Собственность и право собственности в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации

В. ГОШУЛЯК,

доктор юридических наук, профессор,

декан юридического факультета Пензенского государственного университета

СОБСТВЕННОСТЬ И ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ

В КОНСТИТУЦИЯХ И УСТАВАХ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Как известно, конституционное законодательство России состоит из двух уровней – федерального и уровня субъектов РФ. И тот и другой уровень конституционного законодательства находятся в рамках единой системы, вне которой они существовать не могут. Противоречия между двумя уровнями законодательства разрушают единую систему права, снижают самоценность и доверие к праву, создают угрозу единству правовой системы страны.

В рамках двухуровневой системы конституционного законодательства свое место занимают все конституционные институты, включая институт собственности.

Как известно, институт собственности закреплен в разных главах Конституции Российской Федерации, в том числе в главе «Основы конституционного строя». Конституции республик также имеют такую главу. Уставы субъектов РФ, в которых в большей или в меньшей степени закрепляются основы конституционного строя, называются по-разному. Наиболее часто встречаются такие названия: «Общие положения», «Основные положения», «Основные принципы», «Основы государственного устройства». Однако с точки зрения нашего анализа свою значимость имеет не форма изложения правовых норм, касающихся основ конституционного строя в учредительных актах субъектов Российской Федерации, а то, могут ли субъекты Федерации устанавливать свои основы конституционного строя, включая положения о собственности, или они должны перечислить основы конституционного строя, установленные на федеральном уровне.

В науке конституционного права эта проблема уже составляла предмет рассмотрения. С нашей точки зрения, простое перечисление в конституциях и уставах субъектов РФ правовых норм федеральной Конституции делает излишне громоздкой всю законодательную систему страны1. С точки зрения других, учитывая значимость правовых норм, касающихся основ конституционного строя для упрочения единства Российской Федерации, такое перечисление необходимо2. При этом следует учесть, что все основы конституционного строя едины, а повторение их в конституциях и уставах производно.

Необходимо обратить внимание и на учредительность правовых норм, касающихся конституционных устоев субъектов РФ. Очевидно, что правовые нормы, устанавливающие основы конституционного строя на федеральном уровне, являются учредительными. Перечисление их в конституциях и уставах субъектов РФ означает потерю ими такого качества. Не обладающие государственным суверенитетом субъекты Федерации не вправе самостоятельно учреждать основы конституционного строя. Они могут закрепить в своих конституциях и уставах основы конституционного строя, учрежденные на федеральном уровне. Однако, учитывая определенную самостоятельность субъектов Федерации в рамках конституционных установлений, субъекты РФ могут устанавливать свои конституционные устои, не противоречащие федеральной Конституции, обеспечивать правовое наполнение федеральных норм. В этом случае такие правовые нормы могут носить учредительный характер.

Приведенные теоретические положения могут быть применимы ко многим основам конституционного строя Российской Федерации. Вместе с тем их нельзя применить в полном объеме к институту собственности. Учредительный характер форм собственности относится к федеральному уровню. На их основе построено все гражданское законодательство, относящееся к исключительному ведению Российской Федерации. Именно Россия, а не ее субъекты определяет экономическую политику, устанавливает правовые основы единого рынка, формирует гражданское законодательство. Поэтому нет необходимости учреждать формы собственности на уровне субъектов РФ, уже учрежденные Российской Федерацией. Однако при этом следует учесть и то, что перечень форм собственности, учрежденных на федеральном уровне, является открытым. Этим создается правовое поле и для субъектов Федерации, которым они могут воспользоваться в условиях появления других форм собственности. В данном случае перечисление новых форм собственности в конституциях и уставах субъектов Федерации также не будет носить учредительного характера, так как Конституция РФ предусмотрела «иные формы собственности» (ч. 2 ст. 8).

Что касается закрепления в конституциях и уставах субъектов РФ права собственности, то следует учесть, по крайней мере, два обстоятельства. С одной стороны, право собственности относится к естественным правам человека и в демократических государствах оно является действующим, независимо от того, закреплено оно в законе или нет. Другими словами, нормы о праве собственности, исходя из естественно-правовой доктрины прав и свобод человека и гражданина, не учреждаются государством, а принадлежат каждому от рождения и являются неотчуждаемыми. С другой стороны, защиту прав и свобод человека и гражданина Конституция РФ отнесла к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Применительно к праву собственности это означает, что субъекты Федерации вправе устанавливать свои правовые нормы, касающиеся защиты права собственности, наполняя дополнительным правовым содержанием конституционные устои Российской Федерации. Разумеется, в обоих случаях конституционно-уставные нормы о праве собственности в субъектах Российской Федерации не могут носить учредительного характера.

