Продление Киотского протокола требует ратификации ¾ стран, членов РКИК ООН, но не требует ратификации США и Россией. Требование 55% выбросов стран-участников от всех выбросов стран Приложения 1 действует только к вступлению Протокола в силу, но не для его продления. Эти три четверти стран могут быть обеспечены развивающимися странами и ЕС.

Безусловно, хорошо, что в ПСО будут в Беларуси, Казахстане, Украине, плохо, что при сложившейся после Дурбана ситуации, их не будет в России. После 2012 г. не видно никаких «лазеек» для проектов ПСО в стране, которая не участвует в Киото-2. Собственно на международном уровне «лазеек» никто искать и не собирается. Если бы Киото-2 не было, то их стали бы искать, придумывать те или иные «сложные» схемы выпуска углеродных единиц, возможности продолжать Киото-1 на добровольной основе (без ратификации) и т. п. Теперь этого просто никому не нужно. Инвесторы, заинтересованные в ПСО легко найдут проекты в Казахстане, Украине или Беларуси.

Конечно, возникает вопрос о спросе на углеродные единицы от проектов ПСО. ЕС заявил, что в Европейскую торговую систему (ЕТС) будут иметь доступ только старые проекты ПСО с Киото-1 (заметьте это уже очень немало для России). Однако есть еще страны ЕС (обязательства стран, находящиеся вне ЕТС), а также Швейцария с Норвегией, вероятно, будут Австралия и Новая Зеландия. Конкуренция будет сильной, но спрос тоже будет, особенно если он будет подкреплен взаимовыгодными двусторонними соглашениями экономического характера, а также действиями России по регулированию выбросов СО2, направленными на ускоренное освоение новых технологий в тех или иных секторах экономики, что нужно в любом случае.

В проекте поправки к Киотскому протоколу есть статья 12bis, наличие которой, безусловно, является заслугой делегации России. Она позволяет использовать в Киотском протоколе единицы, созданные любыми механизмами, работающими в рамках РКИК ООН. Это означает, что, если новое соглашение (или его часть с новыми механизмами) «включится» до окончания срока действия Киото-2, то проекты новых механизмов в нем будут востребованы. Увы, вероятно, это лишь теоретическая возможность, которой в лучшем случае можно будет воспользоваться в 2018 – 2020 гг.

Как говорилось выше, отказ Канады от Киото-1 печальный факт, но, вероятно, мало влияющий на ситуацию в Канаде, где проектов ПСО нет. Совершенно иное дело, отказ России от участия в Киото-2 в новых условиях большей определенности в международном процессе в целом. До Дурбана было очень важно приложить все силы на главном пути создания нового соглашения. В тех условиях, возможно Киото конкурировало с главной задачей – новым соглашением, поэтому отказ от Киото-2 мог быть разумен.

Теперь достигнуто жесткое разделение по смыслу и по срокам. Никакой конкуренции Киото-2 никому составлять не может. Однако неучастие страны в Киото-2 означает остановку ее проектов ПСО с 2013 года, что для России немаловажно. Сейчас уже имеется примерно 90 проектов ПСО с общим эффектом порядка 150 млн. т СО2 (за все годы Киото-1, охватываемые нашими проектами) с ориентировочным объемом получаемых климатических средств (фактически грантов, это не кредиты, которые нужно отдавать) порядка 1 млрд. долларов. После 2013 года есть все основания ожидать, по крайней мере, аналогичных сумм. Они относительно невелики в масштабах экономики РФ, но нет никаких резонов терять эти средства и останавливать проекты.

Не случайно, наши ближайшие экономические партнеры Беларусь и Казахстан намерены участвовать в Киото-2, равно как и Украина. Они, как и Россия, не имеют проблем с Киотским протоколом. Спрашивается, с кем мы должны быть, с партнерами по экономическому пространству или с заморскими странами? Почему в «киотском пространстве» Россия оказалась не с Беларусью, Казахстаном и Украиной, а с Канадой и Японией? Ведь наши соседи не хуже нас понимают, сколь слаб Киото-2 в смысле регулирования глобальных выбросов.

