его подготовки, а мотивирует его взвесить плюсы и минусы продолжения уже начатого нарушения антимонопольного законодательства.

В силу несовпадения условий наступления ответственности за несоблюдение исходного запрета и условий применения административной ответственности нарушитель несёт ответственность не за несоблюдение общего запрета, нормативно закрепленного в ЗоЗК, а индивидуального запрета, зависящего от решения антимонопольного органа. В результате общая обязанность соблюдать запреты, содержащиеся в антимонопольном законодательстве, преобразуется в индивидуальную обязанность исполнить предписание. Всё это может создать основу для нарушения конституционного принципа справедливости[7], основным содержанием которого является требование равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). По существу, двухуровневая модель вводит право органа исполнительной власти выбирать тех, кто должен соблюдать законодательный запрет и тех, кто этого может не делать. Поэтому такая модель должна сопровождаться дополнительными гарантиями соблюдения указанного конституционного принципа, главной из которых является подробная процедура реализации такой санкции. Но эта задача лишь частично решена в статьях 39-52 ЗоЗК.

Многолетняя практика показала, что проанализированная выше двухуровневая модель в качестве единственного административного способа обеспечения соблюдения антимонопольного законодательства себя не оправдала. Так, в период действия прежней редакции п.2 ст. 19.5 КоАП РФ в нашей стране наблюдался устойчивый рост возбужденных антимонопольных дел и одновременное уменьшение количества нарушений, устраненных без открытия дела. В отдельные годы подобный рост доходил до 70 процентов по сравнению с предыдущими периодами. Предприниматели, пострадавшие от нарушений антимонопольного законодательства, не верили в эффективность административных мер, что приводило к уменьшению количества дел, возбужденных по заявлениям заинтересованных лиц (как правило, указанная доля не превышала 25 процентов от общего числа возбужденных антимонопольным органом дел). Поэтому законодатель был вынужден реформировать меры административной ответственности не только в сфере обеспечения исполнения предписаний антимонопольного органа, но и по линии гарантий соблюдения запретов, содержащихся в ЗоЗК.

2. Новеллы в области обеспечения исполнения предписаний

Несмотря на перечисленные выше недостатки двухуровневого способа установления административной ответственности, законодатель не отказался от этой модели, но модифицировал её условия в апреле 2007 года в новой редакции ст. 19.5 КоАП РФ.

Составы данной статьи, посвященные защите конкуренции, помещены в неё вместе с другими аналогичными составами, охраняющими порядок управления в иных сферах регулирования. Тем самым законодатель приравнял предписание антимонопольного органа к другим административным мерам реагирования на нарушения законодательства (предписания, постановления, представления, решения органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор или контроль). Однако такой подход вряд ли обоснован, поскольку предписание антимонопольного органа имеет свою специфику не только в рамках административного законодательства, но и по отношению к гражданско-правовому регулированию[8]. Такая специфика хорошо видна, когда возникает проблема определения правовой природы предписания. К сожалению, ни законодатель, ни судебно-арбитражная практика не содержат в настоящее время унифицированного, обоснованного и однозначного решения этого вопроса. Например, в п.9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 года № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»[9] отдельная разновидность предписаний антимонопольного органа обозначена с помощью широкой и в силу этого неопределенной категории «мера публичной ответственности».

Конечно, предписание антимонопольного органа допустимо рассматривать в качестве меры административного пресечения или административно-восстановительной санкции[10]. Подобные меры (санкции) применяются уполномоченными органами исполнительной власти в качестве мер реагирования на совершенное административное правонарушение и обеспечивают его прекращение, а также предотвращение в будущем связанных с ним отрицательных последствий. Но предписания антимонопольного органа имеют несколько важных особенностей, которые не позволяют однозначно приписать им административно-правовую природу. Например, предписания антимонопольного органа не обладают таким важным свойством мер административного пресечения, как оперативность, ведь с момента направления заинтересованным лицом заявления в антимонопольный орган и до момента вынесения предписания может пройти 10 месяцев и 15 дней (ст. 44-45 и 48-50 ЗоЗК). При этом данный срок определён без учета периода перерыва, а также отложения и приостановления рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (ст.46-47 ЗоЗК). Такие длительные сроки рассмотрения антимонопольного дела не позволяют считать данную процедуру оперативной. Поэтому особенности предписаний антимонопольного органа неизбежно приводят к мысли о необходимости дифференцированного подхода к их реализации и обеспечению исполнения.

В новой редакции ст. 19.5 КоАП РФ законодатель значительно усилии такую дифференциацию, проведя её по трём направлениям: 1) дифференциация общих, специальных и смежных норм права; 2) дифференциация специальных составов нарушений; 3) дифференциация административных штрафов по субъектам (должностные и юридические лица). Однако эти новеллы следует оценивать критически.

Первое, на что следует обратить внимание, это место расположения и структурные особенности упомянутой статьи. Она помещена в главу 19 КоАП РФ «Административные правонарушения против порядка управления». Но объектом этого нарушения правильнее считать не порядок управления, а защиту конкуренции на товарных рынках (в широком смысле слова)[11]. Именно защита конкуренции является целью антимонопольного законодательства (ч.2 ст.1 ЗоЗК), к которому отсылает также ст. 19.5 КоАП РФ. В свою очередь структура изложения составов в частях 2.1 – 2.6 данной статьи строится по принципу «от специальных составов к общим условиям». Однако данная структура нетрадиционна для российского законодательства и в силу этого неудобна с точки зрения правоприменения (она может ввести в заблуждение правоприменителя, привыкшего по-другому воспринимать соотношение общих и специальных положений в тексте закона). Так, например, статьи 167-179 ГК РФ построены по принципу: от общих условий недействительности сделок к специальным составам такой недействительности. Этот же подход используется и в других положениях самого Кодекса об административных правонарушениях.

Поэтому мы начнём рассматривать условия применения анализируемой нами статьи с общей нормы, сформулированной в ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ (соответственно части этой же статьи следует рассматривать как специальные положения). В ней речь идёт о невыполнении в установленный срок законного решения (предписания) федерального антимонопольного органа (его территориального органа). Предполагается, что данная норма должна охватывать все возможные виды предписаний, выдаваемых антимонопольным органом в соответствии с ч. 1 ст. 23 ЗоЗК, и применяться ко всем случаям неисполнения таких предписаний (за исключением специальных правил, имеющих приоритет перед общими нормами и установленных в частях 2.1-2.5 ст. 19.5 КоАП РФ). Только таким образом данная модель административной ответственности была бы способна выполнить свои функции по обеспечению соблюдения требований, установленных в предписаниях антимонопольного органа.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3