Франция (стр. 3 )

РАЗРАБОТКА ПОЛИТИКИ В ПЯТОЙ РЕСПУБЛИКЕ

Учитывая преобладание власти, которой наделена исполнительная ветвь в интересах эффективного руководства, не удивительно, что государственное администрирование, осуществляемое назначаемыми государственными служащими и бюрократами от карьеры, играет ведущую роль в разработке политики и в ее реализации. Масштаб и область воздействия французской бюрократии также отвечает исторической модели сильного, централизованного, унитарного (в отличие от федерального) государственного администрирования, уходящего корнями к периоду монархии. В принципе, администрирование сегодня осуществляется также, как в прошлом это делалось знатью. Французские государственные служащие, в особенности на самом высоком уровне, представляют собой замкнутую элитную группу мужчин, получивших специальное образование, как правило, имеющих хорошее происхождение и хорошие связи, и, в меньшей степени, женщин, которые легко перемещаются с одной управленческой должности на другую, будь то в государственной или в частной сфере. В результате, взаимопроникновение элиты (административной, политической и экономической) происходит достаточно интенсивно в Западной Европе, что является результатом системы высшего образования, где будущие государственные служащие и менеджеры получают образование в очень престижных и конкурентоспособных национальных школах, которые не имеют аналогов в Западной Европе.

Хотя такая система создала государственное администрирование, характеризующееся эффективностью, стабильностью и компетентностью, это не та система, которая призвана продвигать равные возможности, открытость или демократическую отчетность. Например, недавно проведенное исследование показало, что две трети тех председателей компаний, которые возглавляют список из сорока ведущих компаний, являются выпускниками этой системы образования, а двое из трех предыдущих президентов, шестеро из восьми предыдущих премьер-министров и более половины действующего состава кабинета – выпускники одной из самых престижных школ – Национальной школы администрирования. Государственная бюрократия не является беспристрастной, которая стоит в стороне от политики, как в британской системе государственной службы. Существующий уровень взаимопроникновения создал такую бюрократию, которая полностью служит интересам правительства, что иногда приводит к невыполнению и не соблюдению законов, которые принимаются законодательной властью. Она породила коррумпированное взаимодействие интересов бизнеса, официальных лиц, прошедших выборы, и администраторов.

Несмотря на эти недостатки, централизация государственной власти вряд ли может быть ослаблена, учитывая слабое положение политических партий и отдельных групп, объединенных общими интересами, во французской политической системе. В демократическом же обществе политические партии отвечают за разработку согласованных политических инициатив, программ и целей, даже будучи в оппозиции, а также за мобилизацию общественного мнения на поддержку их инициатив. Французские политические партии характеризуются разобщенностью и индивидуализмом, чтобы эффективно выполнять эти функции. Конечно, французские партии распределены в соответствии с привычной схемой - левые – центр – правые, где коммунисты и социалисты находятся слева вместе с другими мелкими партиями; христианские демократы и республиканцы старого толка – в центре; де голлисты – справа, вместе с крайне правой Le Pen’s Front National (ультраконсервативной, антииммигрантской партией). Однако именно лидеры партии, а не партийные платформы, выделяются в процессе мобилизации, как, впрочем, и в процессе формирования партии. Эта личностно-ориентированная политическая арена является, пожалуй, логическим результатом того примера, который дал сам де Голль, когда он создавал партию/движение в своем воображении. Совсем недавно Национальный фронт раскололся на две группы, и этот раскол был обусловлен разногласиями в руководстве, а не вопросами программы. Многочисленные изменения в избирательной системе, переход от мажоритарной системы с двумя турами к пропорциональной репрезентативной (от фр. системе, а затем обратно к мажоритарной, без сомнения, способствовал фрагментации партии. В общем, слабость французских партий также является отражением политических традиций, восходящих к Руссо, которые относится к партиям с большой долей подозрительности, как к раскольническим и замкнутым организациям, неспособным преодолеть свои узкие партийные интересы.

