расходы местных бюджетов

Бюджетные расходы в зависимости от их экономического со­держания делятся на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической классификации расходов бюджетов Рос­сийской Федерации.

Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представ­ляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инноваци­онную и инвестиционную деятельность, в т. ч. инвестиции в дейст­вующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предостав­ляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремон­та и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образо­ваний, другие расходы бюджета, включенные в капитальные рас­ходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития.

К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечи­вающие текущее функционирование органов местного самоуправ­ления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федера­ции.

Применяются также и иные классификации бюджетных расхо­дов. Наибольший интерес представляет классификация расходов в зависимости от приоритетности тех или иных местных расходов. В соответствии с данным подходом расходы ранжируются на не­сколько групп, последовательность которых отражает степень первоочередности расходов. Это позволяет соответствующим обра­зом распределить доходы местного бюджета. За наиболее важны­ми расходами, обязательность которых законодательно установле­на, закрепляются наиболее надежные источники доходов. За доб­ровольными, необязательными расходами могут закрепляться наименее стабильные источники дохода. Применение подобной ме­тодики позволяет составить достаточно полную картину основных потребностей муниципального образования и использовать различный режим финансирования и контроля исполнения для раз­личных направлений расходования средств.

В целом, расходная часть местных бюджетов включает:

— расходы, связанные с решением вопросов местного значе­ния, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

— расходы, связанные с осуществлением отдельных государ­ственных полномочий, переданных органам местного самоуправ­ления;

— расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;

— ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответствен­ности и предпринимательского риска, а также и иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным пра­вовым актом органа местного самоуправления.

В соответствии с законодательством России обязательными для муниципальных образований являются только такие расходы, ко­торые в таком качестве определяет закон (но не подзаконные ак­ты), а также расходы, необходимые для оплаты и обслуживания долгов и задолженности, появляющихся из договорных обяза­тельств и судебных решений. Разнообразные расходы местных бюджетов отражают разделение компетенции между территори­альными уровнями государственной власти.

Исключительно из местных бюджетов финансируются сле­дующие функциональные виды расходов:

— содержание органов местного самоуправления;

— формирование муниципальной собственности и управление ею;

— организация, содержание и развитие учреждений образова­ния, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

— организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

— организация транспортного обслуживания населения и уч­реждений, находящихся в муниципальной собственности или в ве­дении органов местного самоуправления;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

— реализация целевых программ, принимаемых органами ме­стного самоуправления;

— обслуживание и погашение муниципального долга;

— целевое дотирование населения;

— содержание муниципальных архивов;

— проведение муниципальных выборов и местных референду­мов;

— финансирование реализации иных решений органов местно­го самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам ме­стного значения, определяемые представительными органами ме­стного самоуправления в соответствии с бюджетной классифика­цией Российской Федерации.

Помимо обязательных расходов, местные сообщества могут самостоятельно назначать расходы при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предвари­тельно были покрыты необходимым объемом поступлений. К чис­лу таких добровольных расходов можно отнести расходы, связан­ные с деятельностью местных органов в экономической сфере, до­полнительной деятельностью в социальной сфере, расходы по строительству, приобретению зданий, не покрываемые обязатель­ными услугами местных сообществ, обслуживанию финансовых гарантий по погашению займов, полученных частными хозяйст­вующими субъектами в кредитных организациях для использова­ния в местных интересах. Требование сбалансированности мест­ных бюджетов устанавливает пределы применения добровольных расходов.

Местным органам власти запрещается производить расходы, противоречащие действующим бюджетным принципам и бюджет­ным решениям. Так, запрещены субсидии религиозным организа­циям. Однако расходы по поддержанию храмов, находящихся в муниципальной собственности, могут быть профинансированы. Запрещены расходы в интересах частных лиц и организаций за исключением случаев поддержания служб, необходимых для удовлетворения жизненно важных потребностей населения, если частная инициатива в этой сфере недостаточна или отсутствует и если удовлетворение этих потребностей населения входит в компе­тенцию местного сообщества. Также из местных бюджетов запре­щено осуществлять расходы по предметам ведения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации. Если произведенный расход является за­прещенным, он может быть аннулирован по решению суда на ос­новании протеста прокурора или жалобы, поступившей от граж­дан.

