Итак, основаниями коррупциогенного потенциала дискреционных полномочий являются:

· Пробел, который, оставляя ситуацию вообще не урегулированной, не ограничивает возможностей чиновника «нарушать интересы патрона».

· «Этатистская» идеология закона, которая ведет к легализации такой конфигурации органа власти, которая порождает противоречие между основными функциями и конфликт интересов.

· Законодатель, который, преследуя те или иные цели (например, справедливость), предоставляет правоприменителю чрезмерные дискреционные полномочия.

· «Ошибка в праве», которая наделяет чиновника коррупциогенными дискреционными полномочиями.

· Противоречивость норм.

Для оценки коррупционного потенциала дискреционных полномочий нужно воспользоваться Инструментом анализа №2.

Инструмент анализа №2

1. Определить, входит ли в сферу действия закона (законопроекта) регламентация отношений между государственным органом и физическими (юридическими) лицами.

2. Выписать все полномочия государственного органа, которые касаются юридических (физических) лиц.

3. Определить, какие полномочия диктуют государственному служащему единственный вариант, а какие предоставляют государственному служащему возможность выбора разных вариантов поведения.

4. Для тех полномочий, которые предоставляют государственному служащему возможность выбора разных вариантов поведения, определить, есть ли четкие критерии выбора того или иного варианта.

5. В отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, заполнить следующий оценочный лист по каждому полномочию, которое связано с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений:

Оценочный лист№ 2. Дискреционные полномочия

Источник	Нормативно закрепленная возможность выбора	Есть ли четкие критерии выбора?	Причина дискреционных полномочий	В чем возможная коррупция? (формы возможного проявления коррупции -?)	Степень коррупциогенности

При заполнении Оценочного листа № 2 руководствуйтесь следующими рекомендациями:

В чем возможная коррупция?	К каким коррупционным стратегиям приводит норма?
Причина дискреционных полномочий	Предоставлены ли дискреционные полномочия в связи с концепцией закона, или вызваны юридическим дефектом?
Нормативно закрепленная возможность выбора	Между какими вариантами поведения может выбирать чиновник?
Степень коррупциогенности	Экспертная оценка степени коррупциогенности

2.5. Отсылочные нормы как коррупциогенный фактор

Две причины коррупциогенности отсылочных норм

1. Отсылочные нормы предполагают определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот временной лаг можно назвать периодом необычайно высоких дискреционных полномочий чиновников, полученных на совершенно законных основаниях.

Наиболее характерным примером подобной коррупциогенности является п. 2 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 01.01.01 г., согласно которому «государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом». но никто не станет отрицать, что эта норма, не будь она бланкетной, сыграла бы определенную роль в разрешении проблемы конфликта интересов. Но такой порядок до сих пор не установлен.

2. Отсылочные нормы допускают возможность ведомственного нормотворчества. Главной особенностью нормотворчества этого вида является закрытость процедур подготовки и принятия норм права. Другой его особенностью является непрозрачность: во многих случаях лицо или организация, которое попадает под регулирование, не ознакомлено в должной мере с существующим законодательством или не имеет к нему доступа в силу ведомственной закрытости. Ведомственное нормотворчество часто является источником конфликта интересов. Госслужащие заинтересованы в том, чтобы наделить себя (своих коллег) возможно большими дискреционными полномочиями, и наложить на субъектов рынка чрезмерные ограничения, в том числе для того, чтобы извлекать ренту.

Оценочный лист № 3. Бланкетные нормы

Источник	Содержание бланкетной нормы права	В чем корупция?	Степень коррупциоегнности

2.6. Этапы антикоррупционной экспертизы

Подготовительная стадия

Шаг №1. Сбор информации

Провести:

· мониторинг законопроектов, подготавливаемых ведомствами или находящимися на рассмотрении в Государственной Думе;

· мониторинг решений Конституционного Суда РФ;

· мониторинг принятых нормативных актов;

· мониторинг СМИ и научных публикаций.

Шаг№2. Выбор нормативного акта

Руководствоваться пунктами «как отбирать нормативные акты для анализа?» и «какими дополнительными источниками информации пользоваться при отборе нормативных актов для анализа?»

Шаг №3. Анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом

Определить, входит ли в сферу действия закона (законопроекта) регламентация отношений между государственным органом и физическими (юридическими) лицами.

На основе анализа сообщений в СМИ, публикаций в научных изданиях, выделить:

· возможные формы преследования чиновником корыстного интереса (что именно он делает для того, чтобы извлечь дополнительный доход);

· коррупционные стратегии поведения чиновников.

Составить список форм преследования собственного интереса, то есть тех конкретных действий, к которым государственный служащий может прибегать для извлечения собственной выгоды в сфере отношений, которые регулируются нормативным актом.

