Действительно, в ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ упоминаются многие виды возможных предписаний, выдача которых входит в компетенцию ФАС России. Этот перечень включает решения (предписания): 1) о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации и законодательства о естественных монополиях; 2) о прекращении ограничивающих конкуренцию действий; 3) о недопущении ограничивающих конкуренцию действий; 4) о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий (за исключением случаев, предусмотренных частями ст. 19.5 КоАП РФ). Как видно, данный перечень касается не только предписаний в отношении уже совершенных нарушений, но и предписаний о будущих действиях. Тем самым законодатель пытается скоординировать административную ответственность с соответствующей компетенцией ФАС России (ч.1 ст. 23 ЗоЗК).

Однако внимательный анализ положений ст. 19.5 КоАП РФ показывает, что результат такой координации имеет существенные изъяны. Во-первых, законодатель не использует в отношении всего состава в ч.2.6 ст. 19.5 КоАП РФ отсылочную норму к антимонопольному законодательству (как это имеет место, например, в ст. 14.31 КоАП РФ, посвященной злоупотреблению доминирующим положением) и предпочитает привести исчерпывающий перечень предписаний, за неисполнение которых наступает административная ответственность. В соответствии с ч. 1 ст. 23 ЗоЗК антимонопольный орган имеет право выдавать хозяйствующим субъектам и органам публичной власти всего 17 видов предписаний. В ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ речь идёт только о трёх видах предписаний. Даже с учётом других частей этой же статьи общий список упомянутых в ст. 19.5 КоАП РФ предписаний ФАС России не превышает семи, что составляет только 41 процент от общего количества возможных в соответствии с ч.1 ст. 23 ЗоЗК предписаний. В итоге десять видов предписаний остаются по неизвестным причинам необеспеченными мерами административной ответственности. Совершенно непонятно, почему неисполнение других предписаний не должно повлечь применение таких административных санкций. Во-вторых, в анализируемой ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ упоминаются предписания, не перечисленные в ч.1 ст. 23 ЗоЗК (предписания о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий). Дело в том, что в п. «д» ч.1 ст. 23 ЗоЗК упоминаются не только ограничения, но и препятствия к возникновению конкуренции, а также устранение конкуренции. Желание законодателя использовать обобщающие термины в целях юридической техники понятно. Однако исчерпывающий перечень предписаний, изложенный в ч.1 ст. 23 ЗоЗК, требует, чтобы такие обобщения не приводили ни к чрезмерному расширению, ни к необоснованному сужению перечня предписаний. В–третьих, в ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ ни в каком качестве не упоминаются предложения, направляемые антимонопольным органом в соответствии с п.4 ч.1 ст. 23 ЗоЗК. Если такие предложения носят рекомендательный характер, то почему законодатель требует для их применения доказать факт нарушения антимонопольного законодательства. Если же предложения рассматриваются как разновидности предписания, то тогда их исполнение нуждается в обеспечении со стороны КоАП РФ.

В специальных частях 2.1-2.5 ст. 19.5 КоАП РФ речь идёт о невыполнении в установленный срок отдельных видов законных решений (предписаний) федерального антимонопольного органа (его территориального органа). Они охватывают неисполнение предписаний о прекращении наиболее существенных нарушений, предусмотренных антимонопольным законодательством: 1) ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий; 2) злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на товарном рынке; 3) нарушения правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам); 4) недобросовестной конкуренции. На эти составы приходится более 70 процентов всех судебных дел с участием антимонопольного органа[12], и поэтому более строгая административная ответственность оправдывается необходимостью обеспечить исполнение предписаний именно по этим направлениям. В тоже время этот перечень свидетельствует о явно репрессивном (но не предупредительном) характере такой ответственности[13]. Так, в специальных составах ст. 19.5 КоАП РФ не упоминается предписание о недопущении действий, которые могут быть препятствием к возникновению конкуренции и (или) могут привести к ограничению (устранению) конкуренции (п. 2 ч.1 ст. 23 ЗоЗК). Между тем, законодатель должен стремиться к расширению перечня средств, способных предотвратить (а не только прекратить) деликты, поскольку многие нарушения антимонопольного законодательства носят скрытый и необратимый характер.

Специальные составы имеют приоритет перед общей нормой ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ. Так, например, если выдано предписание о совершении действий в связи с заключением хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию соглашения, то административная ответственность за неисполнение такого предписания наступает не в соответствии с общей нормой ч.2.6 ст. 19.5 КоАП РФ (она также упоминает предписание о совершении предусмотренных законодательством действий), а согласно специальному положению ч. 2.1 этой же статьи.