Предоставление из местных бюджетов субсидий и субвенций юридическим лицам, не являющимися государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреж­дениями, допускается только в случаях, предусмотренных закона­ми, целевыми программами всех уровней государственной власти, решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления. В случаях нецелевого использования субсидий и субвенций, а также в случаях их неис­пользования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органа­ми исполнительной власти, они подлежат возврату в бюджет.

По действующему законодательству, увеличение расходов ор­ганов местного самоуправления, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и ор­ганами государственной власти субъектов Российской Федерации, должно компенсироваться принявшими их органами. При этом такие решения органов государственной власти могут реализовы­ваться органами местного самоуправления только в пределах пе­реданных им в качестве компенсации средств. Но, к сожалению, в действующем законодательстве отсутствует четко установленный механизм передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование делегирования государственных полномочий. В результате между органами государственной власти и органами местного самоуправления ре­гулярно возникают споры о том, произведена или нет соответст­вующая компенсация по закону, затрагивающему интересы мест­ных бюджетов. Однако согласно Конституции Российской Феде­рации, органы местного самоуправления обязаны соблюдать все федеральные законы, независимо от того, произведена необходи­мая компенсация или нет.

В расходной части муниципального бюджета предусматривает­ся создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления. Размер резервных фондов устанавливается представительными органами местного самоуправления при утвержде­нии бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расхо­дов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем доходов местного бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъек­та Российской Федерации. Поступления из источников финанси­рования дефицита местного бюджета могут направляться на фи­нансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслужива­ние и погашение муниципального долга. Источниками финансиро­вания дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования, а также путем по­лучения кредитов у кредитных организаций.

Основные типы бюджетов

Использование бюджета в качестве инструмента проводимой местными органами власти политики требует определенной кор­ректировки его структуры. Так как бюджет является комплексным нормативным актом, произвольно менять его структуру недопус­тимо. Однако в целях упрощения и повышения эффективности процесса формирования бюджета целесообразно применять специ­альные управленческие классификации, согласно которым бюд­жетные доходы и расходы группируются по определенным при­знакам. Широко распространена классификация, согласно кото­рой в местном бюджете выделяются две составляющие: текущий бюджет и бюджет развития. В текущем бюджете отражаются рас­ходы и доходы органов местного самоуправления, обеспечиваю­щие необходимую, обязательную деятельность, например, расходы на поддержание нормального функционирования муниципального хозяйства и всех его постоянно действующих хозяйственных структур.

Таблица. Примерная структура бюджета

Необходимо стремиться к тому, чтобы в бюджете текущих операций объем поступлений превышал расходы. Образующаяся разница участвует в формировании инвестиционного бюджета. Показатель того, насколько муниципальное образование окажется в состоянии достичь этого умелым ведением бюджета текущих операций для отчисления в инвестиционный бюджет, является важной характеристикой финансовых возможностей муниципаль­ного образования и свидетельствует о долгосрочной платежеспо­собности при привлечении займов и кредитов.

К бюджету развития (инвестиционному бюджету) относятся доходы и расходы, направляемые на совершенствование муници­пального хозяйства (расходы на проведение строительных работ и приобретение материального имущества) и инвестиционные отчис­ления третьим лицам, а также отчисления федерации и субъектов федерации, доходы от продажи имущества, взносы, а также осо­бые операции по финансированию, например, получение и пога­шение кредитов, отчисления в резервные фонды и изъятия из этих фондов.

Подобная структура, несмотря на определенную степень ус­ловности, позволяет четко определять и корректировать деятель­ность по основным направлениям развития муниципального хо­зяйства. Также представляется целесообразным использовать груп­пировку бюджетных статей на средства, направляемые на реали­зацию собственных полномочий органов местного самоуправления и на средства, направляемые для исполнения государственных полномочий, которые были делегированы вышестоящими органа­ми власти. Хотя подобные группировки не всегда могут приме­няться в чистом виде, их использование способствует более гра­мотной организации финансового планирования и бюджетного процесса.

Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Согласно действующему законодательству прогноз долгосрочного социаль­но экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, на основе текущего прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и на основе тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проек­ты бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета должно вызывать соответствующее изменение основных характеристик проекта бюджета.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формируется перспективный финансовый план. План разраба­тывается на основе среднесрочного прогноза социально-экономи­ческого развития муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план законодательно не утвер­ждается и составляется в целях:

— информирования представительных органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

— комплексного прогнозирования финансовых последствий реализации проектов программ, законов;

— выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

— отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три го­да, из которых первый год — это год, на который составляется бюджет, а следующие два года — плановый период, на протяже­нии которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансо­вого плана является бюджет на текущий год. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классифи­кации.

Известно три основных типа бюджетов.

Линейно-объектный (постатейный) бюджет

Наиболее ранний по времени появления подход к составлению бюджета — линейно-объектный или постатейный бюджет остается самым популярным у всех органов власти благодаря точности от­четности и простоте контроля.

В постатейном бюджете средства распределяются между определенными статьями или объектами расходов. Расходы на зара­ботную плату, оборудование, канцелярские принадлежности и т. п. рассчитываются на будущий год так, что соответствующая служба имеет лишь ограниченную возможность при наличии обоснования повысить на некоторую сумму величину расходов, предусматри­вавшихся по данной статье в предыдущем финансовом году. Глав­ное преимущество существующей линейно-объектной бюджетной системы состоит в строгом контроле за деятельностью финанси­рующих ведомств.

Многие исследователи отмечают значительные недостатки ли­нейно-объектной системы, так как в качестве инструмента управ­ления этот тип бюджета имеет весьма ограниченную примени­мость, и поэтому обычно используется только совместно с финан­совым планом.

В частности, большинство специалистов отмечают, что такой бюджет сложно соотнести с целями. Данный подход не преду­сматривает сравнения затрат и результатов, игнорирует возмож­ные альтернативы проводимой политики, не обеспечивает инте­грации функций планирования, разработки бюджета и контроля. Линейно-объектный бюджет инерционен, любые изменения воз­можны лишь в виде небольших приращений соответствующих по­казателей предшествующего года.

Поскольку единственным источником информации о будущем бюджете для местных властей обычно является бюджет предыду­щего года, а прироста расходной части бюджета добивалось каждое подразделение, то основой определения того, какие расходные статьи следует урезать, а какие оставить на прежнем уровне, ста­ли бюджетные слушания.

Увеличение бюджетных статей не обосновывается тем, что тот или иной департамент повысит качество своей работы вследствие дополнительных бюджетных вливаний или ухудшит его вследст­вие урезания бюджета. Фактически любое подразделение всегда может предоставить убедительные доводы в пользу своих требова­ний повысить бюджет в интересах повышения качества работы. Однако разные департаменты обладают разным влиянием. Ре­шающими критериями увеличения статей становятся авторитет и влияние главы соответствующей муниципальной службы, способ­ность организовать поддержку своих требований или тот факт, что представительные органы местного самоуправления могут завое­вать симпатии или антипатии избирателей, удовлетворяя или от­вергая определенное требование.

Исполнительный бюджет

Вследствие ограниченности линейно-объектного подхода, приводящего к увеличению расходной части бюджета, в 30-х годах этого столетия был выработан новый управленческий подход к составлению бюджетов.

В соответствии с данным подходом распределение затрат идет по видам деятельности, а не по статьям расходов. На основе новой концепции стал применяться операционный анализ — метод, по­зволяющий сопоставлять элементы цепочки «затраты — процессы предоставления услуг — результаты» с последующей оценкой ре­зультата, который оценивается в соответствующих единицах изме­рения деятельности. Такой бюджет требует больше информации о том, какие используются рабочие процессы, какого качества услу­ги могут быть обеспечены и по какой стоимости.