Именно по это причине во Франции очень поздно получила распространение плюралистическая система, в которой группы интереса должны играть не только законную роль, но и осуществлять процесс мобилизации интересов, и формулировать свои политические предпочтения. Теоретически французские группы, объединенные по интересам, играют такую же роль, как и американские, но на самом деле их влияние и результаты деятельности оказываются намного ниже из-за их разобщенности и лишь относительно институционально сформированных отношений с государственной администрацией. На первый взгляд такая особенность, казалось бы, должна была обеспечить французским группам по интересам, таким, как ассоциации работодателей и профсоюзы, весомый голос в процессе разработки политики, Однако, поскольку это отношение зависит от правительства, роль таких групп по интересу сводится к консультативным функциям. Разобщенность, в особенности среди профсоюзов, которые являются самыми слабыми из всех стран Европы, с членством в 2,5 миллиона, сказалась и на способности групп по интересам эффективно участвовать на уровне разработки политики.

Короче говоря, государственная администрация смогла приобрести значительную власть и престиж в качестве единственного игрока в политическом процессе, который представляет и действительно выражает общенародные интересы, в отличие от всех других игроков, которые представляют только узкие, секторальные или идеологические интересы. Хотя такое представление не дает возможности определить, до какой степени на самом деле продвигаются конкретные интересы даже на государственном уровне, и до какой степени государственные служащие могут преследовать свои собственные специфические интересы, это, тем не менее, соответствует французским политическим традициям, и позволяет государственной администрации адаптировать определение того, что хорошо для общества, не давая, однако, этому хорошему проявиться в результате взаимодействия интересов и в результате публичных дебатов. Предпочтение в отношении государственного руководства и слабая концепция плюрализма не являются новостью в контексте традиций континентальной Европы, однако уникальной Францию делает степень, в которой эта форма подкрепляется демократическими идеями (государство, как отражение народной воли), в отличие от просто консервативных традиций или от практической потребности преодолеть экономическую отсталость, используя для этого государство. В результате такого специфического пути развития, размер и влияние французского государства остаются поразительными, даже тогда, когда Соединенные Штаты Америки и Великобритания стремятся свести до минимума влияние своей государственной бюрократии. Например, французское государство сегодня обеспечивает работой одного из четырех человек, предоставляя им значительные пособия и, в результате, расходуя 54 процента ВВП на эти цели, что является самым большим уровнем государственных расходов в Европейском Союзе. Как отметил один обозреватель, государство во Франции выполняет функции «регулирования, образования, социальной защиты и планирования». То есть, французы ожидают от государства выполнения всех этих многочисленных функций. В результате этого, хотя государственная и исполнительная власть представляют собой значительное отклонение от либерально-демократических норм, они, тем не менее, соответствуют демократическим традициям Франции и вряд ли будут оспариваться или изменяться существенным образом в будущем.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ: ИДЕНТИЧНОСТИБ ИНТЕРЕСЫ И ИНСТИТУТЫ?

Сама власть государства не вызывает озабоченности во Франции, однако масштаб и характер государственной политики является предметом некоторой озабоченности. Например, растущее неравенство во французском обществе и неспособность государства найти решение тех проблем, которые возникают на основе этого неравенства, вызывает все большую и большую озабоченность. Как мы видели, французский республиканский строй бывает сильным только тогда, когда социально-экономические неравенства сведены до минимума. Это требует ограниченной социальной поддержки альтернативным формам правления, будь то правые консерваторы или радикальные левые. В настоящее время, однако, во французском обществе сложились три направления, которые вместе означают реальную угрозу для будущей стабильности Пятой Республики. Прежде всего, растет разделение между «половинами», теми, которые являются частью работающего населения, хорошо оплачиваемого и обеспеченного мерами социальной защиты, и «наполовину нет», то есть безработными и зависимыми от государственных выплат людьми. Уровень безработицы в конце 1990х оставался стабильно высоким – 11.5 процентов, при этом уровень структурной безработицы составляет от 9 до 10 процентов. Более того, 12 процентов населения живет в бедности. В результате всего этого, социальные проблемы растут, и перспективы становятся все менее утешительными. В частности, французская économie dirigée не смогла создать гибкий рынок труда, который бы позволил молодым, неопытным или частично занятым рабочим найти свою нишу в экономике. В результате, число рабочих мест в частном секторе во Франции намного ниже того, что наблюдается в США и Великобритании. И действительно, работодатели, обремененные необходимостью обеспечивать социальные выплаты свои рабочим, чрезвычайно неохотно идут на прием новых служащих или рабочих. Исследование, проведенное во Франции недавно, сделало выводы, опубликованные в журнале Экономист (5 июня 1999), о том, что «из-за того, что правительство облагает такими высокими налогами рабочие места, безработица остается такой высокой, что правительству приходится поддерживать уровень налогов достаточно высокими, чтобы платить пособия по безработице».

