Предложения по совершенствованию пенсионной системы в России (стр. 3 )

На работников, вошедших в ОППС, в ПФ открываются специальные индивидуальные счета, которые в случае проблем с НПФ, обслуживающим данную систему, переводятся в другой фонд. Правила перевода счетов, как и условия включения в пенсионную программу, порядок ведения счетов, правила формирования пенсионных накоплений, порядок определения размера пенсии и т. п., - все это определяется в правилах ОППС. При этом утверждается, что участник профессиональной пенсионной системы может обслуживаться как в ПФ, так и в НПФ.

Основные различия в подходах Правительства и работодателей к вопросу реформирования досрочных пенсий касались даже не столько тарифов, сколько условий участия НПФ в этом сегменте пенсионной индустрии. Правительственный законопроект предоставляет больше полномочий государственному ПФ, запрещает существование нескольких пенсионных программ в рамках одного предприятия и выдвигает жесткие требования по недопущению аффилированности НПФ и работодателя. Очевидно, что такие требования совершенно неприемлемы для крупных работодателей, которые уже сейчас имеют собственные НПФ, занимающие лидирующие позиции на рынке.

Во многом по этим причинам данный законопроект не утвержден. В результате вплоть до настоящего времени сохраняется большая неопределенность в отношении пенсионных обязательств перед категориями работников, которые должны были бы стать участниками ОППС согласно нормам действующего законодательства.

Первые результаты внедрения накопительной системы

По итогам первых лет пенсионной реформы очевидно, что развитие накопительной составляющей пенсионной системы происходит медленнее и не совсем так, как виделось в гг. Основная причина здесь, как нам кажется, состоит в том, что государство не представляет пока, куда именно направлять средства пенсионных накоплений, как заставить их работать на экономику, и могут ли они вообще принести пользу. Именно поэтому правительство не только не поддерживает становление этого компонента, но, напротив, охотно жертвует им в пользу других, более важных на данный момент, интересов, например, снижения налогового бремени для работодателей.

В отношении к ВВП удельный вес обязательных пенсионных накоплений до сих пор остается микроскопическим и далеким от тех величин, которые предсказывали перед запуском реформы – спустя пять лет после ее начала пенсионные накопления вряд ли достигнут даже 1,5% ВВП.

Анализируя динамику темпов роста пенсионных накоплений, нельзя не заметить, что в 2005 г. эти темпы упали почти вдвое, и в дальнейшем рост накоплений демонстрирует затухание. Основная причина такой тенденции формирования пенсионных накоплений состоит в том, что с 2005 г. из числа участников накопительной составляющей исключили мужчин, родившихся в гг., и женщин гг. рождения. В общем числе занятых, родившихся в 1953 г. (мужчины) и 1957 г. (женщины) и моложе, доля этой, средней, возрастной когорты как раз и составляла в 2004 г. порядка 46%[11].

Это изменение имело два принципиальных недостатка, лежащих вне финансовой сферы. Первое: населению, включенному в пенсионную систему, был послан сигнал о возможности почти произвольных изменений «правил игры». Второе: из накопительной системы были исключены возрастные группы с наиболее высокими уровнями занятости, приличными заработками и уже думающие о пенсии. По данным опросов в молодой возрастной когорте (1967 г. р. и моложе) не задумывались о том, на что они будут жить на пенсии, 42,4% опрошенных в 2003 г. и 31,9% - в 2004 г., тогда как в средней когорте таких оказалось всего 3,1% и 1,2% опрошенных в 2003 и 2004 гг. соответственно. Приближение пенсионного возраста заставляет людей более сознательно относиться к будущей пенсии, в том числе активнее решать вопрос о том, где хранить пенсионные накопления. Молодые люди, возможно, более сведущие в финансовых операциях, имеют, тем не менее, меньше стимулов к тому, чтобы тратить время на выбор управляющей компании или НПФ.

Население не было подготовлено к проведению пенсионной реформы. Отбор управляющих компаний произошел незадолго до того, как люди должны были принять решение о выборе доверительного управляющего. Но важнее другое – не ясно было, по каким критериям осуществлять этот выбор. Поэтому не удивительно, что доля выбравших частные управляющие компании в 2003 г. оказалась мизерной – порядка 2%[12].

