Монголия как субъект международно-правовых отношений в области защиты прав человека и трудовой миграции

На правах рукописи

Исх. № 43/9/388

От 03.02.2010 г.

ХОРЛОО ГЭРЭЛЧУЛУУН

МОНГОЛИЯ КАК СУБЪЕКТ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ

ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

И ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

Специальность 12.00.10 -

международное право; европейское право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2010

Диссертация выполнена на кафедре прав человека и международного права Московского университета МВД России.

Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

кандидат юридических наук, доцент

Ведущая организация - Московский государственный инсти - тут международных отношений (Университет) МИД России

Защита диссертации состоится «11» марта 2010 г. в __ часов на заседании диссертационного совета Д 203.019.01 при Московском университете МВД России , зал диссертационных советов.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан «_____»______________ 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент

Именно на волне демократических преобразований были сделаны первые шаги в признании государством прав и свобод личности, в 1992 г. была принята новая Конституция Монголии, закрепившая многие положения, содержащиеся во Всеобщей декларации прав человека 1948 г.

С принятием новой Конституции Монголия взяла курс на создание правового государства, утверждения демократических принципов управления обществом и переход к рыночной экономике.

Однако период преобразований в Монголии протекал в сложных экономических условиях, особенно первый этап, иногда называемый «шоковым», характеризовался резким спадом производства, инфляцией, безработицей и обнищанием населения, которые действовали как факторы, порождающие процессы передвижения больших масс в поисках средств к существованию.

Эти же факторы в сочетании с глобализационными, способствовали развитию и внешней трудовой миграции в Монголии. Более того, новые международные отношения, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении иммиграционного контроля сделали монгольскую территорию более свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе, нелегальных.

Таким образом, в Монголии за короткий промежуток времени сложилась довольно неблагополучная миграционная ситуация, которая, безусловно, требовала и продолжает требовать государственного вмешательства путем законодательного регулирования, являющегося едва ли не основным действенным средством управления трудовой миграцией.

Монгольская Народная Республика является участницей основных международных конвенций по трудовой миграции и правам человека, однако некоторые из них до сих пор не ратифицированы и не имплементированы во внутреннее законодательство государства. В этой связи в целях совершенствования законодательства Монголии, регламентирующего процессы трудовой миграции и защиты прав человека, разрешения сложившейся миграционной ситуации возникла необходимость его приведения в соответствие с нормами международного права. При этом следует обратить внимание на то, что исследуемые социальные явления, особенно с точки зрения международно-правового аспекта, в монгольской юридической литературе не рассмотрены должным образом.

Все это свидетельствует о важности детального комплексного изучения вопросов международно-правового регулирования трудовой миграции в Монголии в контексте прав и свобод человека.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема прав и свобод человека исследована в мировой философской и юридической литературе, и в т. ч. российской, достаточно полно и разносторонне. Идеи свободы и прав человека, всеобщего равенства и справедливости нашли отражение в трудах , , И. А Ильина, , и др.

Современные проблемы прав и свобод человека рассматривались в работах таких ученых и правоведов, как , , , , , , , , и др.

Проблемами законодательного регулирования миграционными процессами занимались многие ученые-юристы: , , , , , , и др.;

В Монголии вопросам рационального размещения рабочей силы, географического расположения, расселения населения и исследования причин внутренней миграции посвящены работы: П. Гансуха, Б. Гунгаадаша, Д. Мягмара, Б. Навчаа, С. Нямзагда, А. Солонго, О. Сухбаатара, X. Цэдэнсоднома, О. Цэцэгмаа, Ц. Цэцэгмаа, Д. Элдэв-Очира и др.;

Ряд международно-правовых аспектов указанной проблематики рассмотрели в своих работах такие монгольские авторы, как Э. Авирмэд, Б. Алтангэрэл, Ж. Амарсанаа, Д. Дариймаа, Т. Мэндсайхан, С. Нарангэрэл, Г. Нямдоо, Л. Хашбат, Ж. Энхсайхан, Ц. Эрдэнэболд и многие другие ученые-правоведы.

Однако, как показало изучение трудов монгольских авторов, в работах ученых рассматриваются лишь отдельные аспекты по обозначенным проблемам. Комплексных исследований вопросов международно-правового регулирования трудовой миграции Монголии в контексте прав и свобод человека на монографическом уровне не проводилось.

Объектом диссертационного исследования выступает совокупность правовых отношений, возникающих в связи с регулированием внешней трудовой миграции и прав человека в Монголии на основе норм международного права.

Предметом исследования выступает правовое регулирование трудовой миграции в Монголии в контексте защиты прав и свобод человека и определяющие ее содержание нормы международного права.

Цели исследования – рассмотрение вопросов защиты прав человека и трудовой миграции на примере Монгольской Народной Республики как участницы международно-правовых отношений в этих сферах; совершенствование управления внешней трудовой миграцией в Монгольской Народной Республике.