В аналогичном контексте сложилось еще одно разделение между французами и иммигрантским населением, представленным мусульманами Северной Африки, которые хотят сохранить свою культуру и традиции. В прошлом Франция достаточно свободно предоставляла равные гражданские права всем иммигрантам, принимавшим французское гражданство и французскую идентичность, которая, в основном, была республиканским мифом, рожденным в революционную эпоху, о единой, объединенной и унифицированной нации. Теперь встает вопрос о том, как можно одинаково относиться к такому различному населению с правовой и социальной точек зрения. Страх и отчаяние, обусловленные высоким уровнем безработицы, проблемой ассимиляции, очень легко вырастают до проблем открытой ненависти и расистской изоляции. Например, опрос общественного мнения, проведенный в 1999 году, показал, что две три населения открыто заявили о том, что они расисты, а 51 процент считают, что во Франции «слишком много арабов». Такие заявления, к сожалению, не являются чем-то необычным в Европе сегодня, хотя эти традиционно однородные (гомогенные) страны стараются приспособиться к мультикультурной структуре. Франция, однако, является уникальной страной с той точки зрения, что в ней и сейчас экстремистское правое крыло – самое значимое из стран всех стран Европы. Это партия Национального фронта, которая базируется на исторических традициях реакционного консерватизма, и никогда не была дискредитирована до такой степени, как аналогичные традиции в Германии и Италии. Не удивительно, что Фронту удалось собрать 15 процентов голосов на национальных выборах в середине 1990х годов.

И наконец, недавние коррупционные скандалы вокруг высокопоставленных государственных служащих к привели к огромному народному недовольству и к отчуждению от привилегированной элиты своего общества. Элитная система grande ecole была поставлена под вопрос, как, впрочем, и вся система образования, с ее неприкрытыми привилегиями для более богатых слоев общества. Кроме того, система налогообложения, которая имеет систему параллельных привилегий, все чаще стала подвергаться критическому изучению. Для многих обычных граждан эти привилегии уже больше не представляются справедливыми и гарантированными. Отсюда – пропасть между теми, кто правит, и народом, от имени которого они пользуются своей властью. Эта пропасть проявила себя самым непосредственным образом в стремлении французского электората создать ситуацию сожительства. Три раза за последние годы, в 1986, 1993 и в 1997 годах, когда проводилось избрание сегодняшнего правительства, другая, не президентская, партия получила народный мандат сформировать правительство. Разделение народа на сторонников конгресса и президента не является новостью для американских избирателей, но эта тенденция представляет собой значительный отход от французского электората.