В результате, рынок обязательных пенсионных накоплений отличается высокой степенью концентрации. В 2007 г. на долю государственной управляющей компании (ВЭБ) приходилось 90% стоимости всех чистых активов этих накоплений.

По итогам 2007 г. стоимость чистых активов обязательных пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении управляющих компаний, составляла более 450 млрд. руб., в том числе в управлении государственной управляющей компанией – более 400 млрд. руб.

Закон об инвестировании устанавливает следующие направления инвестирования:

государственные ценные бумаги Российской Федерации;

государственные ценные бумаги субъектов РФ;

облигации российских эмитентов, помимо указанных в подпунктах 1-2 настоящего пункта;

акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ;

ценные бумаги
" href="/text/category/gosudarstvennie_tcennie_bumagi/" rel="bookmark">государственные ценные бумаги иностранных государств;

облигации иностранных эмитентов, помимо указанных в подпункте 5 настоящего пункта;

акции иностранных эмитентов;

эмиссионные ипотечные ценные бумаги
;

денежные средства в рублях на счетах в кредитных организациях, в том числе в депозитах;

иностранная валюта на счетах в кредитных организациях, в том числе в депозитах.

В гг., то есть до выбора управляющей компании, средства, находившиеся в ПФ, могли быть размещены только в государственные и ипотечные ценные бумаги. Фактические все средства были размещены в государственных бумагах. В 2003 г. Правительство установило нормативы допустимой структуры портфеля инвестирования средств обязательных пенсионных накоплений для частных управляющих компаний и НПФ (табл. 6).

Таблица 6. Допустимая структура портфеля инвестирования средств обязательных пенсионных накоплений

Источник: Постановление Правительства Российской Федерации № 000 от 01.01.01 г. «Об установлении дополнительных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений в отдельные классы активов и определении максимальной доли отдельных классов активов в инвестиционном портфеле в соответствии со статьями 26 и 28 Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» и статьей 36.15 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах»

Реальное инвестирование средств пенсионных накоплений по-прежнему осуществляется преимущественно в государственные ценные бумаги
. Непреодолимым препятствием на пути диверсификации средств пенсионных накоплений выступает высокая концентрация средств пенсионных накоплений в руках государственной управляющей компании. Поскольку в государственной управляющей компании по определению находятся деньги наиболее консервативной части населения, разрешенными направлениями инвестирования для нее выступали государственные рублевые долговые инструменты и суверенные еврооблигации Российской Федерации, ипотечные ценные бумаги и средства в рублях и иностранной валюте на счетах в кредитных организациях[13]. В результате, до сих пор подавляющее большинство средств обязательных пенсионных накоплений инвестируется в государственные ценные бумаги: например, ВЭБ по итогам 2007 г. инвестировал в этот сегмент рынка уже 300 млрд. руб., тогда как объем всего рынка ОФЗ составил по итогам 2007 г. 1,3 млрд. руб. Поэтому даже более чем скромный вес пенсионных накоплений в ВВП оказывается непомерно тяжелым для финансовой системы России.

Ограниченный набор инструментов, в которые инвестируются средства обязательных пенсионных накоплений, стал причиной весьма средних, если не сказать не удовлетворительных результатов финансовой деятельности управляющих компаний, например, в 2007 – начале 2008 гг. Доходность управления обязательными пенсионными накоплениями, рассчитанная по любой из двух, утвержденных ФСФР методик, ни в одной из управляющих компаний не превысила 9,2%[14], при инфляции за 2007 г. на уровне 11,9%[15]. При этом государственная управляющая компания ВЭБ, с заведомо наиболее консервативным портфелем, оказалась по итогам года на 11-м месте (из 63 возможных).

Очевидно, что расширение направлений инвестирования даже в рамках разрешенных видов активов могло бы снизить нагрузку пенсионной системы на рынок государственных ценных бумаг: объем рынка корпоративных и банковских облигаций превысил на 1 января 2008 г. 600 млрд. руб., а капитализация рынка акций оценивалась на конец 2007 г. более чем в 500 млрд. долл. (более 12 трлн. руб.). Но обеспечивающие более высокую доходность, эти виды вложений остаются весьма рискованными, подтверждением чего может служить, например, падение котировок на российских фондовых рынках 22 мая 2006 г. – на 9,1% за один день. Кроме того, достижение этой цели невозможно без решения проблемы «молчунов» – людей, не делающих выбор в накопительной пенсионной системе. Равнодушное отношение населения к реформе становится все более зримым препятствием на пути ее реализации.