С точки зрения имиджа России неучастие в Киото-2 тоже вредит нашей стране. Когда та или иная страна делает что-то себе во вред, это всегда вызывает подозрения, как минимум в некомпетентности ее руководства. Поэтому остается только выразить надежду, что решение России по Киото-2 теперь будет пересмотрено.

Предложения стран и ведущих экономических институтов по рыночным и нерыночным подходам к регулированию выбросов ПГ и стимулированию их снижения

На КС-17 в Дурбане было решено, что СРГ-ДМС будет реализовывать Рабочую программу для выработки опций и процедур для новых рыночных механизмов с тем, чтобы представить рекомендации к решению КС-18. После этого «эстафета» данной работы должна быть передана SBI или Специальной рабочей группе по Дурбанской платформе. Фактически эта работа должна идти параллельно с развертыванием работы по Дурбанской платформе.

В соответствии с этим решением КС-17, ведущие страны, а также организации с большим опытом экономических исследований подали свои предложения. Последовательно рассмотреть все предложения (более 20 стран и около 15 исследовательских организаций), вероятно, невозможно. Поэтому ниже сделано краткое синтезированное изложение, при подготовке которого наибольшее внимание уделялось предложениям крупнейших стран, а также ведущим аналитическим центрам в области экономики углеродного рынка, например, таким как EDF в США или KfW в Германии, а также мнению экологической общественности, выраженному в предложениях CAN (Climate Action Network)[34].

В качестве предисловия можно отметить, что все экспертные организации и почти все страны считают, что нужно активное развитие новых рыночных и нерыночных механизмов, стимулирующих снижение выбросов. При этом подчеркивается, что не нужно ждать 2020 года, когда должно вступить в силу новое соглашение, но нужно уже в ближайшие годы предпринять усилия для практической реализации механизмов: сначала на национальном или региональном уровне (в децентрализованном режиме), а затем в виде пилотных схем нового соглашения.

Поскольку анализируемые предложения по своей сути должны выражать мнения о действиях РКИК ООН (точнее КС)[35], то в первой части данного обзора рассматривается именно такой контекст – роль Конференций сторон. С этой точки зрения ниже анализируются: 1) единые принципы для всех механизмов; 2) единые стандарты для рыночных механизмов (точнее пока минимальный набор их элементов); 3) «мостики» по связыванию национальных и региональных рыночных механизмов. После этого очень логично обсудить предложения стран по децентрализованным действиям в увязке с ролью РКИК, ведь до 2020 года, вероятно, именно они будут играть главную роль.

Во второй части обзора, во многом те же вопросы рассматриваются в более конкретизированном контексте: что предлагается для секторной торговли, что можно сказать о «ранних действиях», а также о действиях в лесном секторе.

В) QUELRO должен быть сильно ниже сценария BAU (бизнес как обычно). По сути дела, именно об этом говорилось в предыдущем пункте. Вероятно, именно здесь, у России могут быть сложности, т. к. ряд национальных сценариев BAU расцениваются экспертами как завышенные.

Необходимость «консервативной» BAU, т. е. базовой линии с минимальными выбросами подчеркивается во многих предложениях, но особенно в документах экологических организаций.

Г) Конвертируемость (fungibility) единиц снижения выбросов. Их полная эквивалентность с юридической точки зрения, прозрачности учета и невозможности двойного учета. Например, нельзя конвертировать снижения выбросов полученные по схеме «без потерь» (no lose), когда выдаются разрешения при перевыполнении нормативов, но не требуется покупки разрешении при недовыполнении нормативов.

Д) Прозрачная система отчетности обо всех трансакциях.

Е) Наличие полного учета в рамках данной рыночной системы. В принципе она может быть частью международной системы, но может быть и сугубо внутри страны, главное, чтобы в ней учитывались все без исключения выбросы в секторе экономики, участвующем в международном рыночном механизме. Этот пункт может показаться странным, ведь есть национальная система, см. пункт А. но это не так, фактически здесь говорится, что секторная система учета (как гораздо более детальная) будет работать как автономная и отдельно функционирующая часть национального кадастра. У нее иные функции, перегружать которыми национальный кадастр было бы неверно.