Помимо общих и специальных норм, закрепленных в ст.19.5 КоАП РФ, особым образом следует остановиться на смежных правилах (ч.2.4 и ч.3 данной статьи), которые лишь частично затрагивают цели и предмет регулирования антимонопольного законодательства. В них установлена ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения (предписания) федерального антимонопольного органа (его территориального органа) о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе (ч.2.4 ст. 19.5 КоАП РФ) и о естественных монополиях (ч.3 ст. 19.5).

Антимонопольный орган обладает компетенцией контроля за соблюдением не только антимонопольного законодательства, но и законодательства о рекламе и естественных монополиях[14]. Такая ситуация порождает проблему разграничения специальных и смежных составов. Так, например, недобросовестная конкуренция может совершаться с помощью недобросовестной рекламы (запрещена в соответствии с ч.1-2 ст. 2 Федерального закона от 13 марта 2006 года «О рекламе»[15]). В этом случае существует возможность применения как ч. 2.4, так и ч. 2.5 ст. 19.5 КоАП РФ, выбор между которыми может основываться на материальных или на формальных критериях. К сожалению, законодатель никак не обозначил определенные критерии такого выбора.

Практическое значение проанализированного выше разграничения между общими, специальными и смежными составами связано с различными размерами штрафов. Так, размеры административной ответственности в двух составах ч.2.1 и 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ различаются не только по нижнему и верхнему пределам санкций, но и по субъектам. Наибольший верхний предел штрафной административной ответственности для должностных лиц предусмотрен в специальной норме ч. 2.1 ст.19.5 КоАП РФ. Эта же часть данной статьи предусматривает наибольший размер нижнего предела административного штрафа для юридических лиц – триста тысяч рублей (верхние пределы в обеих частях анализируемой статьи совпадают). Аналогичная тенденция наблюдается и применительно к другим специальным составам ст. 19.5 КоАП РФ (исключение составляют лишь пределы ответственности за неисполнение предписание о недобросовестной конкуренции в соответствии с ч. 2.5 ст. 19.5 КоАП РФ). Из этого можно заключить, что законодатель рассматривает упомянутые специальные составы как более опасные правонарушения по сравнению с иными нарушениями антимонопольного законодательства.

Минимальный размер штрафа для должностного лица по данному виду административного нарушения составляет восемь тысяч рублей. Он применяется в качестве последствия к общему составу неисполнения предписания о прекращении нарушения законодательства о естественных монополиях и антимонопольного законодательства (ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ). Примечательно, что неисполнение должностным лицом предписания органа регулирования естественных монополий (ч.3 этой же статьи) может наказываться менее строго (в данном случае минимум составляет пять тысяч рублей), хотя речь идет о нарушении одной и той же отрасли законодательства о естественных монополиях.

В свою очередь максимальный размер штрафа для должностных лиц составляет двадцать тысяч рублей и применяется ко всем специальным составам ст. 19.5 (ч. 2.1-2.5). Тем самым законодатель приравнивает максимальные отрицательные последствия таких различных по своему характеру нарушений антимонопольного законодательства, как продолжение (вопреки предписанию антимонопольного органа) злоупотребления доминирующим положением крупного хозяйствующего субъекта и неисполнение предписания о прекращении недобросовестной конкуренции, осуществляемой мелким предпринимателем. Такой же подход сохраняется и в отношении административной ответственности за неисполнение предписаний ФАС России юридическими лицами. Так, максимальный размер штрафа для них по всем упомянутым составам установлен в сумме пятисот тысяч рублей. Единственное исключение из этой тенденции сделано для неисполнения предписания о недобросовестной конкуренции, максимальный размер штрафа за которое для юридических лиц снижен с пятисот до трёхсот тысяч рублей. Для этого же состава (наряду с ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ) установлен и самый минимальный (в отношении юридических лиц) размер штрафа в сто тысяч рублей. Конечно, у правоприменителя существуют дискреционные полномочия по дифференциации конкретных размеров штрафов в рамках установленных максимального и минимального уровней, но это не упраздняет проблемы справедливости и обоснованности зафиксированных законодателем пределов административной ответственности.

Реформа административной ответственности за нарушение требований антимонопольного законодательства выразилась не только в перечисленных выше новеллах. Законодатель наряду с двухуровневой ответственностью по ст. 19.5 КоАП РФ включил в КоАП РФ составы одноуровневой административной ответственности (ст.14.31 – 14.33 КоАП РФ). Теперь одноуровневая и двухуровневая модели ответственности сосуществуют в одном кодексе и могут применяться параллельно.

3. Обеспечение соблюдения запретов

Одноуровневая административная ответственность (ст.14КоАП РФ) непосредственно за монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию появилась в арсенале средств защиты конкуренции лишь с 13 мая 2007 года, когда вступил в силу Федеральный закон от 9 апреля 2007 года N 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[16]. Тем самым законодателем было учтено ранее звучавшее в доктрине предложение о введении такой ответственности (в форме штрафа) за наиболее опасные и часто встречающиеся виды нарушений антимонопольного законодательства[17].