Как уже отмечалось, полноправные, а с 2005 г. и единственные, участники накопительной системы – лица 1967 года рождения и младше. По оценкам МЭРТ 2002 г., доля их накопительной пенсии может достичь 50% общего объема пенсионных выплат. Потенциальные векторы позитивного влияния накопительной пенсионной реформы включают следующие направления:

легализация доходов,

повышение трудовой активности,

при благоприятных тенденциях развития финансовых рынков – повышение благосостояния пенсионеров,

а также - создание рабочих мест в новых финансовых институтах.

Вместе с тем, положительный результат может быть достигнут лишь при сочетании определенных условий в проведении реформы, к которым, на наш взгляд, могут относиться следующие:

сбалансированность структуры управления пенсионным обеспечением: ограничение монополии ПФ, повышение прозрачности его работы,

повышение возможностей индивидуального выбора как в плане выбора НПФ, так и возможности более частой смены инвестиционного портфеля,

создание понятных условий и правил, регламентирующих присоединение НПФ к участию в пенсионной реформе,

расширение возможностей инвестирования средств в стабильные инструменты, каковыми являются зарубежные индексы (во всяком случае, в первые годы реформы),

повышение заинтересованности участия высокодоходных групп в накопительной реформе, например, посредством установления потолка обязательных пенсионных отчислений и сверх него – некоторой доли заработка, который может освобождаться от налогообложения в случае направления его на цели добровольного накопительного пенсионного обеспечения;

наконец, стабильность законодательства и правил участия в накопительной системе всех ее участников.

Как известно, последнее условие уже оказалось нарушенным в самом начале реформы. Кроме того, с точки зрения первых шагов реформы, очевидно, что были допущены серьезные ошибки в отношении популяризации ее идей и механизмов среди населения. Просветительская работа по вопросам реформы в России явно была отодвинута на второй план. В течение года с некоторыми разъяснениями выступали лишь представители ПФ и участвующих в разработке реформы министерств, и только в конце года ряд средств массовой информации организовали публичное представление проекта реформы населению. Нельзя не отметить, что сами частные управляющие компании (и впоследствии НПФ) также были крайне пассивны как с позиций PR, так и конкретных действий по привлечению вкладов населения. В частности, известны единичные случаи, когда частные управляющие компании предложили клиентам диверсифицированные инвестиционные портфели.

В итоге, как показали социологические исследования, замысел и содержание реформы для населения были малопонятными. Как следствие, о своем праве выбирать, кому доверить управление пенсионными накоплениями, в 2003 г. знали, прежде всего, работающие люди, с высшим образованием, имеющие доступ к Интернету и являющиеся клиентами НПФ[16].

9. Законодательные изменения гг.

Изменения в распределительном компоненте

Реформа распределительной части пенсионной системы для пенсионеров не носила принципиального характера, поэтому и существенных изменений в ходе ее реализации в гг. не происходило.

Основные векторы изменений относились к повышению уровня пенсионного обеспечения жителей районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий. В ноябре 2003 г. поправки к закону о трудовых пенсиях установили, что финансирование выплаты базовой части пенсии с учетом районных коэффициентов осуществляется за счет тех же источников, из которых финансируется выплата этой части пенсии. В мае-августе 2004 г. произошел возврат районных коэффициентов лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, на весь период проживания в указанных местностях.

Кроме того, в мае 2004 г. произошло повышение пенсионного обеспечения федеральным госслужащим; а до этого – расширение перечня категорий, попадающих под действие закона о государственном пенсионном обеспечении.

Для застрахованных наиболее значимым изменением в распределительной подсистеме пенсионного обеспечение стало то, что индивидуальные предприниматели и адвокаты отстояли установление предельной величины фиксированного платежа страховых взносов в абсолютном размере (3600 руб.), а не в зависимости от стоимости страхового года. Минимальный размер фиксированного платежа в мае 2002 г. был установлен на уровне 150 руб., из которых 2/3 направлялось на страховую часть пенсии, а 1/3 – на накопительную.

