Оценка последствий принимаемых нормативно-правовых актов представляет собой систематический и постоянный анализ издержек, накладываемых на граждан и предприятия нормативно-правовым актом, и выгод, которые они им предоставляют.

Опыт применения техники оценки последствия в странах ОЭСР показал, что данный инструмент существенно повышает результативность государственных органов и конкурентоспособность национальных экономик. Внедрение системы оценки последствий, по сообщениям Административно-бюджетного управления США привело к экономии 10 млрд. долл. ежегодных затрат.

Согласно докладу Административно-бюджетного управления США Конгрессу за 2001 год, стоимость регулирования социальной сферы в области охраны здоровья, обеспечения безопасности и защиты окружающей среды колеблется от 150 млрд. до 230 млрд. долл. в год. Выгоды регулирования, оценить которые гораздо сложнее, оцениваются от 250 млрд. до 1 трлн. долл. Стоимость экономического регулирования в области транспорта, энергетики, связи и внешнеторгового регулирования оценены в 230 млрд. долл. в год. Ведение отчетности обходится в 160-195 млрд. долл. Таким образом, суммарная стоимость регулирования составила около 590 млрд. долл.

Отдел по информации и делам регулирования в составе Административно-бюджетного управления США, в функции которого входит оценка последствий принимаемых нормативно-правовых актов, потребовал внести изменения в среднем в 600 из 4500 проектов нормативных актов органов исполнительной власти в год[19].

Основной методикой оценки последствий является анализ «затраты – эффективность», показывающий, оправдывают ли издержки, накладываемые нормами права, выгоды, которые они предоставляют.

Функционирование системы оценки последствий принимаемых нормативно-правовых актов включает в себя внедрение процедур измерения затрат и выгод, пересмотр существующих норм права на основе проведенного анализа и институционализацию постоянного обзора проектов нормативно-правовых актов, которая будет противодействовать принятию неэффективных (в том числе и коррупциогенных) норм права. Целесообразно законодательно обязать субъектов законодательной инициативы, органы исполнительной власти сопровождать проект нормативно-правового акта анализом последствий принятия этого акта в терминах затрат и выгод для объектов регулирования.

Функциональный анализ

Функциональный анализ представляет собой оценку структуры и функций правительства и его органов, а также выработку предложений по её оптимизации с целью достижения максимальной эффективности деятельности государства[20]. В основе функционального анализа лежат две идеи. Во-первых, освободить государство от необходимости выполнения лишних функций. Во-вторых, распределить функции по органам исполнительной власти таким образом, чтобы они выполнялись наиболее эффективно[21].

Под лишними в функциональном анализе понимаются такие функции, которые не соответствуют критерию государственного вмешательства. Сюда относятся и функции, которые целесообразнее осуществлять на уровне субъектов управления, и функции, подлежащие передаче институциям гражданского общества, как коммерческим, так и некоммерческим организациям – те справятся с их выполнением гораздо эффективнее. Например, функцию установления правил профессиональной деятельности аудиторов лучше выполнят саморегулируемые организации аудиторов, а прогноз социально-экономического развития лучше разработает независимый экономический мозговой центр.

Сюда же относятся и коррупциогенные функции, так как практически всегда их природа обусловлена нарушением критериев оптимального государственного вмешательства. Например, согласно ст.38 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 01.01.01 г., «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации поддерживают физкультурно-спортивные организации в осуществлении ими экспортно-импортных операций, реализации программ и проектов в области внешнеэкономической деятельности, содействуют участию таких организаций в международных спортивных соревнованиях и спортивно-зрелищных мероприятиях, учебно-тренировочных сборах». Осуществление данной функции создает возможности для легальной коррупции, поскольку подразумевает особое отношение органов государственной власти к группе участников внешнеэкономической деятельности (являющихся физкультурно-спортивными организациями или пользующимися этим статусом для обеспечения конкурентных преимуществ). Другой, еще более яркий пример: согласно ст. 3 Федеральный закон от 08.01.98 «О сборах на выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции» «Плата за проведение уполномоченным федеральным органом исполнительной власти ежегодных обследований организаций на соответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, вносится отдельно в размере, покрывающем затраты на указанное обследование, в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (но не более 50 установленных законом минимальных размеров оплаты труда)».