Стадии проведения экспертизы

1. Выписать все полномочия государственного органа, которые касаются юридических (физических) лиц. Иными словами, провести функциональный анализ деятельности органа власти исходя из нормативного акта и ограничиваясь им.

2. Определить, какие полномочия диктуют государственному служащему единственный вариант, а какие предоставляют государственному служащему возможность выбора разных вариантов поведения? Для тех полномочий, которые предоставляют государственному служащему возможность выбора разных вариантов поведения, определить, есть ли четкие критерии выбора того или иного варианта.

3. Определить все полномочия государственного органа, которые касаются юридических (физических) лиц и могут быть связаны с наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольными процедурами, требованием представить информацию, и т. п.).

4. Проделать процедуру п. 3 в отношении нескольких законов (законопроектов) со сходной сферой действия.

5. Заполнить Оценочный лист №1 по каждому полномочию, которое связано с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений.

6. В отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, заполнить Оценочный лист №2 по каждому полномочию, которое связано с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений:

7. Выписать все бланкетные нормы.

8. Заполнить Оценочный лист №3.

9. Заполнить сводную таблицу коррупциогенности нормативного акта.

Сводная таблица коррупциогенности нормативного акта

Источник	Содержание нормы	В чем коррупция?	Случаи коррупциогенности	Причина коррупциогенности	Степень коррупциогенности

При заполнении Сводной таблицы руководствуйтесь следующими рекомендациями:

Случаи коррупциогенности	· Завышенные требования закона · Необоснованные дискреционные полномочия · Отсылочная норма
В чем возможная коррупция?	К каким коррупционным стратегиям может приводить норма?
Причина коррупциогенности	· Концепция нормативно-правового акта, его содержание · Юридический дефект (пробел в праве, ошибка в праве и т. д.)
Степень коррупциогенности	Экспертная оценка степени коррупциогенности

10. Заполнить таблицу предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала.

Таблица предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала

Источник	Содержание нормы	Предлагаемая редакция	Обоснование предлагаемой редакции

11. Подготовить текст экспертизы, который должен содержать две части: описательную и табличную:

В описательной части необходимо указать:

Наименование нормативного акта.

Наименование иных нормативных актов, которые использовались для оценки коррупциогенного потенциала.

Тип нормативного акта (закон, подзаконный акт).

Сфера общественных отношений, которую регулирует нормативный акт.

В табличной части необходимо привести две таблицы:

1. Сводная таблица коррупциогенных норм.

2. Таблица предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала.

2.7. Основные квалификационные требования к лицу, в обязанности которого входит проведение экспертизы нормативных актов на коррупциогенность

1. Высшее юридическое образование. Специализация: публичное право.

2. Научная специализация в проблемах экономического анализа законодательства, теневой экономики, коррупции и борьбы с ней

3. Знание иностранных языков (желательно).

4. Опыт анализа правовых актов.

5. Прохождение специального теста при отборе (поручении) на работу с анализом правовых актов на коррупциогенность. Подготовка такого теста является специальной задачей и выходит за рамки данной работы[23].

Заключение

В работе проанализированы подходы к диагностике норм права на коррупциогенность и предложена методика экспертизы норм права на коррупциогенность.

Предложены три подхода к анализу норм права на коррупциогенность. Первый подход исходит из концепции баланса интересов и рассматривает коррупциогенную норму как норму права, которая преимущественно выражает интересы только нескольких корпораций, которые «купили» ее принятие. Тем самым, анализ на коррупциогенность в рамках данного подхода является, по сути дела, анализом того, какие группы повлияли на принятие того или иного проекта нормативно-правового акта. Так как процесс носит преимущественно теневой характер, широкое использование данного подхода невозможно.

Второй подход исходит из предположения о том, что практически любая норма норма несет в себе издержки для объекта регулирования. Коррупциогенной в рамках этого подхода предлагается считать слишком дорогую для объекта регулирования норму права. В то же время, конкретные инструменты в рамках этого подхода различаются. Согласно одному подходу, предлагается использовать ex post методы определения коррупциогенности (опросы, наблюдения, отслеживание появления теневых рынков, свидетельствующих о чрезвычайной дороговизне правового порядка). Сторонники второго подхода считают, что критерием эффективности методики является, среди прочего, её возможность предупреждать появление коррупциогенных норм права еще на стадии их принятия. Следовательно, утверждают они, необходимо, на основе сравнения различных законопроектов, выявлять те нормы, которые накладывают самые большие ограничения, и считать коррупциогенными именно их. В то же время, недостатком этого подхода является то, что не всегда в политической повестке дня стоят несколько законопроектов, посвященных одной тематике.