Из приведенных выше методологических предпосылок и правовых теорий, было проведено закрепление форм собственности и права собственности в субъектах Российской Федерации.

В конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов Российской Федерации содержатся интересные, оригинальные законодательные решения относительно института собственности, хотя есть и неудачные или не соответствующие федеральной Конституции формулировки. Большинство учредительных актов субъектов РФ закрепили институт собственности по примеру федеральной Конституции. При этом ряд их правовых норм имеют свои особенности. Например, Устав Ямало-Ненецкого автономного округа частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности отнес к экономической основе хозяйственного и социально-культурного развития округа4. Различные формы собственности в качестве экономической основы субъекта Федерации перечислены в Уставе Белгородской области и Конституции Республики Якутия5.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации, в отличие от советских конституций, не содержит понятия «экономическая основа». И это правильно, так как этот термин довольно расплывчат. С таким же основанием можно оперировать и термином «экономическая система».

В раскрытии экономической основы субъекта Федерации следует учесть и то, что в случае установления этой основы правомерно поставить вопрос о том, является ли такая основа неизбежным атрибутом субъекта Федерации. Между тем ответ на данный вопрос содержится в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, гарантирующей на всей территории Российской Федерации единство экономического пространства, а следовательно, единство экономической системы, что, на наш взгляд, является с экономической основой одним и тем же. Поэтому нецелесообразно на уровне субъекта Федерации устанавливать его экономическую основу. Отсюда следует, что ссылки на экономическую основу субъекта РФ можно рассматривать более как дань традиции, нежели устоявшуюся правовую теорию, тем более что в теоретическом плане к экономической основе можно отнести не только формы собственности, но и право собственности, о котором в данном контексте учредительные акты перечисленных выше субъектов Федерации не упоминают.

Ряд субъектов Российской Федерации, в частности Вологодская область, перечислили виды государственной собственности:6 федеральная государственная собственность, собственность субъекта Федерации, собственность других субъектов Федерации, находящаяся на территории данного субъекта Федерации.

Некоторые субъекты РФ, например Ханты-мансийский автономный округ, в своих учредительных актах подробно перечислили объекты государственной собственности субъекта Федерации. Так, в состав собственности округа входят земельные участки и другие природные объекты, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований; предприятия, учреждения и организации хозяйственного и социально-культурного назначения, приобретенные на средства автономного округа или на другом законном основании; объекты, переданные автономному округу федеральными органами государственной власти или местного самоуправления; имущество органов государственной власти и управления автономного округа; средства бюджета, окружные внебюджетные и валютные фонды; ценные бумаги и другие финансовые активы, принадлежащие автономному округу; другие объекты собственности, необходимые для осуществления задач автономного округа. Здесь же указывается, что объекты собственности автономного округа могут быть закреплены за предприятиями на праве хозяйственного ведения. Имущество, используемое учреждениями и организациями, финансируемыми из окружного бюджета, передается им в оперативное управление органом, осуществляющим правомочия собственника. Объекты собственности автономного округа могут быть переданы в муниципальную собственность. При решении вопросов о передаче объектов учитывается их направленность на обслуживание потребностей местного значения и наличие местных ресурсов, необходимых для функционирования этих объектов7.

Приведенная правовая норма в целом содержит оригинальное правовое решение в закреплении государственной собственности на уровне субъекта федерации. В ней обращает на себя внимание то, что при равной защите разных форм собственности приоритет отдан частной и муниципальной собственности. Все, что находится за их пределами, составляет понятие государственной собственности.

Вместе с тем при таком разрешении проблемы государственной собственности данная правовая норма не совершенна. Определение правомочий собственника, степени присвоенности материальных благ относится к гражданско-правовому, а не конституционно-правовому регулированию. При этом следует отметить, что субъект Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в области гражданского права, так как это право отнесено Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации ((п."-мансийскоголгано-Ненецкоготи, ется позиция автора.

иянститута собственностист. 71).