Для достижения поставленных целей требуется решить следующие исследовательские задачи:

- историко-правовой анализ законодательства Монголии в области миграции и прав человека;

- сравнительно-правовой анализ норм законодательства Монголии в области трудовой миграции и прав человека с нормами международного права;

- исследование ситуации внешней трудовой миграции и прав человека в Монголии;

- разработка научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства Монголии в области миграции и прав человека в соответствии с действующим международным правом.

Методология исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, который позволил рассматривать явления и процессы как находящиеся в социальной взаимосвязи, обусловливающей обстоятельства и тенденции в сфере миграции, и защиты прав человека.

В целях получения достоверных результатов и их научного обоснования комплексно использовались методы исторического, сравнительно-правового анализа, статистический, логико-языковой метод, методы социологических исследований и экспертных оценок.

Нормативной базой диссертационной работы явились международно-правовые акты в области прав и свобод человека, в области регулирования миграции, в т. ч. многосторонние и двухсторонние договоры Монголии в области регулирования миграции, трудовых прав мигрантов и т. п., Конституция Монголии 1992 г. и законодательство Монголии, ряда зарубежных стран (прежде всего, Российской Федерации), и другие нормативно-правовые акты по теме исследования.

Эмпирической базой диссертации послужили: сведения, полученные в результате изучения 356 архивных материалов, результаты опроса 268 лиц – трудовых эмигрантов, 150 сотрудников правоохранительных органов. Автором использованы статистические данные Министерства социальной защиты и труда Монголии, Национальной комиссии по правам человека в Монголии, Национального статистического управления, Службы по делам иностранных граждан, Главного управления полиции и Департамента по защите границ Монголии.

Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в разработанном автором логическом подходе, реализованном в комплексном монографическом исследовании вопросов защиты прав человека и трудовой миграции на примере Монгольской Народной Республики как участницы международно-правовых отношений в этих сферах. Авторская позиция основана на перспективных научных подходах, анализе изменений, отражающих современное состояние и тенденции развития глобальных миграционных процессов и анализе ситуации внешней трудовой миграции и прав человека в Монголии.

Новизна отдельных тезисов и выводов работы связана с предложениями имплементации норм современных международных договоров в области миграции и прав человека в монгольское законодательство.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятия «миграция». «Миграция – это любое территориальное перемещение граждан, совершаемое в правовом поле». Под правовым полем мы понимаем соответствующую правовую среду, сформированную в соответствии с международным правом и миграционной политикой государства, и состоящую из правовой базы в сфере миграции, государственного механизма регулирования и контроля миграции, в том числе, системы миграционных органов.

2. Авторское определение понятия «международная миграция». «Международная миграция – это любое территориальное пересечение границы населением, влекущее за собой переход из одного правового поля в другое». Пересечение мигрантом (эмигрантом, иммигрантом) границы другого государства влечет за собой, в первую очередь, изменение правового статуса данного субъекта, это, на наш взгляд, и означает собственно переход с одного правового поля в другое.

3. В результате комплексного анализа основных договоров в области защиты прав человека, конституционного законодательства зарубежных стран (на примере Российской Федерации) обосновано предложение о необходимости регламентации прав и свобод человека в Конституции Монголии 1992 г. с позиции естественно-правовой концепции, что требует внесения изменений в название и содержание второй главы Конституции Монголии «Права и свободы человека» с целью установления и закрепления четкой дифференциации прав и свобод человека и гражданина.

4. Исходя из того, что Конституционный Суд должен обеспечивать единство законодательной практики в защите прав и свобод человека и гражданина (как показывает практика многих государства), а также ссылаясь на ст. 8 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., предлагается внести дополнение в ст. 64 Конституции Монголии 1992 г. и, соответственно, в ст. 1 Закона Монголии «О Конституционном Суде» 1994 г. С учетом авторских разработок сформулирована следующая норма: «Конституционный суд Монголии есть полномочный орган, осуществляющий высший контроль за соблюдением Конституции, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающий верховенство и прямое действие Конституции и являющийся гарантом неукоснительного ее соблюдения».

5. На основе комплексного анализа договорных норм по вопросам защиты прав человека, а также внутреннего законодательства Монголии, вносятся предложения по имплементации ряда норм действующего международного права в законодательство Монголии.

6. В целях совершенствования законодательства Монголии в области трудовой миграции и приведения его в соответствие с нормами международного права обосновано предложение о внесении изменений и дополнений в отдельные нормативно-правовые акты Монголии.