Ж) Соответствие (consistency) действий в секторе и всей политики страны по снижению выбросов. Это очень важный пункт, здесь имеется в виду, что зарубежный покупателю единиц снижения выбросов от какого-либо сектора важно быть уверенным, что данный сектор не «удачное исключение» из экономики всей страны, а вся экономика успешно движется по низкоуглеродному пути развития, но пока остальные сектора вне сферы охвата рыночных механизмов снижения выбросов. На практике это означает не столько «зеленые» намерения покупателя, сколько его опасения, что единицы и отстающей страны будут обложены ограничениями или дисконтами. Сюда же относится предсказуемость международной и национальной политики по снижению выбросов. Бизнес должен знать, что правила установлены на долгий срок, об их изменениях будет объявлено за большой срок и в соответствии с известной процедурой. Именно предсказуемость правил и процедур подчеркивается в предложениях со стороны бизнеса и финансовых институтов.

Данные 7 минимальных элементов, вероятно, охватывают весь спектр имеющихся предложений, которые, однако, часто сформулированы в несколько иных терминах, а иногда в виде туманных рассуждений, суть которых сводится к тем же семи элементам.

3)  «Мостики» по связыванию национальных и региональных рыночных механизмов, которые бы позволяли им постепенно образовывать единую глобальную систему действий.

Национальные и субнациональные системы очень важны, их развитие – залог практического прогресса. В принципе они могут сами строить «мостики». Но одна вещь должна быть наднациональной – четкий контроль за передачей единиц снижения выбросов через национальные границы, т. е. четкая работа международного Реестра. В частности, по мнению США, именно этот орган должен быть в принципе международным, а все действия стран должны быть в сфере охвата процессов контроля – IAR и ICA.

С другой стороны, США подчеркивают свою приверженность и исторических опыт в развитии рыночных механизмов. При этом США выделяют три важнейших момента развития и объединения торговых систем:

·  Добровольность и неэксклюзивность. Все страны, которые пожелают, должны участвовать в международных и многосторонних системах.

·  Реальный природоохранный результат – указанная выше физическая реальность снижения выбросов.

·  Прозрачность в совокупности с четкой системой MRV.

Пока предложения по данным «мостикам» в рамках РКИК ООН в целом ограничиваются достаточно общими соображениями. Другое дело, что эксперты подчеркивают важность инициативного поведения организаторов национальных механизмов, которые благодаря своей активности и взаимодействию, могут убедить правительства своих стран в выгодах связывания систем и получить взаимовыгодный «мостик».

В последние месяцы ряд стран активно обсуждали вопросы субсидий на ископаемое топливо, которые стоят в повестке дня Группы 20, в их увязке с деятельностью РКИК ООН. В определенной мере снятие субсидий может рассматриваться как «мостик» - шаг к построению многостороннего нерыночного механизма, содействующего низкоуглеродному развитию и регулированию выбросов.

По мнению США, снятие субсидий – на практике международная торговая мера, а международные торговые меры по стимулированию низкоуглеродного развития не должны быть частью решений РКИК ООН и не должны быть в повестке ее работы.

Ряд стран, в частности, Перу высказывают почти противоположный взгляд, подчеркивая краеугольный принцип общей, но дифференцируемой ответственности, что, по их мнению, означает обязательность торговых и рыночных преференций для менее развитых стран.

Менее радикальный взгляд предлагает Чили, подчеркивая важную роль открытого обмена мнениями и информацией, необходимость нахождения общих точек роста для построения глобальной системы стимулирования низкоуглеродного развития.

Новая Зеландия полагает, что наилучший взгляд на углеродный рынок можно выработать на основании двух вещей: обзора наилучших доступных низкоуглеродных технологий, которые надо продвигать, и снятия субсидий на ископаемое топливо, что побудит развивать углеродные рынки.