При регулировании института собственности в конституциях и уставах почти все субъекты РФ указали на единство экономического пространства Российской Федерации и свободу экономической деятельности. В определении конституционно-правового статуса субъекта Федерации содержится указание на наличие собственности субъекта РФ и полномочий по ее управлению. Устав Приморского края не ограничился данными положениями и включил норму о том, что Российская Федерация и Приморский край независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. Правовой режим имущества, являющегося собственностью Российской Федерации и ее субъектов, а также зарубежных государств, иностранных юридических и физических лиц, находящегося на территории Приморского края, определяется федеральными законами и договорами9. Даая правовая норма усиливает правовую защиту государственной собственности субъекта Федерации и в то же время позволяет Приморскому краю в отношениях собственности оставаться в правовом поле Российской Федерации.

Ряд субъектов РФ, в частности Ненецкий автономный округ и город Москва, в своих уставах закрепили необходимость пообъектной регистрации государственной собственности в Реестре объектов собственности субъекта федерации10. С такими правовыми нормами трудно согласиться, так как регулирование отношений собственности, возникающих при регистрации недвижимости, не составляет предмета конституционного регулирования. К тому же в соответствии со ст. 71 (п. «ж») Конституции РФ и Федеральным законом от 01.01.01 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество находится в федеральном ведении11. К ведению субъекта Федерации отнесены только нормативные правовые акты о поэтапном создании органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Большинство субъектов Российской Федерации институт собственности закрепили по примеру Конституции РФ в духе либеральных теорий ХVIII – ХIХ вв. Только в Конституции Республики Тыва говорится о социальной ориентированности собственности: «Основой экономики Республики Тыва является свобода экономической деятельности, многообразие форм собственности, имеющие социальную ориентированность и равные условия их правовой защиты» 12. Новая редакция Конституции Республики Тыва такого положения уже не содержит. Указание на социальную роль собственности в большей степени выражает современные взгляды на институт собственности и его закрепление в законодательстве, чем либеральные теории прошлых веков.

Учредительные акты некоторых субъектов Российской Федерации, в частности республик Алтай, Якутия, Сахалинской, Курской, Новосибирской областей, устанавливают неприкосновенность собственности и права собственника13. Однако это право, как и любое иное конституционное право, не может быть абсолютным. Оно имеет ограничения, связанные с правами и законными интересами других лиц и не может использоваться в ущерб личности, обществу, государству. Поэтому в конституциях и уставах субъектов РФ устанавливаются пределы права собственности с учетом предписаний федеральной Конституции. В обобщенном виде эти пределы выражаются следующим образом. Во-первых, право собственности не может осуществляться в ущерб правам и охраняемым законом интересам других собственников. Во-вторых, оно не должно осуществляться вопреки общественным интересам. В-третьих, принудительное отчуждение имущества граждан и их объединений допускается по мотивам общественной необходимости в порядке, установленном законом, с предварительным и справедливым возмещением. В-четвертых, ограничение права собственности устанавливается только федеральным законом.

В отдельных субъектах РФ установлены основания ограничения хозяйственной деятельности физических и юридических лиц. Так, например, в Республике Алтай может быть запрещена хозяйственная и иная деятельность субъекта любой формы собственности за нанесение ущерба экономике республике, интересам населения, окружающей среде14. В Магаданской области перечисление оснований ограничения хозяйственной деятельности объектов собственности дополнено нарушением законных имущественных интересов других собственников15. Приведенные примеры логично вписываются в правовые нормы, устанавливающие пределы права собственности, которые закрепляются на уровне конституции и являются предметом конституционно-правового регулирования.

В двух субъектах РФ – Еврейской автономной области и Магаданской области – в общем виде регулируется порядок размещения предприятий всех форм собственности, их реконструкции и расширения16. Эти вопросы решаются органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Не подлежит сомнению та часть данной правовой нормы, которая допускает регулирование органами государственной власти и органами местного самоуправления вопросов размещения предприятий. Это необходимо в целях эффективного размещения и эксплуатации на территории субъекта Федерации производственных и иных объектов любой формы собственности, рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, защиты прав и законных интересов населения, проживающего на данной территории. Однако вызывает возражение часть правовой нормы, указывающая на регулирование органами государственной власти и органами местного самоуправления реконструкции и расширения объектов собственности. Здесь, на наш взгляд, созданы правовые предпосылки для произвольного вмешательства органов государственной власти и муниципалитетов в правомочия собственника. Расширение и реконструкция предприятий непосредственно связаны с владением, пользованием и распоряжением имуществом, составляющим правомочия самого собственника, а не органов публичной власти и управления.