Во-первых, предложения по ратификации Монголией основных международных конвенций по трудовой миграции;

во-вторых, предложения по принятию в соответствии с действующими универсальными международно-правовыми документами законодательных актов Монголии «О беженцах»; «О вынужденных переселенцах» и «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Монголии»;

в-третьих, предложения по имплементации норм международного права, универсальных и региональных международных конвенций в области миграции в законодательство Монголии;

в-четвертых, предложения по изменению некоторых нормативных положений в целях устранения неточности и расплывчатости формулировок норм Закона Монголии «О правовом положении иностранных граждан», и по приведению их в соответствие с международно-правовыми нормами. Нами предлагается изложить в следующей редакции:

«Статья 3.1. Иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Монголии и имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства»;

«Статья 8.3. При определении прав и обязанностей иностранных граждан, лиц без гражданства в соответствии с настоящим Законом, другими законодательными актами и монгольскими международными договорами, Монголия исходит из общепризнанных принципов и норм международного права».

в-пятых, предложения по дополнению действующих законодательных актов в соответствии с действующими международно-правовыми актами, необходимыми нормативными положениями в виде определений основных понятий, а именно:

- в ст. 26 Закона Монголии «О регистрационном учете граждан» дополнение в виде статьей:

«Статья 26.3¹ Переселенец – лицо, совершающее переселение со сменой постоянного места жительства, сопровождающейся снятием его с регистрации при убытии и регистрацией по прибытию»;

«Статья 26.4¹ Трудящийся-мигрант – лицо, добровольно и самостоятельно или при поддержке посреднической организации мигрирующее в страну с целью легальной работы с четко определенными сроками и с обязательным возвращением на родину»;

- в ст. 9 Закона Монголии «Об эмиграции и выезде граждан Монголии по личным делам заграницу» дополнение в виде статьи «Статья 9.1¹ Эмигрант – гражданин Монголии, выезжающий из Монголии с целью постоянного жительства в другом государстве, где ему может быть предоставлен статус иммигранта»;

- в ст. 3 Закона Монголии «О правовом положении иностранных граждан» дополнение в виде статьи «Статья 3.1. Иммигрант – иностранный гражданин или лицо без гражданства, въезжающий в Монголию на постоянное жительство и получивший статус иммигранта».

- в ст. 3 Закона Монголии «О правовом положении иностранных граждан» дополнение в виде статьи «Статья 3.1. Лицо без гражданства (апатрид) – это физическое лицо, не являющееся гражданином Монголии и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства».

Предлагаемые нормативные акты и нормативные положения, во-первых, приводят законодательство Монголии в соответствие с нормами международного права, во-вторых, восполняют пробелы в законодательстве Монголии, касающемся регулирования внешней миграции и миграционных процессов в Монголии, определяющем правовой статус мигранта и регламентирующем деятельность миграционной системы Монголии.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования вытекает из новизны полученных результатов. Теоретическая значимость диссертации определяется разработкой научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего процессы трудовой миграции и защиты прав человека в Монголии в соответствии с нормами международного права.

Практическая значимость исследования предопределяется его направленностью на дальнейшее совершенствование законодательного регулирования трудовой миграции и защиты прав человека в Монголии. Практический интерес могут представлять предложения автора по оптимизации законодательной базы, регламентирующей организацию деятельности миграционной системы Монголии и включением ее в общемировую трудовую миграционную систему.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре прав человека и международного права Московского университета МВД России, где было проведено ее поэтапное обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы диссертации докладывались автором на научно-практических конференциях и научных семинарах как в Монголии, так и в Российской Федерации.

Отдельные рекомендации автора, касающиеся повышения эффективности защиты прав человека и регулирования трудовой миграции нашли применение в практической деятельности Службы по делам иностранных граждан, а также внедрены в учебный процесс Монгольского государственного университета и Академии полиции Монголии.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, определяется его предмет и объект, цели и задачи, а также методологическая основа, раскрывается научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о научной и практической апробации полученных результатов.

Первая глава – «Основы международно-правового регулирования защиты прав человека» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Понятие и сущность прав человека на современном этапе» проводится анализ различных концепций и подходов к пониманию прав человека, на основе которого автор выделяет их существенные содержательные элементы, позволяющие раскрыть данные понятия.

Диссертант исходит из того, что историзм правового развития общества, его ценностная ориентация требуют при изучении социально-правовых процессов учитывать пространственный и временный факторы, в то же время каждое правовое явление наших дней имеет исторические корни: оно возникло в связи с определенными условиями в прошлом и сохраняет их отпечатки. Следовательно, чтобы понять сущность прав человека на современном этапе необходимо проследить эволюцию развития защиты прав человека в срезе исторической хроники правоотношений.

