Концепция подготовлена в рамках рабочей группы НОП
по разработке «Стратегии проектного дела в Российской Федерации» в 2012г.
Авторы концепции:
Н. – Член Совета НОП,
вице-президент Союза архитекторов России, советник РААСН,
Ю. – кандидат архитектуры,
член Союза архитекторов России, советник РААСН.
В материалах концепции использован
проект новой редакции федерального закона
«Об архитектурной деятельности в РФ»,
подготовленный группой авторов под руководством .
Оглавление
I. Обоснование необходимости реформирования градостроительного законодательства на федеральном уровне. 4
II. Предложения по реформированию градостроительного законодательства на федеральном уровне. 8
Градостроительный кодекс. 11
Закон «О пространственном развитии». 18
Закон «О профессиональной градостроительной деятельности». 31
Закон 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности» (новая редакция). 34
Закон «Об инженерной деятельности в градостроительстве». 34
Закон «Об экспертизе при осуществлении градостроительной деятельности». 34
Закон «О строительстве и реконструкции». 35
Закон «Об эксплуатации зданий и сооружений». 35
I. Обоснование необходимости реформирования градостроительного законодательства на федеральном уровне.
Градостроительное законодательство в современной России начало формироваться с 1990-х гг., когда появилась многоукладная экономика и значительно усложнились отношения между различными субъектами градостроительной деятельности.
Суть любого градостроительного права в разрешении конфликтов, возникающих между городским сообществом и интересами частных лиц, а также между самими частными лицами в процессе планирования и застройки территорий. В условиях плановой экономики при отсутствии частной собственности на землю необходимости в правовом регулировании градостроительной деятельности не возникало, достаточно было наличия системы норм технического характера, регулирующих процесс застройки. Государство, бывшее в одном лице одновременно и собственником земли, и собственником объектов недвижимости, и единственным застройщиком, и регулятором градостроительной деятельности, использовало административные инструменты для сглаживания возникающих противоречий.
Иная ситуация сложилась к началу 1990-х гг., когда в городскую жизнь активно вторглись новые отношения в экономике, которые потребовали переосмысления наработанных десятилетиями регулятивных механизмов. Очевидно, что для решения создавшихся проблем было недостаточно одних нормативно-технических документов, потребовалось создание новой для отечественной правовой системы отрасли законодательства – градостроительного права.
На каждом этапе развития градостроительного права перед Законодателем ставились различные задачи.
Первый в современной России Закон об основах градостроительства № 000-1 от 01.01.2001г. - устанавливал основные понятия градостроительной деятельности в стране
В соответствии с ним, градостроительство в Российской Федерации - деятельность по пространственной организации систем расселения, направленная на развитие городов и других поселений, создание условий для их территориального развития, формирование производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, строительство, реконструкцию, ремонт и реставрацию, переоборудование, модернизацию, иное функциональное изменение зданий, сооружений и их комплексов, объектов благоустройства, озеленение, изменение размеров и границ земельных участков и другой недвижимости.
Основными направлениями градостроительной деятельности в соответствии с законом 1992г. являлись: территориальная организация расселения, размещение производительных сил, устойчивое развитие городов, других поселений и их социальной, инженерной и транспортной инфраструктур с учетом состояния окружающей среды; экологически безопасное развитие городов, других поселений и их систем, обеспечивающее реализацию прав граждан на укрепление здоровья, гармоничное физическое и духовное развитие; планировка, застройка, реконструкция, благоустройство и озеленение городов, других поселений и их систем; рациональное землепользование, охрана природы, ресурсосбережение, инженерная подготовка городов, других поселений и защита территорий от опасных природных и техногенных процессов; развитие санаторно - курортных и других рекреационных территорий; сохранение, восстановление и защита историко - культурного наследия, памятников градостроительства, архитектуры и монументального искусства, ландшафтов и других охраняемых территорий.
Вышедший на основе закона 1992г. закон «Об архитектурной деятельностью в РФ» 169-ФЗ от 1995г. – уточнял, в соответствии с международной практикой архитектурную деятельность, вводил понятие предмета этой деятельности, лицензирования, авторского права и многие другие правовые нормы. Позднее, в основном в 2002г., этот закон был значительно сокращён, упразднены институты лицензирования архитектурной деятельности, что производилось в соответствии с принятой на тот момент концепции снятия административных барьеров в осуществлении предпринимательской деятельности. Позднее, уже к 2009г., на смену лицензированию архитектурной и проектной деятельности пришли институты саморегулирования.
