Бюджетные расходы в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации (стр. 4 )

В большинстве муниципальных служб отсутствует четкая, точная формулировка цели и описание рабочего задания, кроме того, ответственность за качество выполняемой работы осознается не так глубоко, как в большинстве частных предприятий.

Лучшим способом обеспечения конкуренции считается форми­рование и размещение муниципального заказа путем проведения конкурсов, когда за право получения подряда на ту или иную ра­боту борется несколько компаний.

Муниципальный заказ — это соглашение, заключенное между заказчиком муниципального заказа и исполнителем муниципаль­ного заказа в целях обеспечения муниципальных нужд, преду­смотренных в составе расходов местного бюджета. Муниципаль­ный заказ формируется на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в целях решения вопро­сов по предметам ведения местного самоуправления. Заказчиком выступает орган местного самоуправления, осуществляющий функции по закупке товаров, работ, услуг на основе муниципаль­ного заказа и организующий торги.

Содержание муниципального заказа, сроки его исполнения и способ размещения определяются заказчиком в пределах средств, выделяемых на эти цели из местного бюджета, и исходя из по­требностей муниципального образования в товарах, работах и ус­лугах. Порядок формирования муниципального заказа определя­ется правовыми актами органов местного самоуправления о бюд­жетном регулировании в муниципальном образовании, а также на основе положения о муниципальном заказе. В положении о муни­ципальном заказе в муниципальном образовании устанавливаются основания и порядок формирования муниципального заказа, по­рядок формирования конкурсной комиссии, способы, порядок и условия размещения муниципального заказа, источники и порядок оплаты муниципального заказа, порядок осуществления контроля за формированием, размещением и исполнением муниципального заказа, порядок и сроки опубликования сведений о муниципаль­ном заказе, порядок и сроки проведения торгов.

Исполнительные органы местного самоуправления, ответствен­ные за муниципальный заказ, должны вести реестр закупки, в ко­тором указываются наименования закупаемых товаров, работ и услуг, наименования и местонахождение исполнителей, цены и да­ты закупки, сведения о фактическом исполнении муниципальных заказов. Контроль за исполнением реестра закупки осуществляет­ся представительными органами местного самоуправления. Реестр закупки должен подлежать официальному опубликованию в спе­циальном издании в порядке, предусмотренном положением о му­ниципальном заказе в муниципальном образовании.

Выделяются следующие формы размещения муниципального заказа:

— проведение торгов в форме открытого конкурса;

— проведение торгов в форме закрытого конкурса;

— запрос котировок цен товаров, работ и услуг;

— закупки товаров, работ и услуг у единственного исполните­ля;

— закупки товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций.

В Положении о муниципальном заказе в муниципальном обра­зовании целесообразно устанавливать предельный размер суммы закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, при превышении которой в обязательном порядке проводятся торги в форме открытого конкурса. В том случае, если сумма договора меньше предельно устанавливаемой величины, а время и расходы, необходимые для рассмотрения и оценки большого числа заявок на участие в торгах, значительны по сравнению с суммой заказа, заказчик может размещать муниципальный заказ путем проведе­ния двухэтапных торгов.

Такая схема часто применяется, если заказчик не имеет воз­можности составить спецификации товаров, работ и услуг в целях наиболее полного удовлетворения потребности в закупке товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, поэтому ему необходимо привлечь заявки на товары, работы и услуги и провести перегово­ры с претендентами. Или в том случае, если заказчик намерен за­ключить договор в целях проведения научных исследований, экс­периментов или разработок, приобретения произведений искусст­ва. Также схема применяется, если претенденты не представили конкурсные заявки или все указанные заявки отклонены заказчи­ком, и проведение новых торгов, по мнению заказчика, не приве­дет к заключению договора.

На первом этапе двухэтапных торгов все претенденты пред­ставляют первоначальные конкурсные заявки, содержащие пред­ложения о поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг без указания их цены. На втором этапе двухэтапных торгов за­казчик предлагает претендентам, принявшим участие в торгах на первом этапе, представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены товаров, работ и услуг. При оценке окончатель­ных конкурсных заявок применяется общий порядок проведения торгов.

Извещение о проведении торгов публикуется организатором торгов, или по его поручению конкурсной комиссией. Издания, в которых публикуются извещения о проведении торгов на террито­рии муниципального образования, а также сведения о результатах их проведения, определяются положением о муниципальном зака­зе в муниципальном образовании.