После революции 1921 г., права и свободы, провозглашенные Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а затем Конституцией Монгольской Народной Республикой[1] 1924 г., носили сугубо классовый характер, лишая целые классы и слои общества не только политических, но и основных неотъемлемых гражданских прав – права на жизнь, на личную неприкосновенность, собственность. Были отброшены все гарантии неприкосновенности личности, «надлежащие правовые процедуры», принципы презумпции невиновности, признание лица виновным лишь по решению суда и многие другие. Это явилось попранием общечеловеческих правовых ценностей – универсальности прав человека, всеобщего равенства, достоинства личности, справедливости, права на свободу, личный выбор и самоопределение, защиту от произвольных действий властей.

Конституции МНР 1940 и 1960 гг. провозглашали права и свободы гражданина, однако в условиях тоталитарного режима эти права – прежде всего, гражданские и политические – носили формальный характер, не гарантируя человеку ни реальной свободы мнений, убеждений, совести, ни личной свободы и защиты от произвола самого государства. Господствовала патерналистская идеология взаимоотношений государства и гражданина, согласно которой государство «даровало» права и свободы гражданину и определяло его жизненные стандарты. Естественно-правовая доктрина решительно отвергалась.

Конституция Монголии 1992 г. – это первый в практике нашей страны правовой документ, воплотивший широкий перечень прав и свобод человека, который сформировался под воздействием как законодательства зарубежных демократических государств, так и международных стандартов в сфере прав и свобод человека.

Глава 2 Конституции Монголии «Права и свободы человека» содержит довольно обширный перечень прав и свобод человека. Проведенный анализ позволил установить, что в ст. 16 Конституции Монголии перечислены права и свободы, которыми могут пользоваться граждане Монголии, но при этом в данной норме ничего не говорится об неотчуждаемых и принадлежащих от рождения правах и свободах. Однако заметим, что в то же время в данной статье речь идет только об основных правах человека, которые отражены в ряде важнейших международно-правовых актах, установивших общечеловеческие стандарты прав и интересов личности. Вместе с тем в ст. 18 Конституции, где оговариваются права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства, используется термин «неотчуждаемые права».

В этой связи возникает необходимость разъяснении понятий: основные, конституционные и иные права человека, поскольку Конституция Монголии не дает четкого разграничения этих прав.

Конституция Монголии также не разграничивает основные права и свободы на права и свободы человека и гражданина. Более того, ч.1 ст. 16 Конституции гласит: «Гражданин Монголии пользуется нижеследующими гарантированными основными правами и свободами…» и перечисляет основные права и свободы человека (всего 18 пунктов). Из этого следует, что законодатель Монголии не видит различия в правах и свободах человека и гражданина.

Такой подход, по нашему мнению, является традиционным для конституционного регулирования в Монголии, которое сводит положение человека к его взаимосвязи с государством в качестве гражданина, получившего свои права в «дар» от государственной власти и всецело ей подчиненного. На этой основе, можно заключить, что законодатель Монголии при определении природы прав человека придерживается позитивистского подхода, согласно которому права человека, их объем и содержание определяются государством, которое «дарует» их человеку, осуществляя по отношению к нему патерналистские функции.

Во втором параграфе «Международные нормы, принципы и стандарты в области защиты прав человека и гражданина и их имплементация в законодательство Монголии» исследуются нормы законодательства Монголии, обеспечивающие права и свободы человека.

Диссертант обращает внимание на то, что в Монголии до 1990 г. длительное время умалчивалось о существовании Всеобщей декларации прав человека и других стандартов по правам человека, и они официально не издавались, хотя Монгольская Народная Республика еще в 1961 г. стала полноправным членом ООН. В годы построения социализма некоторые правозащитники заявляли о неизбежности соблюдения Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Пактов о правах человека 1966 г. властями МНР, и необходимости реализации прав человека, закрепленных в Декларации, в том числе прав на свободу мысли, убеждений, на свободное их выражение, право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства и др. Однако, поскольку в период построения социализма ( гг.) в Монгольской Народной республике всякие притязания граждан контролировались административными органами, что объяснялось политическими интересами государства, то говорить о практической реализации данных прав и свобод не приходится. Так, например, миграционные перемещения в социалистический период крайне редко были связаны с интересами конкретных людей.

С принятием в 1992 г. новой Конституции Монголии, кардинально изменившей основные направления политико-экономического развития страны, и с утверждением «Программы правовой реформы» резко изменилось положение, связанное с правами человека в Монголии. Новая Конституция Монголии, провозглашающая построение в стране гуманного, гражданского демократического общества, и гарантирующая защиту прав и свобод человека, стала основным законодательным документом, обеспечивающим права человека и гражданина, в том числе мигранта.