Третий подход основывается на теории агентских отношений и трактует коррупциогенность как неэффективные модели контроля над поведением исполнителя, заложенные в нормах права. С этой точки зрения коррупциогенными являются нормы, предоставляющие неограниченные дискреционные полномочия исполнителю (то есть чиновнику) и, тем самым, затрудняющие осуществление контроля над его поведением.

Предложенная методика оценки нормативных актов на коррупциогенностьа совмещает второй и третий подходы в той части, в которой они позволяют оценивать коррупциогенность ex ante, то есть коррупциогенность еще не принятых норм права.

В работе содержится примеры осуществления экспертизы нормативно-правовых актов на коррупциогенность. Материалом анализа послужило законодательство о банкротстве, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, а также Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ

Приложение 1. Осуществление экспертизы на коррупциогенность на примере бюджетного кодекса россии

Подготовительная стадия

Шаг №1. Сбор информации

В результате анализа подборки Постановлений Конституционного Суда, анализа материалов СМИ, научных статей и публикаций, текущей законопроектной работы показало, что основное острие критики современного бюджетного законодательства направлено на его коренную переработку в контексте проводимой административной реформы. Предлагается заменить метод бюджетирования «от достигнутого», заложенный в Бюджетном кодексе, на инструментарий, ориентированный на достижение конкретного результата[24].

Шаг №2. Анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом

В сферу действия Бюджетного кодекса РФ входит регламентация отношений внутри государственного аппарата. Закон представляет собой, по сути, административный регламент деловых процессов, протекающих в федеральном правительстве. Следовательно, основной причиной возможных форм преследования чиновником корыстного интереса будут, преимущественно, дискреционные полномочия, и, в меньшей степени, отсылочные нормы.

Стадия экспертизы

Шаг 3. В отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, заполнить Оценочный лист №2

Оценочный лист№ 2. Дискреционные полномочия

Источник	Нормативно закрепленная возможность выбора	Есть ли четкие критерии выбора?	Причина дискреционных полномочий	В чем возможная коррупция? (формы возможного проявления коррупции -?)	Степень коррупциогенности
Бюджетный кодекс РФ ст. 166	Согласно ст. 166 БК РФ, министр финансов РФ, с одной стороны, «имеет исключительное право дать разрешение на утверждение сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета». С другой стороны, министр финансов вправе осуществлять перемещение ассигнований между главными распорядителями средств федерального бюджета, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификации расходов бюджетов российской Федерации в пределах 10% от утвержденных расходов».	Четкие критерии выбора отсутствуют	Ст. 166 не устанавливает оснований возможного перемещения ассигнований	В ситуации дефицита критериев возникает опасность теневого перемещения средств (недопустимое влияние личных связей, взяток, блата, иных критериев, возникающих вследствие дефицита формальных институтов)	Средняя
Бюджетный кодекс РФ п. 6 ст. 184	Министерство финансов после принятия Правительством Российской Федерации основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределения его расходов в соответствии с функциональной классификацией направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета. Однако, прежде чем распределять бюджетные средства по конкретным получателям, их нужно распределить по главным распорядителям средств федерального бюджета. В то же время, данное распределение фиксируется в ведомственной классификации. Между тем, согласно п. 5 ст. 184, Правительство на первом этапе составления бюджета принимает лишь функциональную классификацию, но не ведомственную. Из этого следует, что Министерство финансов самостоятельно распределяет бюджетные средства по главным распорядителям.	Четкие критерии выбора отсутствуют.	ст. 184 БК не устанавливает процедуры учета заданий на предоставление государственных и муниципальных услуг	Распределение финансовых средств по главным распорядителям проходит при полном отсутствии процедуры и методологии такого распределения, что превращает данный этап в коррупционный «черный ящик».	Высокая
Бюджетный кодекс РФ п. 7 ст. 184	На втором этапе бюджетного процесса «уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году».	Отсутствуют конкурсные механизмы отбора федеральных целевых программ	П. 7 ст. 184 не устанавливает обязательность конкурсного механизма отбора федеральных целевых программ	Возможность чиновников «уполномоченного органа исполнительной власти» возможности взимать ренту за выбор определенных целевых программ, и возможность разработчиков последних эту ренту предлагать.	Высокая
Бюджетный кодекс РФ Ст. 233	Право по перемещению ассигнований между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств в объеме не более 5% утвержденных ассигнований за соответственно главным и нижестоящим распорядителям бюджетных средств.	Наделение руководителя органа исполнительной власти возможностью по собственному усмотрению менять утвержденные законом о бюджете расходные назначения по крупнейшим показателям бюджетной классификации	Ст. 233 не устанавливает оснований возможного перемещения ассигнований	В ситуации дефицита критериев возникает опасность теневого перемещения средств (недопустимое влияние личных связей, взяток, блата, иных критериев, возникающих вследствие дефицита формальных институтов)	Средняя