Должно быть совершенно очевидно, по крайней мере, для английских и американских наблюдателей, что французское государство должно фундаментально менять отношение к экономике и обществу, посредством сокращения своих государственных расходов, освобождения рынка труда от существующего бремени и ограничений и передачи ответственности за многие социальные программы, такие как пенсионные фонды, частному сектору. Если ее не реформировать, то государственная пенсионная система, например, может потребовать финансирования в объеме 20 процентов от ВВП к 2040 году, поскольку сегодня этот объем составляет 12 процентов. Ситуация требует принятия срочных мер, однако прогресс в области реформирования аспектов и характера государственной политики очень медленный, который значительно затрудняется общественным сопротивлением, политической инертностью и идеологическим нежеланием перемен. Жак Ширак, заняв пост в 1995 году, как представитель де голлевского сочетания политики центра и правых, сразу же предпринял попытку реформировать сектор государственных расходов. Его усилия были самым существенным образом подорваны в 1996 году, когда массовая забастовка служащих государственного сектора привела страну к застою. Вполне понятное нежелание этих служащих терять значительные социальные привилегии, включая гарантированную занятость на протяжении всей жизни, более ранний выход на пенсию, более продолжительный отпуск и более высокую пенсию по сравнению с работниками частного сектора, усложнялось еще и тем, что многие из этих привилегий рассматривались не как привилегии, а как законное право. Не удивительно, поэтому, что когда в 1997 году Жак Ширак проводил парламентские выборы в надежде, что сможет получить поддержку своих реформ, электорат вернул к власти социалистическое большинство, а следовательно, и премьер-министра – социалиста. Хотя такое сожительство и не привело к тупику в такой стпени, в какой это можно было бы ожидать, учитывая прагматические тенденции французской Социалистической партии, все равно оно представляет собой институциональный барьер для новаторской политики и устойчивых реформ. Ситуация еще больше осложняется идеологическим нежеланием с обеих сторон, менять уникальную республиканскую модель развития Франции, которая делает акцент и а социальное, и на экономическое развитие, на англо-американскую либеральную модель. Премьер-министр Лионель Жаспен заявил: «Да, рыночной экономике, нет – рыночному обществу». В такой ситуации создание большого числа рабочих мест низкого качества и низкооплачиваемых также пагубно для социальной солидарности, как и сохраняющийся высокий уровень безработицы. Поэтому французские стратеги стоят перед дилеммой – адекватно отреагировать на изменившийся глобальный контекст, в котором доминирует англо-американская модель, и желанием сохранить качественное различие социальных услуг в своей стране – даже в ситуации, когда социальная жизнь все больше угрожает внутренним расколом.

Понято, что такой ситуации не позавидуешь и не пожелаешь для себя, в особенности если учесть историческое развитие Франции через драматические революции, а не через мирные реформы. Конечно, было бы слишком опрометчиво заявлять, что следует ожидать революции в ближайшем будущем, однако ясно, что Франция достигла водораздела. Сожительство исторически враждебных интересов и идентичностей, которое выпестовало пост-революционное социально-экономическое развитие, и которое институты Пятой Республики окончательно закрепили, будет поставлено на открытое обсуждение, если эти институты и элита, заселяющая их, не смогут разработать и осуществить стратегию устойчивого социально - экономического роста. Учитывая исторический опыт, можно ожидать длительного периода открытого противостояния между умеренным республиканским центром, консервативным правым крылом и радикальными левыми, когда их интересы и идентичности столкнуться снова в вопросах приемлемых институциональных и политических мер исправления ситуации. Возможно также, что изменение глобального контекста заставит эти спорные интересы во Франции искать решений в конструктивных рамках. Как узнал Президент Миттеран во время своего пребывания на посту, когда его планы осуществить большую программу социалистических преобразований столкнулись с трудностями растущей экономической глобализации, французская элита больше не может позволить себе роскошь экспериментировать с экстремистскими политическими формами, роскошь идеологического противостояния и институциональной нестабильности.

Вполне вероятно, что Европейский Союз даст эту конструктивную рамку, в которой Франция вместе с Германией, будет стремиться провести необходимые изменения в их соответствующих экономических моделях, старясь сохранить тот уровень социальной солидарности, который ценят обе страны больше, чем англо-американскую модель либерального капитализма. Если состоится последний сценарий, то он обеспечит мощное доказательство того положительного влияния, которое глобальные условия вместе с местными приверженными актерами, могут оказать на продвижение решений больших социально-экономических проблем, оставаясь при этом в демократическом контексте. Это тот результат, который, надеемся, не ограничен послевоенной демократией Пятой Республики и Федеральной республики, но может быть воспроизведен удачно в посткоммунистических демократических режимах Восточной Европы.

