Правовым инструментом реализации политики ЕС является право Сообщества – acquis communautaire – весь массив действующих нормативных документов, включая неписанные нормы – то есть общие принципы права и сложившиеся традиции взаимодействия институтов Сообщества между собой и с органами государств-членов. Принятие этого законодательства в полном объеме является непременным условием вступления любого государства в ЕС.

Право Сообщества состоит из большого массива документов, который можно разделить на три большие группы:

1) первичное (договорное) право состоящее из учредительных договоров и приложенных к ним документов – деклараций, протоколов, поправок, а также договоров о вступлении в ЕС;

2) вторичное право – регламенты, директивы, рекомендации, общие и индивидуальные решения, изданные различными органами ЕС;

3) международные соглашения ЕС с третьими странами.

Главенствующая роль принадлежит межгосударственным Договорам об учреждении и функционировании Европейского Союза: (Парижский 1951, два Римских договора 1957, Единый европейский акт 1986, Маастрихтский 1992, Амстердамский 1997 и Ниццский 2000). В них провозглашаются основные цели ЕС, порядок формирования и деятельности институтов, компетенция ЕС. К этой категории относятся некоторые второстепенные акты, такие как Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии 1965, Акт о выборах в Европейский парламент 1976, Соглашение об Едином экономическом пространстве 1994, договоры о вступлении в ЕС новых членов и некоторые другие.

Вторичное законодательство ЕС составляют нормативные акты, принятые институтами ЕС в пределах их компетенции. Договор о ЕС выделяет пять разновидностей юридических документов, которые могут быть приняты его институтами:

Регламент (regulation) является актом общего характера, он обладает универсальным действием и подлежит прямому применению в полном объеме. Иначе говоря, регламент вступает в силу с момента, указанного в тексте, на всей территории Сообщества и обязателен во всех своих элементах для всех субъектов права. Он вводится в действие без участия или согласия национальных органов власти. Регламенты регулируют общие вопросы, имеющие значение для всех государств-членов (например, о создании единой валюты или о введение импортных квот и т. п.).

Директива (directive), в отличие от регламента, не обладает универсальным действием, поскольку имеет конкретных адресатов – одно или несколько государств-членов. Директива определяет цель или результаты законотворческого процесса, которых государства-члены обязаны достичь. Конкретные методы выполнения задачи оставляются на усмотрение национальных органов. Например, руководствуясь директивой о борьбе с легализацией незаконных доходов, все государства-члены ввели в национальное законодательство соответствующие нормы, однако сферы их применения, механизм взаимодействия банковских и полицейских служб, а также мера ответственности в государствах-членах заметно различаются. Директива вступает в силу посредством включения ее положений в национальное законодательство, для чего государствам-членам отводится определенный срок. Однако в некоторых случаях директива может применяться напрямую: юридические и физические лица, защищая свои интересы, вправе напрямую апеллировать к директиве, если она не была в установленный срок включена в национальное законодательство.

Решения (decision), как и директивы, имеют конкретных адресатов – ими могут быть как государства-члены, так и другие субъекты права. Решение предписывает совершить конкретные действия и обязательно в полном объеме для тех, кому оно адресовано. Решения, как правило, принимаются для урегулирования возникшей конкретной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин, разрешения или запрета на слияние компаний, оказания экстренной помощи третьим странам и т. п.).

Рекомендации (recommendations) и заключения (opinions) не обладают обязательной силой. Они являются рекомендательными актами, декларирующими позицию институтов Сообщества по тому или иному вопросу.

Международные соглашения ЕС с третьим странами и международными организациями являются составной частью права Сообщества и обязательны как для институтов ЕС, так и для государств-членов. Наряду с основополагающими Договорами и вторичным законодательством, международные соглашения имеют приоритет над национальными законами и являются актами прямого применения и прямого действия, если только суть самих соглашений не предусматривает иного.