Диссертант отмечает, что процесс имплементации международных норм, принципов и стандартов в области прав человека в законодательство Монголии по настоящему активизировался лишь с общественным и государственным признанием в стране основных прав и свобод человека и на этой основе выделением их в новой Конституции Монголии в качестве самостоятельной главы (гл. 2). Нередко государства принимают на себя обязательства, вытекающие из подписанных ими международных соглашений, не проводя качественного анализа совместимости их с внутренним законодательством, и в этом отношении, Монголия – не исключение. В этой связи возникает насущная необходимость приводить свое законодательство в соответствие с новыми международными нормами. Например, как показывает проведенный нами анализ, кроме Конституции 1992 г., по состоянию на май 2009 г. в Монголии действуют 139 Законов Монголии, 7 подзаконных актов, 18 ведомственных нормативных актов, где, так или иначе, упоминаются словосочетания «перемещение граждан», «регистрация граждан», «иностранные граждане и лица без гражданства». Далеко не все из этих актов соответствуют международным нормам.

Характерной особенностью большей части вновь принятого законодательства Монголии по проблемам миграции является то, что оно базируется на нормах общепризнанного международного права в области прав человека и миграции, к которым государство присоединилось официально и взяло на себя обязательства по их выполнению.

Диссертант подчеркивает, что в целом, сложившаяся в Монголии правовая основа регулирования прав и свобод человека соответствует основным международным стандартам в области защиты прав и свобод человека. Однако отсутствие ряда необходимых нормативных положений, особенно касающихся социально-экономических прав человека и ряда других, обуславливает неполноту законодательной гарантии прав и свобод человека и гражданина, что, в конечном итоге, не способствует становлению правового и социального государства, дальнейшему развитию и укреплению демократии.

Таким образом, автор приходит к выводу о том, что имплементация в законодательство Монголии соответствующих положений международных конвенций, способствовала бы не только более полной реализации в монгольском законодательстве положений международных документов, но и созданию более эффективной системы мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, что полностью отвечало бы обязательствам, принятым Монголией в соответствии с международными договорами в области защиты прав человека.

В третьем параграфе «Современное состояние системы юридических механизмов защиты прав человека в Монголии в соответствии с международным правом» отмечается, что защита прав и свобод человека не предусмотрена в качестве функции Конституционного суда Монголии. Такое положение Конституционного суда, видимо, связано с тем, что некоторыми монгольскими юристами, которые работали над проектом Конституции, оспаривается тезис о защите прав и свобод как основополагающей функции Конституционного суда и акцент переносится ими на его функцию в качестве «стража конституции». Обоснование такой позиции состоит как в том, что во имя защиты конституции допускается ограничение прав и свобод, так и в тезисе «об относительности» основных прав и политических интересов.

В то же время Конституция Монголии предоставляет право на индивидуальную жалобу: оно распространяется на деятельность всех трех ветвей власти, которые подпадают под конституционный контроль. Рассматривая конституционные жалобы по поводу нарушения конституционных положений актами законодательной и исполнительной властей, Конституционный суд подвергает контролю любые действия этих властей, в том числе и относящиеся к ведению Президента, Премьер-министра, Председателя ВГХ (Высший Государственный Хурал Монголии).

При этом, как показывает анализ конституционных норм, право гражданина на индивидуальную жалобу согласно Конституции Монголии ограничивается абстрактным контролем, который предусматривает возможность подачи в Конституционный суд запроса о конституционности принятых законов и других нормативных актов независимо от применения в конкретных правоотношениях. Следовательно, явная и реальная угроза нарушения прав конкретного гражданина, исходящей от закона, не является основанием допустимости жалобы в Конституционный суд. Согласно ч. 3 ст. 50 Конституции Монголии индивидуальная жалоба, поданная гражданином по поводу его нарушенных прав и свобод, передается Верховному суду Монголии.

Таким образом, анализ показывает, что Конституция Монголии, хотя и наделяет гражданина правом обжаловать тот или иной противоречащий Конституции закон, тем самым, как бы предоставляя ему, право участвовать в управлении государством, она в то же время не допускает возможность обжалования в Конституционном суде конкретного решения, вынесенного в отношении конкретного гражданина и нарушающего основные права.

На основе вышесказанного, можно заключить, что в законодательстве Монголии образовался довольно значительный правовой пробел, допускающий возможность игнорирования со стороны органов государственной власти основных прав и свобод в отношении конкретного гражданина. Данный пробел, на наш взгляд, должен быть восполнен в виде правовой нормы, расширяющей полномочия Конституционного суда Монголии в сфере защиты прав и свобод человека, тем самым появится реальная возможность обжалования гражданином конституционность того или иного решения, в случаях, когда этим решением ему наносится прямой и явный ущерб.

Одной из наиболее действенных форм защиты прав и свобод человека является создание системы обеспечения прав человека в соответствии с международными обязательствами, взятыми на себя государствами в данной области. В этой связи, в соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 48/г. «О национальных учреждениях, занимающихся поощрением и защитой прав человека» в Монголии в декабре 2000 г. был принят закон «О Национальной комиссии по правам человека». А в феврале 2001 г. Национальная комиссия по правам человека в Монголии (НКПЧ) была учреждена с целью обеспечения, защиты и поддержания прав и свобод человека в Монголии.