В то же время, в соответствие со ст. 12 Федерального закона "О лицензировании", контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований включает в себя "проведение проверок деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям". По своему содержанию эта деятельности идентична "проведению обследования на соответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности".

Тем самым, ст. 3 Федерального закона «О сборах на выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции» подразумевает, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти взимает с подконтрольных организаций плату за осуществление государственной функции.

Данная деятельность способствует коррупции, так как:

1. создает стимулы для частных проверок;

2. накладывает необоснованные издержки субъектов рынка, побуждающих их не соблюдать условия и откупаться от контролирующих органов.

Поскольку большинство функций государственного управления (за исключением осуществляемых неформально) закреплены в законах, иных нормативно-правовых актах, можно говорить об антикоррупциогенной направленности функционального анализа.

Раздел 2. Методика проведения антикоррупционной экспертизы законодательства

2.1. Цель, назначение, терминология, основное содержание методики

Настоящая методика направлена на выявление в текстах нормативных актов норм права, создающих потенциал для коррупции.

Методика предназначена для государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, сотрудников аппаратов комитетов Федерального Собрания, государственных служащих органов власти субъектов федерации, муниципальных служащих, в чьи обязанности входит подготовка проектов нормативных актов и проведение их экспертизы, а также для организаций некоммерческого сектора, занимающихся противодействием коррупции.

Значение терминов, используемых в методике

Коррупция	Злоупотребление служебными полномочиями в корыстных целях в любой форме
Бланкетная норма (отсылочная)	Отсылочная норма называет в общей форме, какие правила необходимо исполнять, а конкретное содержание этих правил даётся в других нормативных актах.
Дискреционные полномочия	Полномочия, которые должностное лицо может осуществлять по собственному усмотрению. Персональная неконкретность нормы права определяет необходимость существования «люфта», усмотрения в его поведении, без которого применить норму невозможно.
Коррупциогенность нормы права	Совокупность несовершенств норм права, которые повышают вероятность заключения коррупционных сделок
Процессуальные нормы права	Определяют в каком порядке необходимо реализовывать материальные нормы права
Материальные нормы права	Устанавливают что нужно делать для осуществления нормы права
Диспозитивность	Принцип правового регулирования, согласно которому общественные отношения должны быть урегулированы по соглашению сторон. Правило устанавливается лишь на случай отсутствия такого соглашения
Норма права	Общеобязательное правило социального поведения, установленное или санкционированное государством, выраженное публично в формально-определенных предписаниях, охраняемое государством
Ошибка в праве	Нормотворческий орган ошибочно полагает какие-либо отношения не подлежащими юридическому воздействию; ошибочно полагает возможным обойтись конкретизацией права в ходе его применения; ошибочно передает решение вопроса на усмотрение правоприменителя; решает вопрос не так, как следовало бы решить в установленной норме
Пробел в праве	Отсутствие норм в отношении фактов и социальных связей, находящихся в сфере правового регулирования
Юридического дефект	Понятие, объединяющее ошибку в праве и правовой пробел
Этатизм	Теории и взгляды, отводящие решающую роль государству в регулировании общественных процессов

Основное содержание методики выявления коррупциогенных норм права:

1. Определяет три основных случая, когда норма права создает потенциал для коррупции.

2. Содержит инструменты, которые помогут обнаружить нормы такого типа в текстах нормативных актов.

3. . Разбивает процесс анализа законодательства на отдельные стадии и предлагает пошаговую методику выявления коррупциогенных норм права.

4. Предлагает возможные формы анализа и итогового документа, подготавливаемого по результатам анализа.

5. Определяет основные квалификационные требования к лицу, в чьи обязанности входит проведение экспертизы нормативных актов на коррупциогенность.

При анализе норм на коррупциогенность нужно быть готовым к тому, что:

· Поиск коррупциогенности - задача эвристическая. Специалист, занимающийся экспертизой нормативных актов на коррупциогенность, может обнаружить дополнительные к установленным в настоящей методике коррупциогенные факторы. Поэтому настоящую методику нельзя рассматривать как незыблемую и совершенную.

· Поиск и выявление коррупциогенных норм – очень трудоемкая задача. Поэтому следует быть готовым к большим временным затратам (конкретные затраты времени и труда указать невозможно, так как они зависят от сферы регулирования, величины и сложности нормативного акта).