Этот подход получил существенные преимущества перед кон­цепцией линейно-объектного бюджета. Ориентируясь на конкрет­ные задачи управления, исполнительный бюджет помогает орга­нам власти в оценке эффективности работы организаций, переводя категории бюджета в функциональные термины и термины увели­чения эффективности исполнения предписанных видов дея­тельности. На основе измерения затрат рабочего времени, финансовых ресурсов и отношения количества работающих к объему деятельности устанавливаются соответствующие стандарты.

Таблица. Пример исполнительного бюджета

Оптимальный уровень обслуживания:

Мойка светофоров — два раза в год

Замена ламп — один раз в год

Окраска столбов — один раз в два года

Ремонт электропроводки — один раз в два года

Число обслуживаемых светофоров: 2000 шт.

Мойка светофоров 2000 х 2 х 5 =руб.

Замена ламп 2000 х 1 х 20 =руб.

Окраска столбов 2000 х 0,5 х 23 =руб.

Ремонт электропроводки 2000 х 0,3 х 38 =руб.

Общие бюджетные расходы: руб.

Однако опыт использования исполнительных бюджетов пока­зал ряд недостатков в их применении. Многие бюджетные оценки оказались менее точными, чем оценки, связанные с линейно-объектными бюджетами. Для руководства неясны основания пред­почтения какого-либо одного вида расходов другому. Не преду­сматриваются альтернативы, на базе которых можно было бы сде­лать лучший выбор. Другой сложностью для работников финан­совых служб является оценка качества работы. Точному измере­нию результатов деятельности препятствуют трудности, присущие исполнительному бюджету. Рассчитать объемы государственных закупок и расходы на содержание государственного аппарата до­вольно легко. Однако объективно и точно измерить результаты работы государственных служб очень сложно. Детализация и ка­тегоризация работ с целью выявления единиц их измерения часто затруднительны. Сбор соответствующих данных обычно произво­дится неаккуратно, поэтому данные оказываются ненадежными. Кроме того, система исполнительных бюджетов не ориентирована на решение долгосрочных проблем.

Программный бюджет

Бюджеты, создаваемые под определенные программы и проек­ты, получили название программных бюджетов. Поскольку про­грамма может охватывать несколько исполнительных организаци­онных уровней, то и программный бюджет должен быть более широким и интегрированным, чем исполнительный. Программные затраты являются обобщенными суммарными затратами, которые получаются путем агрегирования затрат различных подразделений организации. Подробная детализация расходов подразделений ор­ганизации для программного бюджета необязательна, поскольку он не всегда базируется на деятельности только этих подразделений, а также потому, что организация может быть занята одновре­менно в нескольких программах, внутри которых ответственность за деятельность несут конкретные подразделения. Поэтому про­граммный бюджет лучше отвечает организационным потребностям органов управления более высокого уровня, в то время как испол­нительный бюджет лучше приспособлен для задач более низкого уровня управления.

Программный бюджет обычно нацелен на длительную пер­спективу и является долгосрочным. Если исполнительный бюджет основывается на опыте прошлой работы, программный бюджет строится на основе оценки того, каких результатов деятельности следует ожидать в будущем. С этой точки зрения программный бюджет лучше приспособлен для формирования долгосрочного го­сударственной социально-экономической политики.

Программный бюджет больше подходит целям всеобъемлюще­го бюджетного планирования, включая предоставление информа­ции центральному бюджетному органу, главе исполнительной вла­сти и законодательным органам. Исполнительный бюджет также должен содержать информацию, необходимую для анализа, но, кроме этого, должен быть достаточно подробным, чтобы удовле­творять потребности низовых уровней управления.

Программный бюджет организовывает бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение поставленных целей. Ключевыми элементами этого процесса являются долгосрочное планирование, постановка целей, разработка программы, анализ деятельности. Однако следует учи­тывать, что ошибки, допущенные в постановке целей и разработке программ, могут болезненно отразиться на эффективности дея­тельности муниципальных органов власти в целом.

Разработка программного бюджета состоит из четырех важ­нейших этапов:

1. Постановка целей, выбор методов, последовательности ша­гов и времени достижения целей.

2. Расчет затрат для реализации каждого необходимого шага.

3. Разработка полной программы работ, необходимых для достижения целей.

4. Определение критериев оценки того, насколько успешно достигнуты поставленные цели.