Становление института контроля прав человека в Монголии происходит на фоне непростых процессов в стране. Несмотря на достигнутые в последние годы позитивные сдвиги в экономике, уровень жизни большинства населения все еще низок в сравнении со стандартами развитых стран, что, естественно, неблагоприятно отражается на практической реализации социально-экономических прав граждан.

В свою очередь государство , не уполномоченного просителя, от чьих рекомендаций можно с легкостью отмахнуться. На самом же деле, опыт многих стран развитой демократии ясно свидетельствует о том, что государственный правозащитный институт при правильном функционировании может быть весьма эффективен. Ключевой предпосылкой для этого является готовность граждан и общества в Монголии в целом поддержать деятельность Национальной комиссии по правам человека, потребовав от государства выполнения его рекомендаций. Иными словами, эффективность работы данного института напрямую зависит от степени зрелости и активности гражданского общества.

Вторая глава - «Содержание международно-правового регулирования трудовой миграции на примере Монголии» - включает три параграфа.

В первом параграфе «Трудовая миграция как предмет международно-правового регулирования» исследуется явление трудовой миграции, внимание к которой существенно возросло в последние годы.

Диссертант подчеркивает, что юридический подход исследования и регулирования миграционных процессов является необходимой предпосылкой эффективной миграционной политики государства, которая должна отличаться глубокой проработкой нормативно-правовых основ, большой гибкостью, быстротой реагирования на изменяющуюся ситуацию, дифференцированным подходом к разным категориям мигрантов, сочетанием политики социального обеспечения, стимулированием возвращения на родину эмигрантов по мере урегулирования ситуации, вызвавшей вынужденную эмиграцию, а также разумным ограничением притока иммигрантов. Следовательно, международно-правовое регулирование миграционных процессов, призвано способствовать созданию условий, при которых внешняя миграция, особенно иммиграция, наконец, послужит потенциальным активом общества.

Автор исходит из того, что без четкого уяснения понятийного аппарата невозможно научно и объективно рассмотреть вопросы, связанные с таким важным аспектом жизнедеятельности всего человечества, как миграция, а также учитывая то, что правовое регулирование является одним из основных условий эффективного проведения миграционной политики государства и гарантированной защиты прав мигрантов, он предлагает рассматривать понятие миграции через призму юридического концептуального подхода.

По мнению автора, миграция – это любое территориальное перемещение граждан, совершаемое в правовом поле. Под правовым полем, диссертант понимает соответствующую правовую среду, сформированную в соответствии с миграционной политикой государства, и состоящую из законодательной базы в сфере миграции, государственного механизма регулирования и контроля миграции, в том числе, системы миграционных органов. Именно такой подход к явлению миграции, то есть, полный охват информации о миграционных потоках и надлежащий законодательный контроль над миграционными процессами со стороны государственных органов и общественных организаций обеспечит эффективность государственной политики по миграции и защиту прав мигрантов.

Законодательная база, по мнению диссертанта, должна способствовать тому, чтобы именно легальная форма миграции служила в интересах каждого мигранта (эмигранта, иммигранта) и получаемые выгоды (экономическая, политическая, демографическая и т. д.) от миграции были обоюдными (как для страны-донора, так и для страны-реципиента). Правовые нормы должны быть сконструированы так, чтобы они охватывали все складываемые правоотношения в сфере миграции и все стадии миграционных процессов.

Что касается международной миграции, то автор исходит из того, что каждое миграционное пересечение границы должно быть зафиксировано миграционными органами и соответственно, законодательно урегулировано. То есть, здесь также речь идет о неизбежности нахождения иммигранта или эмигранта в правовом поле, в данном случае, другого государства. Если рассматривать международную миграцию с данной позиции, то, она равнозначна переходу с одного правого поля в другое. Следовательно, международная миграция – это любое территориальное пересечение границы, совершаемое населением, и влекущее за собой переход с одного правого поля в другое.

Пересечение мигрантом (эмигрантом, иммигрантом) границы другого государства влечет за собой, в первую очередь, изменение правового статуса данного субъекта, это, на наш взгляд, означает и собственно переход с одного правого поля в другое.

Что касается терминологического инструментария понятийного аппарата международной миграции, то в научной и законодательной среде Монголии наблюдается некоторая субституция таких понятий, как «эмиграция» и «иммиграция». Так, в Законе Монголии «О регистрационном учете граждан» при обозначении лиц – иностранных граждан (прибывающих в Монголию) и лиц – граждан Монголии (выбывающих из Монголии), в обоих случаях законодателем используется один и тот же термин «цагаач иргэн», что буквально означает «эмигрант».