При этом различают соглашения, заключаемые между Сообществом и внешними странами, когда предмет договора полностью входит в компетенцию ЕС (например, торговые соглашения или соглашения об ассоциации) и так называемые «смешанные» договоры, заключаемые между, с одной стороны, действующими совместно Сообществом и государствами-членами, а с другой – с третьими странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС 1994 г.). Для вступления в силу первого типа договоров достаточно их одобрения институтами ЕС, для второго – договоры должны быть не только одобрены институтами ЕС, но и ратифицированы государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.

4.Институты ЕС и процесс принятия решений.

Для реализации своей политики ЕС имеет разветвленную институциональную структуру, элементы которой формируются двумя способами: одни институты состоят из лиц, действующих в качестве официальных представителей государств-членов; другие – из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но действующих от имени всего Сообщества. В настоящее время главными органами управления ЕС являются: Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд. Имеются также вспомогательные и консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная палата (или Палата аудиторов).

Европейский Совет (European Council)

образован в 1974, а с 1986 его статус был официально закреплен в Едином европейском акте. В его состав входят главы государств и правительств стран-членов ЕС, а также председатель Европейской комиссии. По регламенту, Европейский совет заседает дважды в год, а фактически – четыре раза в год (по две встречи на каждое полугодовое председательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются общая ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, а также состояние мировой экономики и международных отношений, определяются приоритетные направления деятельности, принимаются программы и решения стратегического характера. В случае необходимости созываются также внеплановые заседания, посвященные, как правило, одному крупному вопросу, требующему принятия политического решения. Заседания происходят под председательством главы или премьер-министра того государства, которое в данное полугодие председательствует в Совете. Итоги дискуссий и принятые решения доводятся до всеобщего сведения в виде соответствующих политических заключений председательствующей стороны (Presidency conclusions). Формально, это политический документ, который в последующем трансформируется в правовые акты и решения, принимаемые соответствующими институтами ЕС.

Совет ЕС (Совет министров) – (Council) – высший законодательный орган ЕС.

– Функции. Совет обладает правом принятия решений, обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов, осуществляет общее руководство бюджетом (совместно с Парламентом), заключает международные соглашения. Состоит из представителей государств-членов ЕС в ранге министров национальных правительств. Фактически существует более 25 различных отраслевых Советов.

– Организационная структура. Подготовка сессий Совета осуществляется в Брюсселе Комитетом постоянных представителей государств – КОРЕПЕР (COREPER) в составе глав национальных делегаций при Сообществе. КОРЕПЕР проводит предварительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет, что обеспечивает непрерывность функционирования последнего. Генеральный секретариат, также работающий в Брюсселе, готовит решения Совета и следит за их выполнением.

Европейская комиссия (European Commission) – исполнительный орган ЕС, обладающий одновременно правом законодательной инициативы.

– Функции. Комиссии принадлежит право законодательной инициативы: она разрабатывает законодательные предложения и направляет их в Совет, контролирует дальнейший процесс законотворчества; следит за применением законодательных актов, принятых Советом. В случаях нарушений может прибегнуть к санкциям, – например, передать дело в Суд. Она вправе принимать самостоятельные решения в таких сферах как сельское хозяйство, торговля, конкуренция, транспорт, функционирование единого внутреннего рынка, защита окружающей среды и др.; исполняет бюджет и управляет фондами ЕС. Кроме того, Европейская комиссия выполняет дипломатические функции ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе и в Москве).

– Состав. Комиссия состоит из 32 членов (по два представителя от Франции, Германии, Италии, Испании и Великобритании, по одному – от остальных государств-членов). Они назначаются на пять лет национальными правительствами, но полностью независимы в выполнении своих обязанностей. Кандидатуры утверждаются Европейским парламентом. Срок полномочий действующей Комиссии истекает в 2004.

2005, согласно Ниццской редакции Договора о ЕС, предусматривается упрощение принципа формирования Комиссии (вместо принципа представительства государств вводится система ротации). Предусматривается усиление ее ответственности перед Европейским парламентом.