ТАБЛИЦА 1. КЛЮЧЕВЫЕ ЭТАПЫ РАЗФИТТИЯ ФРАНЦИИ

ОСТАНОВИТЬСЯ И СРАВНИТЬ

ПИОНЕРЫ: БРИТАНИЯ И ФРАНЦИЯ

Важная часть демократии заключается в роли парламента. Большое место в британской истории уделяется постоянному совершенствованию репрезентативного парламента. Пройдя целую серию борьбы и реформ, британское парламентское правительство триумфально возвысилось над властью королей и королев. В процессе этих изменений монархия оставалась символом национальной интеграции и исторической преемственности, но реальная политическая власть осталась за премьер-министром и его или ее кабинетом министров. Конечно, даже в Британии, парламентское и кабинетное правление не обязательно означало то же самое, что и демократия: право голоса – всеобщее избирательное право – не сразу распространилось на нижестоящие классы и женщин, заключительные реформы произошли уже в 20 столетии.

Несмотря на важные повороты в британской истории, политологи продолжают рассматривать британский опыт как один из самых успешных опытов постепенных перемен, постепенного предоставления свобод либеральной демократии все большим группам населения. В создании либерализма британцы, без сомнения, поучили поддержку за счет одновременного и успешного подъема коммерческой и капиталистической экономики в 18ом и 19 веках. Это была эпоха Промышленной Революции. Хотя переход к новому виду экономики был нелегким, все-таки, впервые в истории экономика смогла произвести огромное число товаров, которыми могли воспользоваться большое число людей. Правда, поначалу этими товарами мог наслаждаться только новый «средний» класс, но со временем новый стиль жизни распространился и на рабочий класс. Изменения материальных стандартов жизни сопровождались изменением в сознании людей, понимания ими своего места в мире. Положение человека и жизненные возможности уже не были раз и навсегда установлены с рождения. Продвижение вверх теперь стало возможностью для людей, которые всего столетие тому назад никогда бы не подумали, что такой мир станет возможным. Именно в таком контексте простые люди могли начинать требовать политического голоса, внося свой вклад в общественное благосостояние. Аргумент был весомым, и постепенно старая феодальная/аристократическая олигархия уступила дорогу более широкому сектору общества в поисках политического представительства.

Конечно, другой важной особенностью британского опыта было создание глобальной империи между 17м и 19м веками. Индустриализация и способствовала и поддерживалась военным, экономическим и политическим состязанием большой части Африки и Азии, Империя поставляла сырье для производства, рынки для экспорта и «игровую площадку» для военной элиты, а также источник национальной гордости, что облегчило британцам универсализацию их опыта. Когда другие страны Европы начали конкурировать в экономической и военной областях, а порабощенные народы от Ганы до Индии признали несовместимость британских идеалов парламентской демократии и закона с продолжающимся имперским господством, стоимость империи начала повышаться. К началу 20 века Британия упала с имперских высот, которые она когда-то занимала, и началось преимущественное обсуждение вопросов экономического спада и того, как освободить страну от дорогих имперских обязательств. Однако, после освобождения от своих имперских владений, экономика продолжала свой спад на протяжении 20 века, если сравнить ситуацию в других европейских странах, поэтому британская политика в основном была озабочена тем, как обратить вспять этот процесс спада. В британской, в основном, двухпартийной системе, обе партии предлагали лечение от этого заболевания в экономике, но ни одна не смогла предложить рецепты восстановления национальной уверенности (в действительности некоторые называют это высокомерием), которое когда-то воспринималось как нечто само собой разумеющееся.

Несмотря на недавние проблемы, британский опыт остается точкой отсчета, на основании которого компаративисты рассматривают опыт развития в других странах. Британская (еще ее иногда называют Вестминстерской) модель правительства является стандартом, на основе которого другие страны измеряют свой прогресс.