Япония хочет развивать гибкий и децентрализованный рыночный механизм через двустороннюю и региональную кооперацию по снижению выбросов ПГ, который бы был дополнительным относительно МЧР. Пока не известно, планирует ли Япония включить Россию в тихоокеанскую региональную кооперацию, но потенциально это было очень важно. Есть информация, что соответствующие консультации с Казахстаном и Украиной уже идут.

По мнению Японии, стандарты, разработанные странами-участниками под соответствующим децентрализованным руководством РКИК, должны быть открыты для широкой публики (включая и наличие специально установленной процедуры раскрытия данной информации и отчетности).

Против децентрализации выступает Альянс малых островных государств. Эти страны подчеркивают, что главный вопрос – удержать рост глобальной температуры на уровне 1,50С. Для этого нужны жесткие и распределенные сверху-вниз обязательства, поэтому и механизмы должны быть максимально унифицированные, строгие и централизованные. По мнению Альянса без жесткой централизации не добиться радикального снижения выбросов. В качестве примера приводится EU ETS, где жесткие правила и централизация позволили достичь успеха (хотя и там не обошлось без «проколов» и поблажек), и ее надо взять как пример для международной системы действий.

Новая Зеландия предлагает идею максимальной децентрализации и декларативного подхода к использованию рыночных механизмов. Это особенно важно в период с 2013 по 2020 гг., когда мало шансов на работу централизованных систем, но остается возможность легализации двусторонних и многосторонних связей децентрализованных систем на международном уровне.

По сути дела речь идет о ранних действиях и предлагается облегчить пионерам «жизнь», дав им возможность лишь декларировать совместные действия, но не требуя формального одобрения в виде решений РКИК ООН.

При этом совершенно не исключается, а наоборот подчеркивается, использование единых стандартов, установленных странами, когда они будут способны это сделать (по мере разработки нового соглашения). Те или иные отклонения от стандартов при таком подходе неизбежны, ведь система может начать работать до их разработки, поэтому предлагается ввести обязательную регистрацию странами их временных отклонений от стандартов.

Таким образом, и в данном предложении роль РКИК сводится, прежде всего, к стандартам.

По мнению Норвегии, новым механизм должен быть устроен так, чтобы иметь отдельные «окна» или под-механизмы для разных типов подходов. Приоритет должен быть отдан секторным механизмам торговли или оплаты снижения выбросов. Затем по мере разработки могут подключаться другие «окна». Должен быть плавный переход от нынешних проектных механизмов в рамках Киотского протокола к новому механизму, при этом должна учитываться степень готовности разных стран и секторов.

В принципе Норвегия поддерживает централизованный подход, особенно в верификации единиц снижения выбросов, вопросах единого Реестра и контроля за международными трансакциями. Но по мнению Норвегии, полностью централизованный подход до 2020 года будет иметь массу недостатков. Углеродный рынок в целом пока столь фрагментирован, что этап децентрализованного развития неизбежен, иного до 2020 года просто не создать, особенно учитывая разный характер национальных численных целей (targets) и предложений более общего характера (pledges).

Интересный вопрос – возможность увязывания децентрализованных действий в рамках рыночных и нерыночных механизмов. По мнению ряда экспертов, такие возможности есть. В принципе можно сконструировать схему при которой при отсутствии торговли в секторе экономики одной страны (страны 1, где реализуется нерыночный подход) «пионеры» могут продавать единицы снижения выбросов «отстающим» в секторе экономики страны 2, где реализуется рыночный подход. При этом в стране 1 должны быть жесткие нормативы на удельные выбросы каждого участника и предельные абсолютные выбросы для всего сектора в целом. Тогда передовое предприятие может продавать, если:

·  весь сектор перевыполняет норматив по абсолютной величине выбросов («cap»).

·  передовое предприятие перевыполняет удельный норматив, на значительную величину, оговоренную в международных стандартах (на начальном этапе в виде двусторонней договоренности стран).

В целом стандартизация национальных систем, как и всей системы MRV (включая все аспекты учета выбросов и поглощения парниковых газов, вопросов выделения и использования финансовой и технологической поддержки), называется как наиважнейшая роль РКИК ООН.