– Организационная структура. Комиссия состоит из 26 генеральных директоратов (Directorate-General), ведающих отдельными направлениями деятельности ЕС, включая отношения с третьими странами. Например, Генеральный директорат XVI занимается вопросами проведения политики сплочения, Генеральный директорат VIII – вопросами развития сотрудничества с государствами АКТ (Государства Африки, Карибского моря и Тихоокеанского региона, участники Ломейских конвенций). В штате Комиссии насчитывается 15 тыс. служащих – это самое большое учреждение ЕС.

– Место и время проведения заседаний. Комиссия собирается один раз в неделю в Брюсселе.

Европейский парламент Европейский парламент (European Parliament) – консультативно-законодательный орган ЕС, состоит из представителей государств-членов, избираемых прямым голосованием в этих странах.

– Функции. Осуществляет функции консультаций и контроля; утверждает бюджет и заключает межгосударственные соглашения; одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и бюджет ЕС.

– Полномочия в области контроля. Комиссия подотчетна Парламенту. Парламент может принимать санкции в отношении Комиссии, например, вынести ей вотум недоверия, заставить ее уйти в отставку. К примеру, такая ситуация сложилась в 1999, когда в результате расследования был опубликован доклад, посвященный злоупотреблениям служебным положением некоторых членов Европейской комиссии Жака Сантера. Это привело к коллективной отставке и назначению нового состава Комиссии под руководством Романо Проди.

Парламенту отведена ведущая роль при назначении председателя и членов Комиссии. Парламент контролирует деятельность Совета посредством рассмотрения программ и отчетов председательствующего в Совете государства-члена.

– Законодательные полномочия. Римский договор 1957 отводил Парламенту исключительно консультативную роль. С течением времени его полномочия были значительно расширены. Современный процесс законотворчества в ЕС предусматривает участие Европарламента в законодательном процессе через обязательные процедуры взаимодействия Комиссии и Совета с Парламентом. Существуют три основные процедуры: консультации, совместное принятие решений, выражение согласия.

– Полномочия в области бюджета. Процедура принятия бюджета, предусматривающая два чтения в Парламенте, позволяет ему вносить поправки в разработанный Советом проект. В исключительных случаях Парламент, если его мнение не было принято в расчет, может отклонить бюджет в целом. Он дает заключение о деятельности Комиссии, связанные с выполнением бюджета (на основе выводов Палаты аудиторов).

– Состав. После приема в Союз новых стран-членов, он насчитывает 732 депутата. Число представителей, избираемых в каждом государстве-члене, должно соответствовать числу голосов каждой страны в органах ЕС (см. табл. 2).

С 1979 парламент избирается прямым голосованием. Срок полномочий депутатов составляет пять лет. Последние выборы состоялись в июне 2004.

– Место и время проведения сессий. Ежемесячные пленарные сессии проходят в Страсбурге, дополнительные сессии и заседания комиссий – в Брюсселе. Генеральный секретариат работает в Люксембурге.

– Организационная структура. В Европарламенте представлены как европейские партии, так и парламентские фракции, представляющие собою политические альянсы менее крупных партий. В политическом спектре Евросоюза выделяются два крыла: «Правые» – христианко-демократические партии, консерваторы, либералы и националисты и «Левые» - социалисты, объединенные левые и «зеленые». По итогам выборов июня 2004 больше всего мест в парламенте получила Европейская народная партия. На втором месте – Партия европейских социалистов, на третьем – Альянс либералов и демократов за Европу, на четвертом – фракция «зеленых» Европейский свободный альянс. Всего представлены 7 крупных политических фракций с преобладанием правоцентристов.

Деятельность Парламента осуществляется под руководством Бюро, состоящего из председателя и 14 вице-председателей, избираемых на два с половиной года. Повестки дня сессий определяет Конференция председателей. Помимо пленарных заседаний депутаты работают в 20 комиссиях, ведающих отдельными направлениями деятельности ЕС. Межпарламентские делегации поддерживают связи с национальными парламентами всего мира.

Суд Европейских сообществ (Court of Justice of the European Communities).

Обеспечивает единообразное применение и толкование права ЕС на всей его территории. Однако компетенция Суда не распространяется на новые сферы деятельности Европейского Союза, учрежденные Маастрихтским договором – общую внешнюю политику и политику безопасности, а также сотрудничество государств-членов в области правосудия и внутренних дел, относящихся к сфере межгосударственных отношений

– Функции. Суду ЕС подведомственны все вопросы, связанные с исполнением норм права Сообщества. Решения Суда не могут быть оспорены и подлежат безусловному исполнению.