2.2. Нормы права, создающие потенциал для коррупции

1. Завышенные требования нормы права как коррупциогенный фактор. Для исполнения такого рода норм ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание «откупиться» от исполнения. К данной категории относятся как материальные нормы права, которые требуют от субъекта права слишком больших затрат (например, непомерный размер штрафа), так и процессуальные нормы, которые в силу сложности процедуры предполагают многочисленные потери времени и сил.

2. Дискреционные полномочия чиновника как коррупциогенный фактор. Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению, не предписывая (например, из благих побуждений предоставления возможности всестороннего учёта обстоятельств ситуации), в каких случаях должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения. Так, норма Кодекса об административных нарушениях позволяет сотруднику ГИБДД выбрать между двумя вариантами поведения: оштрафовать нарушителя или обратиться в суд с требованием посадить его на пятнадцать суток.

3. Бланкетные нормы как коррупциогенный фактор. Нормы права наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо вопроса к другим действующим правовым документам. Такие нормативные акты имеют название отсылочных, или бланкетных. В данном случае возникает опасность того, что коррумпированные государственные служащие будут намеренно принимать (лоббировать в своем ведомстве) такие подзаконные нормативные акты, которые максимизируют их возможности для коррупции.

Коррупциогенность может проистекать как из недостатков механизма законодательного процесса, юридической техники, так и из самой сущности общественных отношений, которые регулирует та или иная норма права, или на создание которых она нацелена. Иными словами, необходимо отличать коррупциогенность как следствие содержания нормы права от коррупции как следствия юридического дефекта («ошибка в праве», пробел права[22] и т. д.). Следует отметить, что первый тип коррупциогенности в некоторой степени выходит за рамки собственно права. Коррупциогенность в данном случае есть атрибут концепции закона, тех или иных общественных отношений, а не правовое явление. В этом случае, в качестве аналитического метода выявления коррупциогенности должны использоваться, скорее, экономические и социологические методики, а не юридический анализ.

Из различий двух основных типов коррупциогенности следует важный вывод: в том случае, когда коррупциогенность обусловлена содержанием нормы, концепцией закона или иного нормативного акта, необходимо менять саму концепцию. Если же коррупциогенность вытекает из юридической ошибки, ошибки в юридической технике, уменьшить коррупциогенность гораздо легче, так как потребуется лишь «тонкая настройка» закона (законопроекта).

Как отбирать нормативные акты для анализа?

Экспертиза актов на коррупциогенность связана с временными и материальными затратами. В силу своей неоднородности (по предмету, методу регулирования, по степени обязывающей силы и т. д.) ошибочно искать истоки коррупции в нормах права любой отрасли. Поэтому настоящая методика содержит критерии определения того, в актах какого рода найти коррупциогенные нормы права более вероятно. Это позволит сконцентрировать усилия и не растрачивать понапрасну время и средства.

По степени возможного коррупциогенного потенциала можно выделить три области:

1. Нормы права, носящие преимущественно конституционно-правовую окраску, регулирующие права и свободы человека и гражданина.

2. Нормы права, преимущественно принадлежащие публичным отраслям (административное, финансовое, таможенное и т. д.), регулирующие взаимоотношения, представителей гражданского общества и представителей государственного аппарата. Цель регулирования в данном случае – согласование интереса частного субъекта и некоего публичного интереса (например, в безопасности).

3. Нормы права, регулирующие взаимоотношения внутри гражданского общества. Цель регулирования в данном случае – согласовать интересы ряда частных субъектов. Принцип регулирования – диспозитивность.

Нормы, входящие в первую группу имеют по преимуществу антикоррупционную направленность. Дело в том, что они налагают обязанности на граждан, а не на должностных лиц. Экспертиза норм права третьей группы также не приведет к существенным результатам. Они не регулируют деятельность государственного служащего, без которого коррупция, за редким исключением, невозможна. В связи с этим бессмысленно анализировать коррупциогенность, к примеру, Гражданского кодекса или Конституции.

По степени потенциальной коррупциогенности существенно выделяются нормы второй категории, поскольку именно здесь одним из субъектов публично-правовых отношений является должностное лицо, без которого коррупция вообще невозможна.

В экономической сфере наиболее вероятными источниками коррупции будут:

· Антимонопольное законодательство (широкие полномочия антимонопольного ведомства в отношении ряда хозяйствующих субъектов).