Учредительные акты субъектов Федерации содержат правовые нормы о защите права собственности, как правило дублирующие федеральную Конституцию. Вместе с тем имеются и иные подходы к данной проблеме. Так, например, Устав Приморского края устанавливает дополнительные гарантии осуществления права собственности. Они сводятся к следующему. Во-первых, Устав не допускает установления в какой бы то ни было форме ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной или муниципальной собственности. Во-вторых, Устав запрещает прекращать право собственности помимо воли собственника, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством. В-третьих, Устав устанавливает ответственность органов государственной власти края за принятие нормативных правовых актов, прекращающих право собственности в виде возмещения собственнику убытков в полном объеме за счет средств краевого бюджета17. Эти правовые нормы логически вытекают из конституционных установлений.

Дополнительные меры, направленные на охрану права собственности, введены уставами Сахалинской и Вологодской областей. Устав Вологодской области запрещает органам государственной власти устанавливать не предусмотренные федеральным законодательством ограничения, которые препятствовали бы свободе предпринимательской деятельности, свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств на территории области и за ее пределами18. Устав Сахалинской области обязывает органы государственной власти области оказывать поддержку развитию предпринимательства в социально значимых сферах, определяемых соответствующими программами развития19. Как и в приведенном выше случае, эти правовые нормы не противоречат Конституции Российской Федерации.

Собственниками государственного имущества уставы многих субъектов РФ провозгласили органы государственной власти. Так, например, Устав Чукотского автономного округа права в осуществлении функций управления в отношении объектов государственной собственности предоставил органам государственной власти округа в соответствии с их компетенцией20. Устав Магаданской области конкретизирует компетенцию различных органов государственной власти в отношении государственной собственности субъекта Федерации: правомочия собственника от имени области осуществляет Магаданская областная Дума и Губернатор области. При этом в компетенции областной Думы находится законодательное регулирование владения, пользования и распоряжения областной государственной собственностью, а в компетенции Губернатора области – владение, пользование, распоряжение областной собственностью в порядке, установленном областной Думой21. Устав Брянской области также определяет полномочия Брянской областной Думы и полномочия Администрации области по управлению и распоряжению государственной собственностью22.

Такие правовые нормы не противоречат общему содержанию и смыслу Конституции Российской Федерации и, на наш взгляд, должны закрепляться в учредительных актах субъектов РФ. Это диктуется, по крайней мере, двумя обстоятельствами: государственная собственность не может быть бесхозяйной; в некоторых субъектах Федерации собственником государственной собственности провозглашен парламент, у которого иное предназначение. Он может владеть только имуществом, принадлежащим ему, но не государственной собственностью субъекта РФ. При включении таких норм в учредительные акты субъектов Федерации усиливается законодательная ветвь власти по отношению к исполнительной власти и за счет последней, что противоречит современному пониманию теории разделения властей.

Провозгласили свои законодательные органы собственниками государственного имущества субъекта Федерации первые редакции уставов Камчатской, Смоленской, Белгородской областей, Ненецкого автономного округа24. До 2000 г. – времени, когда федеральный центр стал уделять больше внимания приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, эти нормы существовали в данных уставах. Их мы относим к конституционным деликтам, которые в настоящее время преодолены.

Полномочия собственника государственной собственности принадлежат многонациональному народу Российской Федерации, который является единственным сувереном, носителем суверенитета и источником власти. Это положение вытекает из смысла ч. 1 ст. 3 Конституции РФ. Учредительным актам субъектов Федерации остается только разграничить компетенцию органов государственной власти в отношении государственной собственности, что и предпринято в ряде конституций и уставов субъектов Федерации. Так, Устав Пензенской области к ведению Законодательного Собрания отнес определение порядка распоряжения и управления собственностью округа, передачи объектов областной собственности в муниципальную, а также порядка приватизации имущества. Кроме того, Законодательное Собрание осуществляет контроль над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения собственностью области26. Другими словами, Законодательное Собрание сохраняет за собой определенные контрольные функции, что не противоречит современной теории парламентаризма. Противоречит только установление универсального, всеобъемлющего контроля законодательной власти над исполнительной. Такой контроль Устав Пензенской не устанавливает.

Конституция Карачаево-Черкесской Республики к ведению Правительства отнесла управление республиканской собственностью27. По Уставу Смоленской области управление и распоряжение областной собственностью осуществляет Администрация области. Она вправе отчуждать, передавать объекты, находящиеся в собственности Смоленской области, во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в аренду в порядке и пределах, установленных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами областной Думы28. Такое разграничение компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти вполне обоснованно и правомерно.