Извещение о проведении торгов должно содержать:

— наименование заказчика;

— сведения о времени, месте и порядке проведения торгов, общее описание предмета торгов, сведения об основных показате­лях товаров, работ и услуг;

— сведений об объеме и о сроках поставок товаров, выполне­ния работ и оказания услуг;

— требования, предъявляемые к претенденту и качеству това­ров, работ и услуг;

— сведения о размере, сроках и порядке внесения задатка претендентом;

— сведения о проведении предварительного отбора претенден­тов;

— сведения о месте, сроках, условиях приобретения товаров, работ и услуг и другие сведения, необходимые для получения конкурсной документации;

— срок заключения договора с победителем торгов.

В извещение о проведении торгов могут быть включены и та­кие сведения, как начальная цена товаров, работ и услуг в целом, а также отдельных этапов работ. Заказчик предоставляет претен­дентам всю необходимую информацию, а также конкурсную до­кументацию о предстоящем размещении муниципального заказа. Размер платы, взимаемой с претендента за предоставление кон­курсной документации, устанавливается в соответствии с положе­нием о муниципальном заказе в муниципальном образовании.

Предпочтительно, чтобы на каждый вид работ, передаваемых на подряд, претендовало много конкурентов. Один из способов привлечь на торги больше участников, если работы выполняются на значительной территории, состоит в том, чтобы разбить этот район на меньшие участки. Если характер работ не допускает тер­риториального разделения, можно разделить проводимые работы на более узкие функциональные составляющие, легче всего этому поддаются канцелярская работа и обработка данных.

Необходимо как можно шире оповещать компании о пред­стоящих торгах, предоставлять им больше информации и времени для принятия участия в конкурсе. Желательно по возможности придерживаться политики заключения множества мелких контрак­тов, чтобы не допускать зависимости от одного подрядчика и да­вать возможность большему числу конкурсантов получить желае­мый подряд, а проигравшим — надежду получить подряд в сле­дующий раз. Можно сократить контракты во времени, чтобы они заключались ежегодно, поддерживая постоянный интерес у потен­циальных участников торгов. Целесообразно установить, что од­новременно с любым из претендентов может заключаться доста­точно много контрактов.

Оптимальной формой конкуренции в муниципальной сфере считается, если одни и те же виды работ на данной администра­тивной территории выполняют одновременно муниципальные и частные организации, т. е. когда задействованы различные схемы работ. Например, организованные подобным образом системы сбора бытового мусора действуют во многих крупных городах ми­ра. Одни районы города обслуживают по контрактам частные фирмы, другие — муниципальное управление. Получается, что городское управление конкурирует за право работать с частными фирмами. Такая распространяющаяся практика, которая приводит к повышению эффективности и снижению затрат, стала называть­ся участием государственных организаций в конкуренции.

Если, появляются признаки снижения конкурентоспособности частного сектора, органы местного самоуправления могут расши­рить масштабы деятельности подведомственных организаций, от­давая меньше подрядов на сторону. Действительно, угроза остать­ся без заказов, висящая в равной мере и над государственным, и над частным секторами, является наилучшим средством поддер­жания эффективности обоих на должном уровне. Угрозы вмеша­тельства муниципалитета, что действительно часто случается на практике, обычно оказывается достаточно, чтобы гарантировать хорошую работу подрядчиков города. А то, что муниципальная организация выполняет часть общего объема работ, означает, что без труда может при необходимости заменить любого подрядчика муниципальной организацией.

Необходимо подчеркнуть, что заключение договоров с частными компаниями не обязательно влечет за собой конкуренцию. Какой бы добросовестной ни была частная организация, в отсутствие конкуренции такая практика вряд ли приведет к наиболее эффективному выполнению работ.

Устанавливать требования к услугам, дающим осязаемые материальные результаты, легче, чем к услугам социальной сферы. Чтобы разместить заказ на те или иные услуги, необходимо тща­тельно подготовить условия контракта. Если участников конкурса много, то не стоит заводить огромную массу документов. Многие потенциальные подрядчики в состоянии прекрасно справиться с предлагаемой работой, но это мелкие фирмы, которые не имеют разветвленного административного аппарата, обязательного для государственных организаций. Многие из таких подрядчиков про­сто не сумеют грамотно заполнить заявки и документы на кон­курс.

Некоторые муниципальные ведомства пытаются оговаривать в контракте условия, которые выходят за рамки первоначальных требований к заданию, стараясь подробно описать, как подрядчик должен выполнять работу (например, оговариваются конкретные типы используемых транспортных средств, количество рабочих на один грузовик, уровень заработной платы). Подобные условия, скрытой целью которых обычно является доведение стоимости ус­луг до уровня, сравнимого со стоимостью муниципальных услуг, — одно из главных препятствий в работе с частными компаниями.