В результате проведенного диссертантом исследования удалось выявить определенный круг субъектов, характерных для внешней трудовой миграции Монголии, определить их социально-демографические и некоторые социально-ролевые признаки, сопоставление которых, в свою очередь, позволило раскрыть особенности как эмиграционных, так и иммиграционных процессов в Монголии. Более того, исследование позволило установить низкую правовую защищенность субъектов внешней трудовой миграции Монголии, особенно, незаконных эмигрантов и иммигрантов, из-за особенности их нелегального положения, а также отсутствия необходимых законодательных актов, регулирующих отдельные правовые отношения в сфере внешней трудовой миграции.

Для того чтобы улучшить правовое регулирование внешней миграции Монголии, по мнению автора, необходим комплекс мер, направленных на совершенствование законодательной базы в сфере трудовой миграции, создание системы специализированных органов, занимающихся миграционными проблемами, подготовку и переподготовку профессиональных кадров миграционной службы.

Во втором параграфе «Конвенции Международной организации труда как правовая основа регулирования трудовой миграции Монголии» анализируются нормы международного права, в частности положения Конвенций Международной организации труда[2], ратифицированных Монголией, и практика их применения.

Монголия вступила в Международную организацию труда в 1968 г. и с тех пор присоединилась к более 20 основным Конвенциям МОТ, которые, будучи даже не ратифицированными, служат ориентиром для национальных законодательств и мировой практики в сфере регулирования трудовых отношений.

Автор отмечает, что монгольский законодатель проделал в последние годы огромную работу по приближению отечественного законодательства в сфере труда к международным стандартам, усилению гарантий прав, свобод, законных интересов личности, вовлеченной в сферу разных видов трудовых отношений. Так, нормы международного права – многие положения международных конвенций МОТ закреплены в законодательных актах Монголии, таких, как Трудовой кодекс Монголии, Законы Монголии «О переводе на пятидневную рабочую неделю», «О социальном обеспечении», «О минимальном размере заработанной платы», «О поощрении трудовой занятости», «О гигиене рабочего места» и многих других актах, которые направлены на регулирование трудовой деятельности и на защиту прав и законных интересов трудящихся.

Делается вывод о том, что в целом, сложившаяся в Монголии правовая основа регулирования трудовой миграции соответствует основным международным стандартам в области защиты прав мигрантов. Однако неприсоединение Монголии к некоторым основным международным конвенциям, таким как Конвенция ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» 1990 г., Конвенция МОТ № 97 «О работниках-мигрантах», Конвенция МОТ № 000 «О равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в сфере социального обеспечения», и отсутствие ряда необходимых законодательных актов, таких как «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» и ряда других обуславливает неполноту законодательного регулирования трудовой миграции, что, в конечном итоге, оказывает негативное влияние на дальнейшее социально-экономическое развитие страны, на процесс интеграции монгольской экономики в мировую рыночную систему.

Включение в законодательство Монголии соответствующих положений международных конвенций способствовало бы не только более полной реализации в монгольском законодательстве положений названных выше международных документов, но и созданию более эффективной системы мер по регулированию трудовой миграции и обеспечению прав трудовых мигрантов в социальной и экономической сферах, что полностью отвечало бы обязательствам, принятым Монголией в соответствии с международными конвенциями МОТ.

В третьем параграфе «Перспективы совершенствования законодательства Монголии в области трудовой миграции с учетом действующих международно-правовых актов» проводятся юридический и сравнительно-юридический анализы норм законодательства, регламентирующих процесс трудовой миграции в Монголии.

Как показывает проведенное нами исследования, в настоящее время в Монголии в некоторой мере создана нормативно-правовая база, призванная регулировать правоотношения, складывающиеся в сфере миграции, как внешней, так и внутренней. Однако в то же время имеется и ряд правовых проблем, которые представляются актуальными и нуждающимися в квалифицированном решении. Эти проблемы связаны в первую очередь с потребностями реально складывающейся миграционной ситуации в стране, а также с потребностями правоприменительной практики.

Наиболее актуальными и существенными, на наш взгляд, в настоящее время являются следующие вопросы: 1) неприсоединение Монголии к некоторым основным международным конвенциям по трудовой миграции, таким как, Конвенция ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» 1990 г., Конвенция МОТ № 97 «О работниках-мигрантах», Конвенция МОТ № 000 «О равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в сфере социального обеспечения» и многим другим; 2) отсутствие ряда необходимых законодательных актов, таких как «О беженцах»; «О вынужденных переселенцах» и «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Монголии» и др.; 3) отсутствие в миграционном законодательстве соответствующих нормативных положений, которые предусмотрены нормами международного права и международными конвенциями по миграции; 4) отсутствие в анализируемом законодательстве нормативных определений основных понятий по миграционному праву; 5) неточность и расплывчатость формулирования правовых норм; 6) отсутствие как официального, так и доктринального толкования законодательства Монголии в области миграции.