Однако британский опыт невозможно повторить. Даже Франция, чей опыт мы сравниваем с Британией, первоначально развивалась в тени Британии, повторила ранний и поздний ее этапы. Логика сравнения Франции и Британии, тем не менее, вынужденная. Как и в Британии, французская история - это история народа, возвысившегося победоносно над королями. Различие заключается в том, во Франции монархия и старая феодальная олигархия были смещены не в результате серии конфликтов и компромиссов, а через революцию 1789 года, в которой монарх был казнен, а аристократия изгнана из политической жизни. В течение следующего столетия французская политическая история была беспорядочной, а политический маятник раскачивался взад и вперед между демократически развитием и периодами авторитаризма или популистского смыкания. Несмотря на эти изменения, в политической жизни Франции неизменным оставалось представление том, что власть, в конечном итоге, остается с народом. Даже такие популистские демагоги, как Наполеон, а позже его племянник Луи Бонапарт, никогда так и не смог избавиться полностью от понятия популярного суверенитета. И действительно, они не могли, потому что послереволюционная армия зависела от своего народа, который служил в армии и мобилизовался для войны.

Если британский политический опыт – это опыт подчинения монархической власти репрезентативным институтам, то французский демократический опыт – это опыт регулирования сильной централизованной власти через мандат плебисцита. Война была главным продуктом политической жизни на европейском континенте, и подготовка к ней была важной частью того, чем занималось государство. Французское государство не было исключением; действительно, оно стало моделью того, как соперничать (и в конечном итоге, превзойти). Даже до Французской Революции французские монархи и их государства играли важную роль в поддержке экономического развития и сбора налогов для военных приготовлений. Революция мало, что сделала для изменения этого, она скорее даже усилила власть французского государства. Действительно, с одной стороны о революции говорят как о восстании против налоговой власти французской монархии и ее ограничении, которое выражалось в более или менее демократически избранных главах государств, которые из-за их народного мандата, имели больше власти использовать частные ресурсы для общественных целей, чем прежде. Учитывая характер ее развития, пожалуй не удивительно узнать, что после многочисленных экспериментов с различными формами репрезентативного правительства в конце 19го и первой половине 20го века Франция остановилась страной с сильным, избираемым народом, президентским правлением, с семилетним сроком пребывания президента на посту.

Различие между парламентским правлением в Британии и президентским во Франции стало моделью номер один для политологов. Такие различия в демократических институтах имеют важный долгосрочный эффект на политику и стратегию. Учитывая свою важность и централизованный характер, французское государство, естественно, оказалось глубоко вовлеченным в экономическое развитие в 20м веке. Французское экономическое планирование, искусная и высоко развитая система государственных инструкций и навязанных государством рыночных стимулов, часто служила контрастом Советской коммунистической модели тяжелой руки, и не только в стиле, но еще и потому, что долгое время французская модель, казалось, работала очень хорошо. Недавно, однако последствия европейской интеграции и возросшая глобальная торговля, поставили жизненность этой модели под вопрос и привели к дебатам во Франции о будущем французского стиля экономического планирования, о том, придется ли ей адаптироваться к конкурирующей англо-американской модели капитализма. В Британии также прошли дебаты между евроскептиками и еврофилами.

И, наконец, глобализация также означала, что обе страны сейчас испытывают трудности с иммигрантами. В правом крыле возникли настроения против «иностранцев», и политики поставили вопрос о национальной идентичности, Вопросы идентичности не являются чем-то новым для Британии и Франции. Британская идентичность всегда оспаривалась – кельтские выходцы из Шотландии, Ирландии и Уэльса часто бросали вызов гегемонии англичан. Французская идентичность долгое время была разделена на католическую и консервативную Францию, уходящую корнями в сельского крестьянина, а светская и прогрессивная Франция уходит корнями в городской рабочий класс.

Contemporary politics. Interests, Identities, and Institutions in a Changing Global Order. J. Kopstein, Mark Lichbach. Cambridge University Press, 2000, pp. 70-110 (перевод С Моисеева)

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3