Некоторые конституции и уставы субъектов Российской Федерации (Еврейская автономная область, Карачаево-Черкесская Республика) определили экономические основы местного самоуправления29. Устав Еврейской автономной области к экономической основе местного самоуправления отнес муниципальную собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления.

При этом органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. Такое закрепление экономической основы местного самоуправления не везде проведено удачно. Например, Устав Ханты-Мансийского автономного округа определяет необходимость пообъектного фиксирования муниципальной собственности в Реестре муниципального имущества. Органы местного самоуправления обязаны своевременно вносить в него изменения. Такая детализация, как отмечалось выше, в учредительных актах субъектов РФ излишняя. Она не входит в предмет конституционно-уставного регулирования.

Вместе с тем следует отметить чрезвычайную важность правовых норм об экономических основах местного самоуправления. Она диктуется тем, что во многих регионах России идет наступление органов государственной власти на права местного самоуправления. Региональные элиты, увидев со стороны местного самоуправления реальное ограничение государственной власти, стали проводить политику, направленную на ограничение его прав и даже на ликвидацию муниципалитетов.

Последнего можно добиться в случае ликвидации экономических основ местного самоуправления. Муниципалитеты в регионах России нуждаются в защите, включая защиту их прав региональным законодательством. Поэтому нельзя не одобрить включение правовых норм об экономической самостоятельности местного самоуправления в конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

Таким образом, проведенный анализ показывает, что общность конституционных норм, образующих институт собственности, состоит из норм федерального конституционного права и конституционного законодательства субъектов РФ.

Конституционно-уставное регулирование института собственности в субъектах Российской Федерации позволяет выявить ряд общих тенденций, связанных с тем, что в учредительных актах субъектов РФ выражена модель закрепления института собственности на федеральном уровне. Учрежденные в Конституции РФ формы собственности получили свое правовое наполнение в субъектах Федерации. Последние установили дополнительные гарантии защиты права собственности, определили его пределы. Некоторые субъекты РФ указали на социальную роль собственности.

Характерной чертой конституционно-уставного регулирования института собственности стало разграничение полномочий собственника объектов государственной собственности в субъектах РФ между законодательными и исполнительными органами государственной власти. Однако данный институт нельзя считать окончательно сформировавшимся, поскольку все еще имеются противоречия между нормами, принятыми на федеральном и региональном уровнях.

1 Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 16.

2 Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 110.

4 Устав Ямало-Ненецкого автономного округа, ст. 60, ч. 2.

5Устав Белгородской области, ст. 86; Конституция Республики Саха (Якутия), ст. 102.

6 Устав Вологодской области, ст. 76, ч. 1.

7 Устав Ханты-мансийского автономного округа, ст. 62, ч. 1, 4, 5.

9 Устав Приморского края, ст. 80, 83.

10 Устав Ненецкого автономного округа, ст. 73; Устав города Москвы, ст. 31.

11 Федеральный закон от 01.01.01 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ст. 3, ч. 1 // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

12 Конституция Республики Тыва, ст. 13.

13 Конституция Республики Алтай, ст. 74; Конституция Республики Саха (Якутия), ст. 103; Устав Сахалинской области, ст. 64; Устав Курской области, ст. 82, ч. 1; Устав Новосибирской области, ст. 13.

14 Конституция Республики Алтай, ст. 76.

15 Устав Магаданской области, ст. 97.

16 Устав Еврейской автономной области, ст. 72, ч. 4; Устав Магаданской области, ст. 99.

17 Устав Приморского края, ст. 78, 85, 87.

18 Устав Вологодской области, ст. 75, ч. 5.

19 Устав Сахалинской области, ст. 65б, ч. 2.

20 Устав Чукотского автономного округа, ст. 61, ч. 5.

21 Устав Магаданской области, ст. 99.

22 Устав Брянской области, ст. 11б 12.

24 Устав Камчатской области, ст. 45; Устав Смоленской области, ст. 68, ч. 3; Устав Белгородской области, ст. 90; Устав Ненецкого автономного округа, ст. 53.

26 Устав Пензенской области, ст. 51.

27 Конституция Карачаево-Черкесской Республики, ст. 93, п. «б».

28 Устав Смоленской области, ст. 69, ч. 1, 2.

29 Устав Еврейской автономной области, ст. 65; Устав Ханты-Мансийского автономного округа, ст. 63; Конституция Карачаево-Черкесской Республики, ст. 110.