·  Временные рамки торговли и «кредитования».

·  Правила для недопущения двойного учета.

·  Методы расчета базовой линии (BAU), определения границ - сферы охвата механизма.

·  Правила пересмотра и утверждения базовой линии, определения границ.

·  Правил MRV данного механизма.

·  Правил обеспечения постоянства достигнутых результатов (снижения выбросов) и нетто-снижения выбросов в глобальном масштабе, чтобы избежать «утечек» выбросов через границы стран.

·  Правил выпуска единиц снижения выбросов по ожиданиям – ex ante (торговля) и по результатам - ex post («кредитование»).

·  Правил отслеживания движения единиц снижения выбросов.

Для не рыночных подходов можно говорить скорее не о стандартах, а о принципах, которые могут быть суммированы следующим образом.

·  Гарантирование природоохранной целостности и устойчивого развития.

·  Обеспечение нетто-снижения глобальных выбросов (отсутствие «утечек» через границы стран).

·  Обеспечение согласованности с другими решениями РКИК ООН, что гарантирует отсутствие двойного учета.

·  Добровольное участие стран, индивидуально или группой, в соответствии с их национальными обстоятельствами, поддерживая честный и равноправный доступ всех стран.

·  Обеспечение надлежащего общего руководства подходами

Элементы механизмов регулирования выбросов, роль РКИК и стран[36].

Элемент

Приме-нимость к рыноч-ному меха-низму

Приме-нимость к не рыноч-ному меха-низму

Роль РКИК

Действия страны, имеющей QUELRO (национальные численные обязательства)

Действия страны, не имеющей QUELRO (не участника рынка)

Прозрачный учет (инвен­таризация) всех выбросов и поглощения

Да

Да

Утвердить процедуры и стандарты (фактически уже есть)

Четкая работа Кадастра (в России уже есть)

Четкая работа Кадастра

Прозрачная система отчетности обо всех трансакциях

Да

Нет

Создать четко работающий международный Реестр (не проблема, т. к. уже есть для Киотского протокола)

Четкая работа Реестра в соответствии с определенными стандартами (для России, вероятно, не проблема)

Меры по недопуще-нию «утечек» - роста выб­росов вне сферы проекта

Общий лимит на выбросы сектора

Да

По жела-нию страны

Содействие принятию сопоставимых и эквивалентных национальных решений

Установить общий лимит и следить за его соблюдением

Не применимо

Выпуск единиц только при действиях вне BAU

Да

Нет

Одобрить правила, не допускающие выпуск единиц в пределах BAU

Рассчитать и принять «консервативный» BAU (с минимальными выбросами)

Не применимо

Конвертируемость (fungibility) единиц снижения выбросов

Да

Нет

Установить четкие стандарты и критерии для торгуемых единиц

Принять национальные правила и условия для торгуемых единиц

Не применимо

Наличие полного учета в рамках данной рыночной системы

Да

Да

КС может создать международную юридически обязательную систему для стран, которые пожелают в нее войти

Национальные решения юридически обязательные для сектора. Остановка международной торговли при превышении лимита на выбросы сектора

Желатель-но, но не обязатель-но

Соответствие (consistency) действий в секторе и всей политики страны по ПГ

Да

Да

Периодический обзор ситуации и успехов стран в низко-углеродном развитии. Изменения только с заблаговременным уведомлением

Четкие национальные планы и программы снижения выбросов в целом. Изменения только с заблаговременным уведомлением

Желательно, но не обяза-тельно

Предложения по национальным торговым системам в рамках определенного сектора или секторов экономики

Для России и стран СНГ суть дела заключается в создании средств для перехода от действий в рамках ПСО и МЧР к более широким действиям в рамках сектора экономики, отдельной части страны (пилотных регионов) и т. п. По своей идее ПСО и МЧР проекты, не ведут к какому-либо снижению глобальных выбросов. Это компенсационные схемы, оптимизирующие расходы на снижение выбросов.