– Состав. Состоит из 15 судей (по одному от каждого государства) и девяти юридических советников (число последних может быть увеличено единогласным решением Совета). Они назначаются на шестилетний срок правительствами государств-членов и независимы в выполнении своих обязанностей. Председатель Суда избирается судьями на три года. Каждые три года происходит частичное обновление состава судей и юридических советников.

Место пребывания – Люксембург.

В 1989, в соответствии с Единым европейским актом, в помощь Суду ЕС дополнительно учрежден Суд первой инстанции (Court of the First Instance). Ему передано рассмотрение некоторых исков, выдвигаемых против институтов и органов ЕС отдельными лицами и компаниями, споров, касающихся правил конкуренции, трудовых споров, применения антидемпинговых процедур, рассмотрение дел, связанных с функционированием Договора о ЕОУС. Правовое содержание этих решений может быть обжаловано в Суде ЕС. Суд первой инстанции состоит из 15 судей, назначаемых таким же образом, как и Суд ЕС.

Счетная палата (Палата аудиторов) (The Court of Auditors). Создана в 1975 для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений.

– Функции. Проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС; следит за качеством управления финансами; после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей работе, а также представляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам (по просьбе институтов или по собственной инициативе); помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС.

– Состав. Палата состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена). Они назначаются Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих обязанностей.

Место пребывания – Люксембург.

Экономический и социальный комитет (Economic and Social Committee) – консультативный орган ЕС. Образован в соответствии с Римским договором.

– Функции. Консультирует Совет и Комиссию по вопросам социально-экономической политики ЕС. Представляет различные сферы экономики и социальные группы (работодателей, лиц наемного труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельском хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей общественных организаций).

– Состав. Состоит из 222 членов, называемых советниками (по 24 представителя от Франции, Германии, Италии и Великобритании, 21 – от Испании, по 12 – от Бельгии, Греции, Нидерландов, Португалии, Швеции и Австрии, по 9 – от Дании, Ирландии и Финляндии, 6 – от Люксембурга).

Члены Комитета назначаются Советом единогласным решением сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя сроком на 2 года. После приема в ЕС новых государств численность Комитета не будет превышать 350 человек (см. табл.2).

Место проведения заседаний. Комитет собирается 1 раз в месяц в Брюсселе.

Комитет регионов (Committee of the Regions).

Комитет регионов является консультативным органом, обеспечивающим представительство региональных и местных администраций в работе ЕС. Комитет учрежден в соответствии с Маастрихтским договором и действует с марта 1994.

– Функции. Консультирует Совет и Комиссию и дает заключения по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов.

– Состав. Состоит из 222 членов, представляющих региональные и местные органы, но полностью независимых в выполнении своих обязанностей. Количество членов от каждой страны такое же, как и в Экономическом и социальном комитете. Кандидатуры утверждаются Советом единогласным решением по предложениям государств-членов сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя и других должностных лиц сроком на 2 года. После приема в ЕС новых государств-членов численность Комитета не будет превышать 350 человек.

– Место проведения сессий. Пленарные сессии проходят в Брюсселе 5 раз в год.

В организационную структуру ЕС входят также Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк, институт Европейского омбудсмана, занимающегося жалобами граждан относительно плохого управления какого-либо института или органа ЕС, а также 15 специализированных агентств и органов (например – Европейский мониторинг центр по борьбе с расизмом и ксенофобией, Европол, Евроюст).

5.Процессы принятия решений в ЕС.

Законотворческий процесс в ЕС проходит три этапа: внесение предложения, его обсуждение и принятие решения. Право законодательной инициативы принадлежит Комиссии. Именно она готовит проекты решений.

Для разных категорий законодательных и нормативных актов предусмотрены различный порядок принятия решений и, соответственно, различные процедуры взаимодействия между Комиссий, Советом и Парламентом.