Следует выделить две важные особенности этой модели ответственности. Во-первых, она дифференцирована не только в зависимости от субъектов правонарушения, но и по характеру самого противоправного деяния. Так, отдельные составы административной ответственности предусмотрены: 1) для злоупотребления доминирующим положением (если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния); 2) для заключения хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществления хозяйствующим субъектом ограничивающих конкуренцию согласованных действий; 3) для недобросовестной конкуренции (если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния). Все эти составы соответствуют аналогичным по содержанию поведенческим запретам, изложенным в статьях 10, 11 и 14 ЗоЗК. Во-вторых, КоАП РФ допускает наложение штрафа на юридические лица за указанные нарушения не на общих основаниях (в абсолютных величинах), а в зависимости от суммы выручки правонарушителя, полученной по итогам реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение. На размер выручки и штрафа (помимо положения нарушителя на рынке) также влияет соотношение двух альтернативных параметров: 1) календарного года, предшествующего моменту выявления нарушения и одновременно соответствующего периоду реализация товаров; 2) календарного года, когда было выявлено нарушение (п.3 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ). Если первый параметр отсутствует, то выручка определяется только по итогам прошедшей части года, в котором выявлено нарушение. В ином случае выручка определяется по итогам первого параметра. Рассмотрим перечисленные особенности одноуровневой модели подробнее.

В отличие от ст. 19.5 КоАП РФ статьи 14.31-14.33 КоАП РФ включены в его Главу 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности». В ней отсутствует общая для всех нарушений антимонопольного законодательства норма, подобная ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ. Однако полностью исключать в связи с этим проблемы соотношения общих и специальных норм применительно к данным составам нельзя, поскольку отдельные составы, перечисленные в статьях 14.31 – 14.33 КоАП РФ, можно рассматривать как общие или специальные по отношению к другим положениям данной главы КоАП РФ. Так, например, состав недобросовестной конкуренции с использованием ненадлежащей рекламы (ст. 14.33 КоАП РФ) можно квалифицировать как общий состав по отношению к специальному нарушению законодательства о рекламе в форме недобросовестной рекламы (ст. 14.3 КоАП РФ). Именно за такое соотношение антимонопольного и рекламного законодательства высказался Конституционный Суд РФ в п.3 своего Постановления от 4 марта 1997 года [18]. Правовое значение такого соотношения заключается в том, что специальный состав будет иметь приоритет по отношению к общему.

Однако важно учитывать не только взаимосвязи анализируемых статей внутри КоАП РФ, но и их соотношение с внешними нормативно-правовыми актами. Так, в статьях 14.31 и 14.32 КоАП РФ содержатся прямые отсылки к антимонопольному законодательству РФ (об этом свидетельствуют слова «недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации»). На первый взгляд, это дает основания для полного отождествления составов, содержащихся в КоАП РФ и составов, изложенных в статьях 10 (запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением) и 11 (запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов) ЗоЗК. По крайней мере, логично было бы предположить стремление законодателя обеспечить с помощью мер административной ответственности соблюдение всех указанных запретов ЗоЗК. Однако вопреки такому рациональному ожиданию, которое имеет и правовую основу в виде принципа справедливости (ч.1 ст. 19 Конституции РФ), законодатель существенно ограничивает сферу применения административной ответственности по отношению к общей сфере распространения запретов антимонопольного законодательства. Так, состав ст. 14.31 КоАП РФ распространяется исключительно на те злоупотребления доминирующим положением, которые совершаются с помощью активного поведения (действия). Действительно, именно в форме действий зачастую совершается этот вид нарушения антимонопольного законодательства. Но в равной степени он может принимать форму и бездействия (например, в виде необоснованного сокращения производства товаров или уклонения от заключения договора)[19]. Об этом прямо говорится в п. 10 ст. 4 ЗоЗК, где приводится легальное определение понятия «монополистическая деятельность», а также в ч.1 ст. 10 этого же закона при описании общих признаков злоупотребления доминирующим положением. Совершенно неясно, какими соображениями руководствовался законодатель, когда признавал злоупотребление доминированием в форме действия более опасным и нуждающимся в особой административной защите по сравнению с таким же нарушением, но в форме бездействия. Конечно, в силу господствующего в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности принципа «разрешено всё, кроме прямо запрещенного законом» (п.1 ст. 49 ГК РФ) такой подход законодателя вовсе не означает, что КоАП РФ разрешает то, что запрещает ЗоЗК. Но тем самым законодатель косвенно стимулирует совершение злоупотребления доминирующим положением именно в форме бездействия, что никак не соответствует целям ни административного, ни антимонопольного законодательства России.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3