Первый Градостроительный кодекс 73-ФЗ от 01.01.2001г. структурировал понятие градостроительной деятельности, градостроительной документации, градостроительной политики в стране и др. Из-за отсутствия финансирования и обязательности применения норм закона он фактически не выполнялся.
Градостроительная деятельность в соответствии с Кодексом 1998г., это деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.
Согласование государственных и общественных интересов в области градостроительной деятельности обеспечивалось, в соответствии с Кодексом, органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Особому регулированию, по Кодексу, подлежала градостроительная деятельность в случаях, если без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства невозможно или затруднено.
Несмотря на то, что Кодексом декларировался всеобъемлющий характер градостроительной деятельности, правовые нормы, содержащиеся в нём, фактически не касались архитектурно-строительного проектирования и собственно строительства, которые по-прежнему регулировались в рамках технических норм и правил.
Градостроительный кодекс 190-ФЗ от 01.01.2001г. определил градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.
Характерно, что в отличии от кодекса 1998г. и закона 1992г. Градостроительный кодекс 2004г. не содержит явного определения целей градостроительной деятельности, которое оказывается размытым среди двенадцати принципов этой самой деятельности, сформулированных в статье 2.
Кодекс в основном направлен на запуск земли в полноценный коммерческий оборот и соответствующее проектное оформление этого процесса. Последнее предполагало создание в каждом муниципальном образовании надстройки из системы документов территориального планирования и градостроительного зонирования, призванных обосновать возможность введения в свободный оборот земель в основном в пределах населённых пунктов, отделить их от территорий, на которые распространяются те или иные ограничения свободного оборота земли (территории общего пользования, особо охраняемые, рекреационные, предназначенные для объектов, обеспечивающих интересы и полномочия, федеральных, региональных, муниципальных органов власти и естественных монополий и т. п.), а также создать правовую базу для строительства в виде градостроительных регламентов. Иметь такую документацию было вменено в обязанность каждому муниципальному образованию (только в 2011г. были сделаны небольшие изъятия для сельских поселений). Это стало основанием для начала грандиозной компании по подготовке документов территориального планирования и градостроительного зонирования по всей стране, которая в условиях информационного, кадрового и временнóго голода должна завершиться в 2012 году.
Положения Градостроительного кодекса 2004г. в основном направлены на обеспечение межевания земель и обеспечения их необходимым правовым режимом застройки в виде документации по планировке территории. При этом около 89,61% территории России под систему градостроительного зонирования не попадают, поскольку относятся к тем видам земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются[1]. Фактически система градостроительной документации, предусмотренная кодексом, полноценно может применяться только на землях населённых пунктов (или 1,15% территории). Этот факт послужил причиной появления ряда законодательных инициатив, направленных на отмену института категории земель, которая, в свою очередь, должна снять последние препоны к вовлечению в оборот сельскохозяйственных угодий.
На сегодняшний момент Градостроительный кодекс свою задачу по вовлечению земли в свободный оборот в основном выполнил. Созданы предпосылки для выделения земель под строительство, которое при наличии правил застройки должно проходить без процедуры предварительного отвода и определения разрешённого вида использования. Правообладатель земельного участка вправе самостоятельно выбирать вид разрешённого использования земель, вся информация о возможном использовании и ограничениях строительства выдаётся заинтересованному лицу в виде градостроительного плана земельного участка. Так, по крайней мере, должно быть в соответствии с Кодексом. На практике же этот процесс встречает множество проблем различного свойства.
Исторический период первоначального распределения земель прошёл, либо близок к концу. Свободные земельные ресурсы в городах и иных населённых местах, представляющие инвестиционную привлекательность, нашли своих владельцев. Необходимо переходить к построению правовой системы, ориентированной на будущее развитие этого ресурса.
В части планирования развития территорий, т. е. первых трёх блоков градостроительной деятельности (территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий) Кодекс нуждается в изменении основной парадигмы от простого вовлечения земель в оборот к созданию правовой базы для рационального и ответственного планирования и использования ресурсов территорий на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. Положения Кодекса выхолащивают из градостроительной документации комплексный характер, свойственный самой природе градостроительной деятельности и с успехом реализуемый в зарубежной практике.
Излишняя децентрализация территориального планирования, закреплённая Кодексом, привела к тому, что самая большая в мире страна не имеет внятной концепции пространственного развития.