Некоторые проблемы возникают при заключении контрактов, требующих капитальных средств с длительным сроком службы. Компания, получившая подряд на год, часто должна амортизиро­вать оборудование, рассчитанное на 10 лет работы. Самый про­стой способ решения задачи — заключить контракт с ней на срок службы оборудования, что, однако, равносильно созданию дли­тельной монополии, с чем согласиться невозможно; Считается оп­тимальным, если капитальное оборудование (например помеще­ние) принадлежит органу местного самоуправления, который сдает его в аренду победившему подрядчику по цене, оговоренной приглашении на подачу заявок.

При отсутствии у муниципалитета необходимого имущества условиях контракта можно определить, что если действующий подрядчик не сможет победить на следующем конкурсе за право продолжать выполнение данной работы, оборудование может быть продано новому подрядчику по его стоимости с учетом износа.

Количество и качество потенциальных участников часто зависит от процедуры проведения конкурса. На практике был уста­новлен ряд рекомендаций, которые следует выполнять при работе с претендентами:

— в условиях конкурса должны отсутствовать неясные, противоречивые или ошибочные положения;

— условия не должны содержать необоснованных ограниче­ний, которые могут отсеять или дискриминировать потенциально сильных претендентов;

— оповещение о предстоящем конкурсе не должно ограни­чиваться объявлением в одной газете, целесообразно направлять извещения непосредственно широкому кругу потенциальных под­рядчиков;

— целесообразно провести встречу с претендентами, на кото­рой можно ответить на возможные вопросы потенциальных под­рядчиков, это особенно важно, если подряд на выполнение данной работы выдается впервые;

— времени между объявлением о конкурсе и сроком его про­ведения должно быть достаточно, чтобы дать возможность участ­никам подготовить обоснованные предложения;

— необходимо избегать осуществлять слишком много запросов по цене от возможных исполнителей, так как до начала конкурса могут появиться несколько претендентов, предлагающих «низкие цены», и использующих возможности лоббирования, что, как пра­вило, дискредитирует весь процесс конкурса;

— отказ без особых оснований конкурентоспособным предло­жениям подрывает доверие к будущим приглашениям на торги;

— перенос срока торгов или проведение повторных торгов, ко­гда предложения одного из претендентов не удовлетворяют усло­виям конкурса (например, отсутствует необходимый документ) нецелесообразно, если выявлен ряд заявок, полностью соответст­вующих установленным требованиям, в противном случае участники начнут поступать так сознательно, чтобы узнать о предложе­ниях других претендентов;

— в приглашении на подачу предложений необходимо указывать дату и время вынесения решения о победителе конкурса, при том между датой завершения конкурса и датой вступления кон­тракта в силу должно пройти достаточно времени, чтобы подряд­чик имел возможность подготовиться к выполнению работы.

Размещение муниципального заказа осуществляется заказчи­ком по рекомендации конкурсной комиссии на основании положе­ния о муниципальном заказе в муниципальном образовании. Кон­курсная комиссия — постоянно или временно действующий орган, который образуется представительным органом местного само­управления и осуществляет размещение муниципального заказа путем проведения торгов и иными способами, установленными Федеральным законом. Состав конкурсной комиссии утверждается представительным органом местного самоуправления.

Представлять интересы заказчика в конкурсной комиссии не могут граждане, являющиеся участниками хозяйственных товари­ществ и обществ, вкладчиками в товариществах на вере, членами советов директоров открытых акционерных обществ, членами производственных кооперативов, руководителями государственных и муниципальных унитарных предприятий, которые намерены за­ключить договор на исполнение муниципального заказа.

Конкурсная комиссия по поручению заказчика дает объявле­ние о размещении муниципального заказа, производит сбор кон­курсных заявок, организовывает разработку и распространение конкурсной документации, обеспечивает сбор, хранение, оценку представленных конкурсных заявок, проводит торги и их оформ­ление. Комиссия принимает решение о выборе победителя торгов либо иное решение о результатах размещения муниципального за­каза и публикует результаты торгов.

Конкурсная комиссия направляет претенденту уведомление в письменной форме о его участии в торгах с указанием даты реги­страции конкурсной заявки. С момента отправления уведомления претендент приобретает статус участника торгов.

Сроки и порядок рассмотрения конкурсных заявок, а также порядок принятия решения о выборе победителя торгов устанав­ливаются положением о муниципальном заказе в муниципальном образовании.