Программный бюджет позволяет увеличить степень рацио­нальности принимаемых решений. Подход требует рассмотрения последствий реализации программ и результатов предпринимае­мых действий. Кроме того, подчеркивается роль планирования для принятия бюджетных решений. Однако постановка целей ока­зывается затрудненной в силу сложности проблем и различного их видения разными участниками процесса целеполагания. Разработ­ка и использование программного бюджета может потребовать су­щественных преобразований, которые способны оказать влияние на многие другие тесно связанные с бюджетом области.

На практике реальные события в экономической, социальной и политической сферах часто существенно отличаются от предпола­гавшихся, что подрывает надежность проводившихся при состав­лении долгосрочного бюджета плановых расчетов. Плановые рас­четы часто оказываются завышенными и нереалистичными для ис­полнения. Анализ соотношения затрат и результатов далеко не всегда учитывает косвенные последствия или побочные эффекты предпринимаемых или предполагаемых действий. Объективный анализ результатов может оказаться невозможным.

Характер процедур разработки программного бюджета тяготе­ет к централизации процесса принятия решений. Ответственность за принятые решения и выбранную политику ложится на центральные органы, что приводит к улучшению координации дея­тельности, но за счет утраты инициативы на более низких уровнях Принятия решений. Подобный бюджет требует постоянной центра­лизованной координации и четкого взаимодействия исполнителей. Специалисты отмечают, что данный подход разрушает имеющиеся коммуникационные каналы между административными единица­ми. Поскольку схемы организационных связей, необходимых для выполнения каждой подпрограммы, будут для каждого конкрет­ного случая различными, ни одного устойчивого канала связи взамен имеющихся не создается. Ориентация на анализ альтернатив приводит в состояние постоянной неопределенности всех заин­тересованных лиц вместо стабильности прежних бюджетных сис­тем.

В целом программный бюджет имеют ограниченную сферу применения и не может заменить сложившуюся систему линейно-объектных бюджетов. Использование программного бюджета мо­жет быть полезным при централизованном внедрении определен­ной системы мер, которая не может быть эффективно и оператив­но реализована соответствующими службами в рамках текущего планирования и бюджетирования.

Пример программного бюджета

Бюджет программы профилактики дорожно-транспортных происшествий.

Цели программы:

— Улучшение дорожной инфраструктуры.

—  Усиление контроля за нарушителями дорожного движения.

Внебюджетные фонды

Не все необходимые расходы могут осуществляться в рамках бюджета и бюджетных процедур. Кроме того, существуют опреде­ленные нерегулярные или целевые источники дохода, не подле­жащие зачислению в бюджет.

Для оптимального использования таких средств представи­тельные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, имеющие самостоятельные источ­ники финансирования и использующиеся в соответствии с их це­левым назначением. Внебюджетные фонды создаются в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Феде­рации. Налоги, сборы и другие платежи, предназначенные для зачисления в муниципальный бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды.

Среди наиболее часто используемых источников внебюджет­ных фондов муниципальных образований можно отметить:

— обязательные платежи штрафов и пени с физических и юридических лиц, не подлежащие зачислению в местный бюджет (штрафы и иные платежи, взысканные за ущерб, причиненный муниципальному образованию, местным объектам историко-культурного наследия; за нарушение государственной дисциплины цен; за нарушение правил содержания территории; за незаконную установку киосков и торговых павильонов);

— добровольные взносы юридических и физических лиц на определенные цели;

— доходы от временного размещения денежных средств фон­да в кредитных организациях, от операций с ценными бумагами, от возврата кредитных ресурсов, выданных организациям за счет средств фонда;

— доходы, полученные за содержание транспортных средств на специальных охраняемых стоянках; доходы от деятельности торговых площадей;

— разовые сборы за оказание дополнительных услуг населе­нию;

— иные доходы, в соответствии с действующим законодатель­ством, а также с нормативными правовыми актами органов город­ского самоуправления.

Средства муниципальных внебюджетных фондов обычно используются:

— на финансирование целевых программ и мероприятий по решению социально-экономических и других общественно значи­мых проблем, не предусмотренных бюджетом;

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5