· Налоговое законодательство (избыточное налоговое бремя, устанавливаемое законом, несовершенство процедуры контроля над налогоплательщиком, процедуры привлечения его к ответственности, противоречивость норм налогового права и высокая динамика их изменения).

· Законодательство о банкротстве (институциональный конфликт функций регулирующего органа, несовершенство процедуры банкротства, широкие полномочия регулирующего органа).

· Законодательство о рекламе (стремление преодолеть завышенные ограничения, накладываемые на хозяйствующего субъекта – рекламодателя).

· Законодательство, регулирующее импортно-экспортные операции (стремление преодолеть завышенные требования нормативных актов).

· Таможенное законодательство (несовершенство таможенных процедур, процедуры привлечения правонарушителя к ответственности, избыточные таможенные пошлины).

· Законодательство о валютном контроле (стремление преодолеть завышенные требования нормативных актов).

Какими дополнительными источниками информации пользоваться при отборе нормативных актов для анализа?

1. Решения Конституционного Суда РФ.

Коррупциогенная норма права, накладывая на индивида слишком большие правовые ограничения либо предоставляя государственному служащему возможность выбора, нарушают конституционные права граждан, закрепленные в Конституции РФ. Так как, антиконституционность и коррупциогенность взаимосвязаны друг с другом, решения Конституционного Суда могут послужить важным источником информации о коррупциогенных нормах права.

2. Сообщения в СМИ.

Наряду с мониторингом решений Конституционного Суда необходимо проводить мониторинг публикаций в СМИ, которые посвящены рассматриваемым в Федеральном Собрании РФ законопроектам, а также вновь принимаемым нормативным актам, так как подчас они содержат анализ указанных нормативных актов, описание их недостатков, в том числе, и их коррупциогенности

3. Мониторинг статей и других публикаций в научных изданиях.

2.3. Завышенные требования нормы права как коррупциогенный фактор

Основная проблема оценки завышенных требований закона, или почему нужно сравнивать несколько законопроектов?

Для применения данного способа необходимо, чтобы данный конкретный закон или законопроект было с чем сравнивать. Другими словами, по крайней мере два нормативных документа (независимо от того, вступили они в силу или нет) должны регулировать сходные общественные отношения. Одним из источников информации являются тексты законов, законопроектов (как отечественных, так и иностранных), которые регулируют сходные общественные отношения.

Можно сравнивать друг с другом в любой комбинации следующие виды актов, регулирующие сходные общественные отношения:

· законопроекты (проекты нормативных актов);

· законопроекты разных стадий законодательного процесса (первого, второго, третьего чтений);

· действующие законы (иные нормативные акты);

· нормативный (ые) акт (ы) зарубежной страны (н).

Основная проблема оценки коррупциогенности завышенных требований, обусловленной содержанием нормы права, концепцией закона, состоит в жесткой зависимости законодательного процесса от идеологических ориентаций депутатов.

В зависимости от своих намерений (которые так или иначе располагаются на оси «сильный государственный контроль и регулирование – слабый госконтроль, преимущественное использование экономических мер давления для принуждения к реализации нормы права и опора на саморегулирование») они выбирают более или менее коррупциогенные пути регулирования. Сравнивая последние, объективированные в конкретных законах или законопроектах, можно определить, какой способ регуляции порождает наименьшую (или наибольшую) вероятность заключения коррупционной сделки.

Завышенные требования могут быть обусловлены не только идеологией закона, но и ошибками в юридической технике. В данном случае излишнее правовое ограничение накладывается в результате ошибки нормотворческого органа.

Одной из форм проявления такой ошибки является коллизия норм права одного и того же правового акта либо норм права, принадлежащих к разным правовым актам. Например, нормативный акт может содержать одинаковые составы правонарушений с разными санкциями за совершение правонарушения. В данном случае на правонарушителя можно привлечь к ответственности сразу по двум основаниям, что существенно увеличивает его потери, связанные с подчинением норме права

Итак, основаниями чрезмерных правовых ограничений являются:

1. «Этатистская» идеология закона, которая ведет к наложению чрезмерных правовых ограничений.

2. Ошибки юридической техники, которые предусматривают излишний контроль со стороны государственных органов.

3. Коллизии норм права

Как оценить степень коррупциогенности чрезмерных требования нормы права?