Конкурсная комиссия вправе отказывать в участии в торгах, если лицо, подавшее конкурсную заявку, не может быть признано ис­полнителем в соответствии с законодательством; если лицо, по­давшее конкурсную заявку, не представило в установленный срок конкурсную документацию, предусмотренную положением о по­рядке проведения торгов, или конкурсная документация не содер­жит достаточные и достоверные сведения; если лицо, подавшее конкурсную заявку, не прошло предварительный отбор в соответ­ствии с решением конкурсной комиссии на основе положения о муниципальном заказе в муниципальном образовании.

Торги проводятся по месту нахождения заказчика в день, час и месте, которые официально им объявлены. Организатор торгов устанавливается положением о муниципальном заказе в муници­пальном образовании.

Рассмотрение конкурсных заявок в части соответствия их предъявляемым требованиям, а также оценка представленных предложений и выбор победителя торгов осуществляются кон­курсной комиссией на основе положения о муниципальном заказе в муниципальном образовании. Конкурсная комиссия принимает решение о закрытии торгов без объявления победителя и призна­нии торгов несостоявшимися, если до момента закрытия торгов не поступило ни одной конкурсной заявки или в торгах участвовал только один участник. В случае если представленные конкурсные заявки не соответствуют объявленным условиям конкурсной доку­ментации, торги считаются состоявшимися, но имеющими отрицательный результат.

На основании заключения конкурсной комиссии выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое предложило лучшие условия. Организатор торгов подписывает в день проведения кон­курса протокол о результатах торгов, который имеет силу догово­ра.

В том случае, если применяется метод запроса котировок цен товаров, работ и услуг, запрос в письменной форме направляется конкурсной комиссией не менее чем трем претендентам. Каждый претендент должен представлять только одну котировку цен това­ров, работ и услуг в письменной форме и не имеет права ее изме­нять.

Размещение муниципального заказа путем закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя возможно, если товары, работы и услуги могут быть получены только от одного исполнителя либо единственный исполнитель обладает исключительными правами в отношении данных товаров, работ и услуг и отсутствует их равноценная замена. Также закупка у единственного исполнителя может применяться, если осуществляется дополнительная закупка товаров, работ и услуг, исходя из необходимости стандартизации или обеспечения совместимости их с ранее закупленными товарами, работами и услугами, и должна быть произве­дена у того же исполнителя. При этом должны учитываться эф­фективность первоначальной закупки в части удовлетворения по­требностей заказчика, ограниченность объема предполагаемой за­купки по сравнению с первоначальной закупкой, разумная цена и неприемлемость альтернативных товаров, работ и услуг при условии, что необходимость дополнительной закупки возникает по объективным причинам, не зависящим от заказчика, и их нельзя было предусмотреть заранее; а также, что невозможно выделить из большого по объему размещенного муниципального заказа не­большой по объему муниципальный заказ без причинения убыт­ков.

Закупка товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных си­туаций, установленных законодательством Российской Федерации, осуществляется в случае, если в результате чрезвычайной ситуа­ции возникла срочная потребность в определенных товарах, рабо­тах и услугах, и применение иных способов закупки их нецелесо­образно.

Договор на исполнение муниципального заказа должен вклю­чать в себя следующие существенные условия:

— сведения о заказчике и об исполнителе;

— наименование муниципального заказа, его номенклатуру, объем и цену;

— условия и порядок исполнения муниципального заказа;

— порядок приема исполненного муниципального заказа;

— порядок расчетов за исполнение муниципального заказа;

— условия расторжения договора сторонами;

— ответственность сторон, в том числе условия выплаты не­устойки при нарушении исполнителем условий договора;

— порядок разрешения споров, в том числе досудебное разре­шение споров;

— другие условия, устанавливаемые по соглашению сторон.

Договором может быть предусмотрен контроль со стороны заказчика за ходом исполнения муниципального заказа, а также оказание консультативной и иной помощи исполнителю без вме­шательства в его хозяйственную деятельность.

Источниками оплаты муниципального заказа являются средст­ва местного бюджета. Расходы на оплату муниципального заказа утверждаются в соответствии с бюджетной классификацией Рос­сийской Федерации в составе расходной части местного бюджета при принятии правового акта органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год.

Основная цель заключения контрактов с частными фирмами — экономия средств. Поэтому для сравнения издержек муниципаль­ных и частных организаций необходимо проводить технико-экономические исследования. Стоимостные сравнения не так про­сты, как представляется на первый взгляд.

Эффективная оценка стоимости муниципальных служб должна учитывать не только данные бюджетных отчетов, но и капи­тальные затраты на приобретение зданий, транспорта и оборудо­вания, издержки, которые формально относятся на баланс под­держивающих муниципальных организаций, стоимость льгот ра­ботникам, расходы на оплату труда работников других муници­пальных организаций, стоимость обучения и многое другое.