Отсутствие в градостроительном законодательстве прямых норм по декларируемой цепочке последовательного продвижения от документа территориального планирования через правила землепользования и застройки и документацию по планировке к архитектурно-строительному проектированию и строительству приводит к тому, что сегодня в соответствии с нормами земельного законодательства возможно формирование земельных участков при полном игнорировании градостроительной документации, что на практике ведёт к нерациональному использованию земель и неэффективному расходованию средств, как бюджетов всех уровней, так и частных инвесторов. В перспективе такая практика неизбежно приведёт к повышению расходов будущих поколений горожан на изъятие земель для муниципальных нужд.
В настоящее время законодательная база градостроительства является сдерживающим фактором развития отрасли и не допускает сближения с законодательной базой стран-членов ВТО, что в конечном счёте в перспективе может сделать деятельность архитекторов, проектировщиков, строителей неконкурентоспособной в условиях открытия границ.
За время реализации положений Градостроительного кодекса не создано комплексное градостроительное законодательство, которое ограничено лишь двумя ФЗ – собственно Кодексом и законом «Об архитектурной деятельности».
За годы действия положений Градостроительного кодекса РФ (гг.) в него 44 раза[2] вносили поправки. В итоге документ стал излишне громоздким и трудночитаемым. Суть основных положений Кодекса оказалась затеряна между многочисленными процедурами и частностями. В работе с Кодексом, с его постепенной корректировкой и внесением правок отсутствует какая-либо системность, последовательность. Фактически большая часть внесённых правок – это следствие стараний тех или иных лоббирующих групп, вырванных из контекста общего духа закона. Ни сам Кодекс, ни поправки не в состоянии отразить всё многообразие положений, отношений в проектно-строительном комплексе страны, т. к. по духу и букве Кодекса он изначально был сориентирован на приватизационные принципы.
Не определены в действующем Кодексе и требования к профессиональной подготовке специалистов в области градостроительной деятельности, что ведёт к постепенному вымыванию из этого процесса профессионалов, а также к повсеместному падению качества работ на всех стадиях – от градостроительного проектирования до эксплуатации зданий и сооружений. Действующим законодательством предпринимаются попытки всячески ужесточить ответственность за нарушения в строительстве, однако в нем отсутствуют нормы, гарантирующие снижение количества таких ошибок в долгосрочной перспективе посредством формирования действенной системы профессиональной аттестации физических лиц, от которых непосредственно зависит осуществление градостроительной деятельности.
В сложившихся условиях предлагается пересмотреть Градостроительный кодекс и всю систему действующего градостроительного законодательства.
II. Предложения по реформированию градостроительного законодательства на федеральном уровне.
Предлагается несколько направлений реформирования градостроительного законодательства на федеральном уровне:
1) Придание Градостроительному кодексу характера основополагающего документа, лишённого ряда детальных процедурных норм, отягощающих его в настоящее время.
2) Формирование системы профильных нормативных актов по отдельным отраслям градостроительного права (градостроительство на урбанизированных территориях, архитектурная деятельность, профессиональное саморегулирование, экспертиза проектной документации и т. п.).
3) Изменение парадигмы территориального планирования, предполагающее интеграцию с документами стратегического развития территорий на всех уровнях исходя из представления о территории, как едином объекте планирования.
4) Введение понятия о саморегулировании профессиональной деятельности физических лиц в области градостроительства как непосредственно формирующих безопасную среду жизнедеятельности.
5) «Пакетная» разработка и принятие законов, предложенных Концепцией.
6) Поэтапное введение в правовой оборот положений новых законов с максимальным (где это возможно) сохранением эффективно действующих существующих норм.
Предлагается следующая структура федерального градостроительного законодательства:
(наименования законов – рабочие и могут изменяться в процессе разработки).
· Градостроительный кодекс (новая редакция);
· ФЗ «О пространственном развитии»;
· ФЗ «О профессиональной градостроительной деятельности»;
· ФЗ «Об архитектурной деятельности» (новая редакция действ. 169-ФЗ);
· ФЗ «Об инженерной деятельности в градостроительстве»;
· ФЗ «Об экспертизе при осуществлении градостроительной деятельности»;
· ФЗ «О строительстве и реконструкции»
· ФЗ «Об эксплуатации зданий и сооружений».