Критерием степени коррупциогенности является степень «требовательности» нормы права в отношении юридического (физического) лица. Чем больше правовое ограничение, которое накладывает правовая норма на юридическое (физическое) лицо, тем более она коррупциогенна. Следовательно, при анализе степени коррупциогенности необходимо сравнить правовые ограничения, которые накладываются различными нормативными актами (проектами нормативных актов)

Для оценки степени коррупциогенности правовых ограничений нужно воспользоваться Инструментом анализа №1.

Инструмент анализа №1

1. Определить, входит ли в сферу действия закона (законопроекта) регламентация отношений между государственным органом и физическими (юридическими) лицами.

2. Выписать все полномочия государственного органа, которые касаются юридических (физических) лиц и могут быть связаны с наложением на них некоторых ограничений, требований. (контрольными процедурами, требованием представить информацию, и т. п.)

3. Проделать процедуру п. 2 в отношении нескольких законов (законопроектов) со сходной сферой действия.

4. Сравнить степень правовых ограничений в разных нормативных актах (проектах нормативных актов).

5. Выявить причину коррупциогенности нормы права (вызвана ли она юридическим дефектом (если им, то каким именно?) или концепцией закона)

6. Заполнить следующий оценочный лист (№1) по каждому полномочию, которое связано с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений.

Оценочный лист №1. Чрезмерные ограничения

Источник	Ограничения, запреты и обязанности в сфере: … (укажите конкретное полномочие)	В чем возможная коррупция?	Степень правового ограничения	Причина коррупциогенности	Степень коррупциоген ности (оцените по шкале; например, «высокая, средняя, низкая»).
1.
2.
n.

При заполнении Оценочного листа № 1 руководствуйтесь следующими рекомендациями:

В чем заключаются возможные проявления коррупции?	К каким коррупционным стратегиям приводит норма?
Степень правового ограничения	Экспертная оценка степени правового ограничения
Причина коррупциогенности	Какой тип коррупциогенности (юридический дефект или концепция закона) привел к завышенным требованиям
Степень коррупциогенности	Экспертная оценка степени коррупциогенности

2.4. Дискреционные полномочия чиновника как коррупциогенный фактор

Почему дискреционные полномочия содержат потенциал для коррупции?

Норма права носит общий характер. Это означает, что она рассчитана не на какой-либо конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид случаев и обстоятельств. В теории это называется «дискреционные полномочия» (или административное усмотрение).

В том случае, если чиновник наделен слишком обширными дискреционными полномочиями (особенно в сфере распоряжения ресурсами), возникает большая вероятность шантажа и принуждения к коррупционной сделке. Нормы права, наделяющие чиновников необоснованными дискреционными полномочиями, составляют основную массу коррупциогенных норм права.

Если завышенные требования закона прямо способствуют вступлению в коррупционные отношения, то дискреционные полномочия создают питательную среду для того, чтобы проявилось коррупционное действие завышенных требований. Другими словами, различие между этими факторами коррупциогенности состоит в том, что, завышенные требования закона сами непосредственно вызывают коррупцию, а дискреционные полномочия представляют собой коррупциогенный фактор лишь тогда, когда они состоят в возможности выбора между применением завышенных требований закона и отказа от их применения. Так, предоставляя возможность выбора между санкциями различной степени тяжести при отсутствии четких критериев того, когда нужно накладывать конкретную санкцию, норма права позволяет правонарушителю заплатить правоприменителю за менее тяжкую для него санкцию, а правоприменителю – шантажировать нарушителя возможностью наложения более суровой кары.

В том случае, когда завышенные требования сопрягаются с возможностью усмотрения, обнаружить коррупцию гораздо сложнее, так как «покупается» вполне законное решение, то есть решение, которое мог бы принять и честный чиновник. В том случае, когда завышенные требования должны накладываться безусловно и закон чётко закрепляет те случаи, когда это должно происходить, взятка платится за совершение чиновником уже нелегальных действий. Таким образом, различные факторы коррупциогенности порождают различные типы коррупции.

Как и в случае с завышенными требованиями закона как коррупциогенным фактором, дискреционные полномочия могут обуславливаться противоречием норм как внутри закона, так и норм разных актов. В этом случае коллизия приводит к отсутствию четких критериев выбора того, какую из противоречащих друг другу норм соблюдать.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5