Амстердамский договор закрепил четыре основные процедуры.

Процедура согласия парламента, т. е. одобрения или наложения вето на единогласно принимаемый Советом акт, применяется при решениях о приеме в ЕС новых государств-членов, определении задач и полномочий Европейского центрального банка (ЕЦБ), при заключении международных договоров и др.

Но есть случаи, например, при пересмотре цен на сельскохозяйственную продукцию, где единогласно принимаемое Советом решение не требует парламентского согласия. Тогда прибегают к процедуре консультации. При этом роль Парламента ограничивается принятием рекомендаций по законопроекту, которые Совет может проигнорировать.

По основной массе вопросов, которые Совет решает квалифицированным большинством, применяется процедура совместного решения Совета и Парламента. Она распространена на вопросы, касающиеся свободы передвижения рабочей силы и услуг, занятости, защиты прав потребителей, трансъевропейских транспортных и энергетических сетей, образования, культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, общих принципов контроля за указанными вопросами. Суть данной процедуры, предусматривающей два парламентских чтения по законопроекту, сводится к тому, что Парламент имеет возможность окончательно отвергнуть абсолютным большинством голосов решение, сформулированное в Совете. Принять парламентские поправки к законопроекту Совет может, голосуя квалифицированным большинством (для принятия поправок, не получивших одобрения Комиссии, требуется единогласное решение). При отсутствии должного числа голосов в Совете в пользу парламентской поправки она не принимается.

Гораздо реже применяется процедура сотрудничества Совета с Парламентом. Она сохранена только для ряда вопросов, относящихся к функционированию Экономического и валютного союза. Как и процедура совместного решения, процедура сотрудничества предусматривает два парламентских чтения по законопроекту. В этом случае вето Парламента может быть преодолено единогласным решением Совета. Действуя единогласно, члены Совета могут отклонить как и поправки к законопроекту, сделанные в Парламенте, так и одобренные Комиссией. Но так как единогласие в Совете зачастую недостижимо, ему фактически проще принять парламентские поправки, чем настаивать на собственном варианте законопроекта.

В ходе обсуждения проекта в ряде случаев Совет обращается за дополнительной консультацией в Экономический и социальный комитет и Комитет регионов.

Окончательное решение по большинству нормативных актов принимает Совет. Согласно Договору о ЕС, решения в Совете принимаются большинством голосов, однако на практике распространено голосование квалифицированным большинством. В последнем случае государства-члены имеют следующий вес: Германия, Франция, Италия, Великобритания – по 10 голосов, Испания – 8, Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия – по 5, Австрия, Швеция – по 4, Ирландия, Дания, Финляндия – по 3, Люксембург – 2. Итого – 87 голосов. Акты считаются принятыми квалифицированным большинством при условии, что они собрали по крайней мере 62 голоса «за».

Согласно Ниццской редакции Договора о ЕС, с 1 января 2005 при принятии решений голоса государств-членов в Совете будут иметь иной вес: Германия, Франция, Италия и Великобритания получат по 29 голосов, Испания – 27, Нидерланды – 13, Бельгия, Греция, Португалия – по 12, Австрия, Швеция – по 10, Дания, Ирландия, Финляндия – по 7, Люксембург – 4. Итого – 237 голосов. Акты будут считаться принятыми квалифицированным большинством при условии, что они собрали по крайней мере 169 голоса «за».

Когда число государств-членов ЕС достигнет 27 для принятия решения квалифицированным большинством потребуется 258 голосов «за» (вес голоса государств-членов в этом случае см. табл. 2).

Ниццский договор вводит в практику голосования в ЕС принцип двойного большинства, который позволяет сохранить за странами «большой четверки» (Франция, ФРГ, Великобритания, Италия) контроль над процессом принятия решений в расширяющемся на Восток Союзе. Он заключается в том, что в дополнение к перечисленным выше условиям голоса «за» должны представлять те государства-члены, суммарное население которых составляет по крайней мере 62% от общей численности населения ЕС.

Источник: European Union Treaty of Nice. Luxembourgh, 2001. P. 84–87.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6