Изменения налогового законодательства и их влияние на пенсионную систему

Переход от формирования доходной части бюджета ПФ за счет страховых взносов, собираемых самим ПФ, к ее формированию за счет налогов – ЕСН, порядок уплаты и размеры тарифов которого регламентируются Налоговым кодексом, предопределил проблемы с финансированием трудовых пенсий, возникшие в ПФ с 2005 г. То обстоятельство, что доходы ПФ формируются за счет ЕСН, означает, что решения об увеличении размеров пенсий и решения об изменении тарифов налоговых поступлений в пенсионную систему принимаются различными ведомствами, цели которых часто не совпадают.

На ЕСН была возложена двоякая задача – выступать источником финансирования социальных обязательств государства и одновременно служить инструментом политики легализации занятости и доходов населения. Решение второй задачи виделось Минфину России в еще более значительном, чем это было сделано в 2001 г., сокращении налогов, уплачиваемых работодателями с фонда оплаты труда. В результате летом 2004 г. максимальные тарифы, пороги и шкала регрессии тарифов ЕСН были пересмотрены. Начиная с 1 января 2005 г. максимальный тариф ЕСН, поступающий на цели пенсионного обеспечения, был снижен на 8 п. п. и составил 20%. Эффективная ставка ЕСН сократилась еще значительнее.

Поскольку объем обязательств пенсионной системы не только не сократился, но и продолжал увеличиваться, сокращение ЕСН привело к ухудшению обеспеченности выплаты страховой и базовой части трудовой пенсии поступлениями в ПФ и, соответственно, к росту зависимости ПФ от средств федерального бюджета, доля совокупных поступлений из которого в бюджете ПФ в 2007 г. превысила 50%.

Расчет на то, что потери от снижения тарифов ЕСН будут компенсированы расширением налоговой базы благодаря выводу из «тени» заработков не оправдался – реакция работодателей оказалась заметно слабее прогнозировавшейся в Минфине. В результате, недостаточность налоговых поступлений в ПФ стала одним из факторов несбалансированности его бюджетов.

Изменения в организации накопительного компонента

В октябре 2003 г. были уточнены сроки информирования застрахованных и подачи соответствующих заявлений о выборе управляющей компании – в законе введена отсылочная норма к соответствующему постановлению Правительства. Реально в связи с затянувшимся принятием подзаконных актов и более поздними сроками проведения конкурса по отбору управляющих компаний процесс стартовал с нарушением сроков. Рассылка извещений также заняла у ПФ больше времени, чем предполагалось, поэтому сроки выбора компании были сдвинуты на 3 месяца

Последующие годы показали, что документооборот занимает больше времени, чем это предполагалось в начале реформы, в результате, в 2005 г. сроки рассылки извещений гражданам с информацией о состоянии их пенсионных накоплений были сдвинуты с 1 июля до 1 сентября. Соответственно, сроки подачи заявлений гражданами передвинулись с 1 октября до 31 декабря года, следующего за отчетным. Сроки рассмотрения заявлений граждан ПФ сместились с 1 декабря того года, в котором было подано заявление, до 1 марта следующего. А сроки перевода средств в управляющую компанию или НПФ – до 31 марта года, следующего за годом подачи заявления.

Летом 2004 г. произошло упоминавшееся исключение средней возрастной когорты из участия в накопительной системе.

Поправки к закону об инвестировании в мае 2005 г. отменили обязательную рассылку форм для выбора управляющей компании или НПФ застрахованным. Аргументом в пользу такого решения выступало снижение административных расходов на сопровождение реформы. По мнению сотрудников ПФ, ежегодно печатается и рассылается огромное количество бланков заявлений, которые затем не используются. Нельзя не отметить, однако, что данная поправка увеличивает транзакционные издержки населения, связанные с выбором частной компании или частного страховщика.