Схематичная структура свода законов о градостроительной деятельности представлена ниже на рис. 1.
|
|
|
|
| |
| ||
Рисунок 1. Структура свода законов о градостроительстве. |
Помимо разработки и принятия новых законов необходимо также внести изменения в действующее законодательство. Изменения в 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности» предполагаются столь существенными, что более корректно говорить о новой редакции этого закона, что и предполагается Концепцией. Ниже обозначены наиболее существенные пакеты поправок в действующие законы, сопровождающие принятие концепции реновации градостроительного законодательства:
· поправки в 184-ФЗ «О техническом регулировании» в части изменений статуса технических регламентов в градостроительной сфере;
· поправки в 131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления» в части дифференциации полномочий органов местного самоуправления (далее – ОМС), расположенных в основной части страны и на территориях особого градостроительного регулирования, а также монопрофильных городов;
· поправки в Кодекс «Об административных правонарушениях» – необходимо расширить перечень статей ответственности за нарушения в области градостроительной деятельности, существенно увеличив размеры штрафов;
· поправки в закон 94-ФЗ о госзакупках внести изменения по критериям оценки при проведении торгов в части увеличения удельного веса квалификации при разработке градостроительной документации, архитектурном проектировании и строительстве.
Изменения, вводимые в правоприменительную практику в случае принятия положений Концепции, необходимо дифференцировать по времени принятия и срокам действия, а также соотнести с имеющимися нормативными документами, дав возможность участникам градостроительной деятельности постепенно адаптироваться к новой правовой ситуации. С этой целью предполагается разработка федерального закона под возможным громоздким названием «О вводе в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации федеральных законов в области градостроительной деятельности, а также изменении некоторых федеральных законов», который в тексте Концепции для краткости обозначается как ФЗ «О вводе в действие…».
Градостроительный кодекс.
Главная цель нового ГрадК в структуре градостроительного законодательства, предполагаемой данной Концепцией – определить основополагающие принципы градостроительной деятельности, полномочия органов власти, не прописывая при этом детальные процедуры, избежав, т. о., одной из главных ошибок действующего кодекса – распыления по незначительным правовым нормам, осложняющим комплексное восприятие правового акта. Предлагается, в целом сохранив канву действующего закона, перенести «центр тяжести» содержательной части кодекса на определение основ различных видов градостроительной деятельности, которые будут представлять собой изложение общих норм в соответствующем виде деятельности, а детальную их регламентацию перенести в соответствующие профильные нормативные правовые акты – описанные выше ФЗ.
Ниже приведена предполагаемая структура нового ГрадК РФ:
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ | |
Главы: | |
1 | Общие положения |
2 | Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности |
3 | Виды градостроительной деятельности |
4 | Градостроительное регулирование и градостроительное проектирование |
5 | Информационные основы градостроительной деятельности |
6 | Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности |
Рисунок 2. Предлагаемая структура Градостроительного кодекса РФ. |
Далее нами рассмотрены основные положения, которые планируется включить в отдельные главы Кодекса.
Глава 1. Общие положения.
Здесь будет приведён понятийный аппарат, который должен содержать следующие понятия: градостроительная деятельность и все пять её составляющих, устойчивое развитие территорий, функциональные и территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территории, градостроительный регламент, застройщик, объекты федерального, регионального и местного значения, дополнить понятийный аппарат понятием о территориях особого градостроительного регулирования, агломерациях, градостроительной документации[3] и её уровнях.
Предлагается закрепить понятие цели градостроительной деятельности, отсутствующее в нынешнем законе. Под целью градостроительной деятельности предлагается понимать реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду. Вопрос о конституционной основе градостроительного права неоднократно дебатировался в юридических кругах. Конституция России, в отличие от конституций многих стран мира, не содержит в себе положений о необходимости пространственного планирования, а также иных норм по вопросам градостроительной деятельности. Это неоднократно служило основанием для того, чтобы ставить под сомнение целесообразность формирования специального градостроительного права в нашей стране. Однако, Конституцией (статья 42) закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду[4]. Его принято трактовать исключительно как право на природную среду, и именно в таком качестве эта конституционная норма послужила основанием для формирования экологического права в нашей стране[5]. В нашем понимании такая норма может трактоваться расширительно и касаться среды в целом, т. е. искусственной в том числе. Очевидным представляется тот факт, что на жизнь и здоровье любого человека искусственная, в т. ч. урбанизированная среда оказывает влияние не меньшее, чем окружающая природная среда. А формирование полноценной искусственной среды без рационального осуществления градостроительной деятельности вряд ли возможно, причём касается это всех её разновидностей – от стратегического планирования до эксплуатации зданий и сооружений. Введение такой нормы в обновлённый Градостроительный кодекс позволит укрепить основы градостроительного права и обеспечить недостающие связи с основным законом страны.