Существование перечисленных проблем представляется бесспорным. Направления же их решения, состоящие в предложениях по совершенствованию законодательства, самые разные и они могут быть сгруппированы следующим образом: во-первых, предложения по ратификации Монголией основных международных конвенций по трудовой миграции; во-вторых, предложения по созданию законодательных актов Монголии «О беженцах»; «О вынужденных переселенцах» и «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Монголии» и др.; в-третьих, предложения по дополнению действующих законодательных актов необходимыми нормативными положениями в виде определений основных понятий; в-четвертых, предложения по изменению некоторых нормативных положений в целях устранения неточности и расплывчатости формулировок норм; в-пятых, предложения по имплементации норм международного права и международных конвенций в законодательство Монголии.

Совершенствование же законодательства Монголии в области миграции, на наш взгляд, должно отвечать нескольким требованиям, исходящим из реалий современной миграционной ситуации в мире, в том числе ситуации, складывающейся в регионе Центральной Азии и в Монголии в частности:

1. Совершенствование миграционного законодательства Монголии должно отвечать интересам государства, общества и граждан;

2. Совершенствование миграционного законодательства Монголии должно отражать интересы мигрантов, постоянного населения страны, персонала миграционных структур;

3. Совершенствование миграционного законодательства Монголии должно основываться на совокупности правовых нормативных актов, оперативно регулируемых государством в соответствии с изменяющимися миграционными условиями;

4. Совершенствование миграционного законодательства Монголии должно отражать сущность, структуру и содержание современной миграционной деятельности в Монголии;

5. Совершенствование миграционного законодательства Монголии должно осуществляться последовательно и поэтапно.

Сложившаяся в Монголии миграционная ситуация диктует необходимость присоединения Монголии, в первую очередь, к этим основным конвенциям по трудовой миграции, таким как Конвенция ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» 1990 г., Конвенция МОТ № 97 «О работниках-мигрантах», Конвенция МОТ № 000 «О равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в сфере социального обеспечения».

Поэтому мы обращаем внимание субъектов законодательной инициативы (Президент Монголии, Премьер-министр, Члены ВГХ) на необходимость ратификации Монголией вышеуказанных международных конвенций и рекомендуем им выступить с разработкой и принятием Законов Монголии о ратификации основных международных конвенций по трудовой миграции.

В целях совершенствования законодательства Монголии в области трудовой миграции и приведение его в соответствие с нормами международного права диссертантом выдвинут целый ряд предложений по внесению изменений и дополнений в законодательство Монголии, которые сформулированы в виде положений, выносимых на защиту.

Автор подчеркивает, что внесение изменений и дополнений в законодательство является одним из вариантов решения проблемы на современном этапе. В перспективе же необходимы изменения концептуального характера, которые видятся в создании единой законодательной базы, устанавливающей общие правила регулирования миграционных процессов. В этом плане более совершенной и целесообразной является кодифицированная форма миграционного законодательства (Миграционный кодекс Монголии). В этом случае, кодекс целесообразно представить в виде самостоятельного основополагающего документа миграционного законодательства Монголии, включающего в себя концептуальные и правовые основы, обеспечивающие эффективное функционирование миграционной системы Монголии.

В заключении диссертации подводятся основные итоги проведенного исследования, формулируются выводы и предложения, направленные на совершенствование защиты прав человека, повышение эффективности деятельности миграционной системы Монголии.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

I. В научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК

Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Современное состояние законодательства Монголии в сфере внешней и внутренней миграции // Закон и право». 2009. № 6. – 0.3 п. л.;

2. К вопросу правого регулирования миграции в Монголии // Вестник Московского университета МВД России». 2009. № 4. – 0.3 п. л.;

3. Международно-правовое регулирование миграции и его имплементация в законодательство Монголии // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 5. – 0.25 п. л.;

II. В иных изданиях:

4. Перспективы совершенствования законодательства Монголии в области миграции с учетом действующих международно-правовых актов // Образование, наука, научные кадры. 2009. № 2. – 0.3 п. л.;

5. Правовой статус трудового мигранта по действующему законодательству Монголии // Закон и право. 2009. № 11. – 1.5 п. л.

ХОРЛОО ГЭРЭЛЧУЛУУН

МОНГОЛИЯ КАК СУБЪЕКТ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

И ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

Автореферат диссертации

Подписано в печать «___» __________ 20___ г.

Формат 60х84 1/16. Объем 1.1 п. л.

Тираж: 75 экз. Заказ № ____

Отпечатано в типографии «11-й формат»

г. Москва, Варшавское шоссе.

Телефон: (4

[1] Далее – МНР.

[2] Далее – МОТ.