В целом, можно сказать, что создание регламентов отставало от хода реформы. Предусмотренные законом об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии стандарты раскрытия информации были утверждены Минфином только в середине 2005 г.[17] Во второй половине 2005 г. были, наконец, подготовлены и правила расчета результатов инвестирования средств пенсионных накоплений[18]. Соответственно, лишь с 2006 г. Федеральная служба по финансовым рынкам начала размещать в открытом доступе отчеты о результатах инвестирования средств пенсионных накоплений управляющими компаниями и НПФ[19] – информацию, без которой даже заинтересованным гражданам трудно принимать решения о выборе управляющей компании или страховщика.

10. Итоги реформирования и будущие вызовы пенсионной системе

Обратимся к тем первоначальным целям, ради достижения которых реформа задумывалась и реализовывалась (табл.7).

Из долгосрочных факторов глобального характера, которые стоят практически перед всеми странами, в которых действуют пенсионные системы, наибольшее влияние оказывают демографические факторы и соотношение различных возрастных когорт. Старение населения на фоне сокращения численности трудоспособных возрастов породило системный кризис российской пенсионной системы в 1990-х. Новая система должна была ослабить зависимость финансового обеспечения от демографических факторов. В той конфигурации, в которой реализуется пенсионная реформа в настоящее время, эта связь не ослаблена. Две самые мощные подсистемы – базовая и страховая – по-прежнему строятся на принципе солидарности поколений, при котором пенсии нынешнего контингента пенсионеров финансируются поколением, которое находится в трудоспособном возрасте.

Новая пенсионная система имела своей целью создание страховых механизмов, которые позволили усилить ответственность самого работника за свою будущую пенсию и установить связь между ее размером и реальным трудовым вкладом в течение трудовой жизни. Отсутствие такой связи в прежней системе распределительного типа относилось к числу наиболее выраженных ее изъянов. В ходе пенсионной реформы эта цель во многом была реализована: в гг. пенсионной системе удалось придать страховой характер, когда доля страховой пенсии составляла более 60% от общего размера и имела тенденцию к росту. Однако события 2005 г. коренным образом изменили это соотношение. Попытка компенсировать экономические потери пенсионеров в связи с монетизацией социальных льгот привели к внеплановой масштабной индексации базовой части пенсии. Страховая пенсия утратила свою основную долю и, соответственно, функцию в пенсионной системе. Как показали прогнозные оценки на среднесрочную перспективу, прецедент 2005 г. имеет долгосрочные последствия и соотношение базового и страхового элементов до 2012 г. не сможет вернуться к состоянию 2004 г. Это означает смещение пенсионной системы от страхового принципа к системе социального обеспечения.

Ослабление зависимости от демографических факторов поставили перед будущей пенсионной реформой вопрос о создании накопительной системы, при которой будущая пенсия или ее часть финансируется самим работником из его долгосрочных накоплений в период его трудовой активности. Пенсионная реформа предусмотрела формирование этой системы, но реальная доля этого элемента с точки зрения финансовых активов, аккумулируемых в подсистеме, и охвата возрастных групп населения, вошедших в нее, очень ограничена. Оценка эффективности системы будет возможна лишь после 2022 г., когда на пенсию начнут выходить первые «накопители». Однако сейчас по долгосрочным актуарным прогнозам ПФ доля накопительной пенсии составит около 15%, что не позволяет говорить о формировании в будущем весомого накопительного элемента. Попытки отказаться от формирования – пусть и не очень большого – накопительного элемента в пенсионной системе ради восстановления текущей сбалансированности бюджета ПФ, которые предпринимаются в последнее время, поставят под угрозу будущую финансовую устойчивость пенсионной системы[20].

Прежняя пенсионная система оказалась не в состоянии обеспечить социально приемлемый уровень пенсий подавляющему большинству российским пенсионерам. Это был главный социальный вызов будущей пенсионной системе. Пенсионная реформа на фоне общего экономического роста российской экономики обеспечила положительную динамику размера пенсий практически для всех категорий получателей, который в гг. превысил величину ПМП. Среднесрочные прогнозы показывают, что даже при сценарии ускоренных индексаций пенсий этот уровень можно поднять до полутора ПМП. Однако, во-первых, это значение в реальности не может рассматриваться как серьезное социальное достижение системы, во-вторых, ускоренный сценарий может оказаться финансово нереализуемым, в-третьих, как уже отмечалось, он ведет к перерождению страховой системы в систему пенсионного обеспечения.