В соответствии с целью задачами градостроительной деятельности предлагается обозначить:
· обеспечение устойчивого развития территорий;
· формирование полноценной среды жизнедеятельности человека, близкой по своим характеристикам независимо от района проживания;
· обеспечение баланса интересов субъектов градостроительной деятельности – физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Предлагается дать перечень объектов градостроительных отношений, которые подразделяются на четыре вида: 1) территории (РФ, части РФ, агломерации, субъекта федерации, муниципального образования, населённого пункта, части населённого пункта), 2) объекты капитального строительства, 3) линейные объекты, 4) объекты незавершённого строительства.
Также предлагается включить в главу 1 статью, закрепляющую положение, согласно которому градостроительная деятельность в РФ осуществляется на профессиональной основе (за исключением оговоренных законами случаев), подлежит регулированию как государством, так и посредством саморегулируемых организаций.
Предлагается дополнить основные принципы градостроительной деятельности, приведённые ныне в статье 2 Кодекса. Ниже приведены предлагаемые нами к внесению в Градостроительный кодекс основные принципы:
· обеспечение устойчивого развития территорий на основе подготовки и реализации градостроительной документации[6];
· обеспечение баланса государственных, общественных и частных интересов в области градостроительной деятельности;
· поддержание развития территорий особого градостроительного регулирования и иных территорий с особыми климатическими и географическими условиями;
· гармонизация развития агломераций и сбалансированное формирование групповых систем населённых мест;
· постадийная разработка градостроительной документации в целях определения и последующей детализации требований к пространственному развитию территорий;
· осуществление градостроительной деятельности на профессиональной основе;
· регулирование градостроительной деятельности органами государственной власти и местного самоуправления на профессиональной основе;
· сближение условий и качества жизни в городской и сельской местности.
Примерный состав статей главы 1:
1) Градостроительная деятельность. Цель и задачи градостроительной деятельности.
2) Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе.
3) Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности.
4) Законодательство о градостроительной деятельности.
5) Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности.
6) Профессиональные основы градостроительной деятельности.
7) Субъекты градостроительных отношений.
8) Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.
Глава 2. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности
Предлагается в целом сохранить содержание указанной главы, имеющееся в действующем ГрадК РФ, исключив из неё детальное описание полномочий в тех сферах, которые планируется выделить в отдельные профильные законодательные акты (например, саморегулирование, планировка территорий). В отдельную статью планируется перенести все вопросы, касающиеся непосредственно федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, который в тексте закона предлагается кратко именовать как федеральный орган градостроительства.
Существенным нововведением представляется изъятие значительной части полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений в пользу муниципальных районов, т. к. фактически в подавляющем большинстве случаев на низовом муниципальном уровне они не подкреплены ресурсами – ни финансовыми, ни кадровыми. Для тех же поселений, в которых есть полноценные органы градостроительства, остаётся возможность заключать соглашения с муниципальными районами о передачи части полномочий.
На уровне поселений остаётся только согласование разработки градостроительной документации с муниципальным районом, требующее от органов местного самоуправления поселений лишь организационных усилий.
Глава 2 должна также включать в себя указание на необходимость формирования в структуре органов государственной власти уполномоченных органов, отвечающих за осуществление полномочий в части территориального планирования и контроля за реализацией органами местного самоуправления своих полномочий в области градостроительной деятельности (органов градостроительства). Такие органы должны комплектоваться на профессиональной основе, требования к такому комплектованию должны быть приведены в отдельном законе, регулирующем профессиональную деятельность в области градостроительства.
Примерный состав статей главы 2:
1) Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности.
2) Передача осуществления полномочий Российской Федерации в области градостроительной деятельности.
3) Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области градостроительной деятельности.
4) Полномочия органов государственной власти субъектов федерации Российской Федерации в области градостроительной деятельности.
5) Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.
6) Контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.
Глава 3. Виды градостроительной деятельности.
Эта глава должна содержать основополагающие принципы осуществления таких видов деятельности, как территориальное планирование, градостроительная регламентация, планировка территорий, архитектурно-строительное проектирование, строительство и реконструкция, эксплуатация зданий и сооружений, т. е. всех шести видов градостроительной деятельности, с тем, чтобы впоследствии нормы этой главы задавали основу для разработки более детальных норм соответствующих профильных законов. Содержание этих статей описано ниже в тех разделах концепции, которые детально раскрывают содержание каждого из видов градостроительной деятельности в соответствующих профильных законах.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 |