Рыночные секторные схемы могут начать с той же идеи, то есть в первое время не снижать общий объем выбросов, а лишь оптимизировать расходы на новые технологии внутри сектора: «пионеры» новых технологий будут получать, а отстающие платить.

Но на следующем этапе уже потребуется общее снижение, без него, вероятно, невозможно будет начать увязку национальной секторной схемы с зарубежными и глобальными системами торговли.

Для обоих этапов будет нужно установить общий для сектора объем выбросов, а на втором этапе и цель постепенного снижения данного общего объема.

Стратегически нынешнее чисто проектное участие в углеродном рынке (через МЧР) предполагается оставить лишь для наименее развитых стран (НРС). Другой вариант - для малых развивающихся стран с небольшими выбросами, например, для Кыргызстана или Таджикистана. Заметим, что решение о МЧР только для НРС, например, как это сейчас сделано в ЕС, очень негативно для ряда стран СНГ. На переговорах в РКИК нужно приложить все усилия, чтобы МЧР был оставлен для всех относительно малоразвитых стран с небольшими абсолютными значениями выбросов. «Погоды» их выбросы не сделают в любом случае, а закрыть для них канал МЧР было бы очень плохо. NAMA гораздо более сложный механизм и есть опасения, что эти страны не смогут его освоить в ближайшие годы.

Для всех остальных стран, как развитых, так и развивающихся предлагается участие в рыночных или нерыночных механизмах. При неизбежных сильных различиях в численных целях стран (ввиду очень большой разницы в уровнях экономического развития и особенностях экономик), все они должны такие цели (QUELRO) иметь. Без наличия цели для страны в целом невозможно говорить об участии в международном рынке, т. к. иначе «утечки» невозможно будет отследить (как указывалось выше, исключение может быть сделано для слабых стран с небольшими по абсолютной величине выбросами).

Если у страны нет QUELRO, ей остается активно развивать NAMA и пользоваться его преимуществами международной кооперации (финансовой и технологической).

Вариант развитой страны с QUELRO, но без механизмов регулирования хотя бы в одном секторе экономики в имеющихся предложениях даже не фигурирует. Конечно, это суверенное право каждой страны участвовать в РКИК ООН с QUELRO, но без участия в международном углеродном рынке, хотя бы в одном из секторов экономики, но такой вариант в предложениях не фигурирует. Вероятно, имеется в виду, что к 2020 году, когда вступит в силу новое соглашение, во всех развитых странах будут те или иные внутренние схемы, которые можно будет связывать с международным углеродным рынком.

К рассмотрению в рамках нового соглашения предлагается
следующая схема.

Во многих предложениях подчеркивается, что старт секторных механизмов должен быть успешным, только тогда он катализирует действия в других странах и секторах. Поэтому нужно начинать не с самого крупного сектора, а с самого подготовленного к введению рыночных механизмов и одновременно самого простого с технологической точки зрения. Например, это может быть производство цемента (WBCSD и IEA даже разработали совместную технологическую дорожную карту для цементного сектора на период до 2050 г.)[37], где есть четкое и большое различие между крайне устаревшими мокрыми технологиями производства и современными сухими технологиями. Отсутствие смешения технологий облегчает регулирование. С другой стороны, для самых передовых компаний имеются еще более совершенные технологии цемента с сильно пониженным содержанием клинкера (при его производстве неизбежна эмиссия СО2 в результате химических реакций), т. е. видна и достаточно дальняя перспектива, к которой можно стремиться.

Действия в лесном секторе пока ограничиваются действиями по REDD+, которые бы являлись новым рыночным механизмов. Строго говоря, это не относится к России, но представляет интерес как опыт сохранения лесов от рубок, который со временем хорошо бы распространить на все леса мира.

В идеале механизм в рамках REDD+ должен развиваться «рука об руку» с другими рыночными механизмами. Большинство национальных экспертов ранее поддержали идею добровольного REDD+ механизма с четко проработанной базовой линией и системой мониторинга, охватывающей все леса страны. Конечно, по общему мнению, данная страна должна принять соответствующие правила MRV и указанные выше принципы построения механизмов.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5