Высокая демографическая нагрузка в пенсионной системе на протяжении длительного времени заставляла поддерживать высокий уровень налоговых тарифов на работодателя, что служило объективным тормозом для экономического роста. Пенсионная реформа ставила своей целью снижение налогового бремени на работодателя. В значительной мере эту проблему удалось решить. Проблема, однако, в том, что реформа пока не реализована в части создания профессиональных пенсионных систем, где экономические издержки и социальные обязательства работодателя неизбежно резко возрастут. Тем самым, сегодняшний эффект может оказаться лишь временным достижением пенсионной системы.

Достижением дореформенного института пенсионного обеспечения был широкий охват населения пенсионной системой. Будущей национальной пенсионной системе предстояло сохранить это достижение. Однако новое пенсионное законодательство не включает в страховую систему значительные по численности группы населения, в первую очередь, учащуюся молодежь, тем самым, не позволяя им приступить к накоплению трудового стажа и суммы страховых отчислений.

Значительное влияние на финансовое положение в пенсионной сфере оказывает существование значительного по масштабу неформального экономического сектора и широкое распространение неформальных и теневых отношений на рынке труда. Создание стимулов к легализации оплаты труда как основы для формирования будущей страховой пенсии составляло одну из целей пенсионной реформы. Эта задача казалась тем более реалистичной на фоне изменения шкалы подоходного налога и либерализации порядка его взимания. Однако на практике эта связь оказалась не столь очевидной. Репрезентативные обследования населения показывают, что эти две весомые меры не сократили, а лишь слегка реструктурировали неформальный сектор рынка труда. Значительная часть трудовых доходов по-прежнему носят теневой и неформальный характер.

Прежняя пенсионная система оказалась неэффективной в значительной мере по причине государственного монополизма в управлении системой. Реформа была направлена на устранение этого монополизма, создание конкуренции, эффективное включение в пенсионную систему институтов частного сектора. Сегодня реальных шагов в этом направлении не сделано. Более того, созданы все возможности для дальнейшей монополизации ПФ всех важнейших функций в системе пенсионного обеспечения и шире – в системе государственного социального страхования.

Интегральной целью реформы являлась выработка механизмов обеспечения финансовой устойчивости национальной пенсионной системы. Текущее финансовое состояние ПФ и среднесрочный прогноз показывает высокие риски финансового дефицита при различных экономических и политических сценариях. Среднесрочный прогноз показывает высокую вероятность хронического дефицита ПФ, начиная с 2005 г. до 2012 г. В последующем эта тенденция, вероятнее всего, сохранится. Тем самым, реформа не смогла обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость новой пенсионной системы.

События в пенсионной сферы в течение первых десяти лет с начала экономических реформ показали опасность высокой степени ее зависимости от текущих экономических кризисов и политических приоритетов. На протяжении длительного времени пенсионная система выполняла несвойственную ей функцию: вместо выполнения функции материального обеспечения населения пенсионных возрастов, система использовалась как инструмент в борьбе с бедностью, масштаб и глубина которой резко возросли в 1990-х гг. Цель пенсионной реформы заключалась в создании независимых институтов пенсионной системы и, в том числе, системы пенсионного страхования, которая не должна зависеть от политических событий и приоритетов. События 2005 г. со всей очевидностью показали высокую степень зависимости современной пенсионной системы от текущей экономической и политической конъюнктуры. Идея выстраивания независимых институтов вновь принесена в жертву текущей задаче компенсации материальных потерь пожилого населения.

Таблица 7. Соответствие результатов пенсионной реформы ее целям

Итак, пенсионная реформа не смогла решить основных проблем, которые стояли и стоят перед пенсионной системой. Очевидно, что в перспективе эти проблемы будут только нарастать. Тему пенсионного кризиса уже нельзя умолчать, и в ближайшие годы она неизбежно вновь выдвинется в политической повестке на первый план. Вопрос лишь в том, по какому сценарию будут разворачиваться события – выработка тактики погашения текущего дефицита Пенсионного фонда или же новый виток поиска стратегии реформирования самой пенсионной системы.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4