При оценке стоимости работы частных служб следует помнить о существовании ряда расходных статей помимо непосредственной оплаты предоставляемых услуг. К таким расходам относятся из­держки на юридическое обеспечение контрактов, участие в про­цессе организации торгов, расходы на оценку предложений под­рядчиков и заключение контракта.

Распространенной ошибкой при определении стоимости услуг, предоставляемых муниципальными службами, является слишком большое доверие к бюджетным расходам. Бюджет не всегда дает четкую картину реальных расходов, поскольку отражает лишь принятые условия и методы расчета поступлений и расходов. В действительности затраты муниципальных организаций, изме­ренные с помощью методов учета издержек, часто оказываются выше суммы средств, формально выделенных этой службе по бюджету.

Отдельно следует отметить вопросы налогообложения. Част­ные компании платят разные налоги и сборы, которые включаются в стоимость оказываемых услуг, от чего освобождены государственные и муниципальные организации. Налоги и сборы, пере­числяемые подрядчиками во все государственные учреждения, представляют собой своего рода возврат денег обществу, поэтому часто вполне справедливо вычитать их из цены соответствующих услуг, чтобы затем сравнивать их стоимость со стоимостью услуг, предоставляемых государственной организацией.

Отдельные подрядчики могут предлагать очень низкую цену, чтобы сделать муниципалитет зависимым от себя, а затем, когда придет время возобновлять контракт, значительно поднимают цену на свои услуги. Такие очень неприятные случаи время от времени происходят. Предложение низкой цены возникает тогда, когда претендент уверен, что стоит ему "выиграть конкурс, у него не ос­танется конкурентов. Органы местного самоуправления могут раз­рушить такие ожидания, приняв меры по усилению конкуренции. Если же характер деятельности таков, что в результате передачи ее на подряд неизбежно возникнет частная монополия, то такую деятельность целесообразно сохранить за муниципалитетом до создания условий для конкуренции частных подрядчиков. Конеч­но, выигравший конкурс подрядчик тщательно изучает все сторо­ны работы и может получить некоторое преимущество в конку­рентной борьбе с будущими претендентами при следующих тор­гах. Чтобы избежать такой ситуации, органы местного самоуправ­ления могут временно снизить условия для участия в первом этапе торгов для новых конкурсантов. До начала нового этапа торгов они могут получить достаточно оперативной информации о планах и графиках работ, штатном расписании и т. п.

При передаче подряда частной организации накладные расхо­ды органа местного самоуправления изменяются незначительно, поскольку хотя издержки, связанные с управлением персоналом и расчетами по заработной плате сокращаются, появляются издерж­ки по юридическому оформлению контрактов, административные расходы, связанные с проведением конкурса, оценкой поступаю­щих предложений и принятием решения о победителе.

Следует отметить, что за исключением нескольких работ, посвященных уборке городских территорий и перевозкам, имеется очень мало фактической информации о реальном повышении рен­табельности и качества услуг в результате передачи подрядов ча­стным фирмам. Кроме того, чем сложнее продукт и технология, чем труднее определить, измерить и отследить результаты, тем выше стоимость при передаче работы на контракт.

Считается, что службой, наиболее глубоко и тщательно изу­ченной в отношении определения сравнительной эффективности работы различных организационных структур, является комму­нальная уборка мусора и сбор вторичного сырья. Большинство полученных результатов свидетельствуют о том, что уборка, осу­ществляемая по контрактам, гораздо рентабельнее муниципальной и не менее эффективна8. Работы, проводимые на протяжении де­сяти лет, показали, что стоимость муниципальной уборки прибли­зительно на 35% превышает стоимость работ по контрактам. При этом низкая стоимость в этом случае не является результатом снижения качества работ. Свидетельства в пользу более высокой производительности уборки твердых отходов частными компания­ми достаточно сильны, однако они не столь уж категоричны. Ожидаемого повышения экономичности часто не происходит из-за сопротивления профсоюзов, отсутствия или слабой конкуренции между подрядчиками, влияния организованной преступности9.

Автомобильные перевозки — еще одна сфера услуг, где широко применяется контрактная система. Международное обследование шестисот транспортных агентств показало, что транспортные сис­темы, которыми владеют и управляют частные компании, обычно оказываются более рентабельными и дают больше отчислений в бюджет, чем системы, которыми владеет и управляет государ­ство10. Основными причинами высокой рентабельности в сфере транспортного обслуживания являются низкая заработная плата транспортных рабочих в частном секторе и жесткая, направленная на защиту труда, политика профсоюзов в общественном секторе. Однако отдельные специалисты считают, что даже если анализ достаточно убедительно показывает значительное снижение издержек при переходе служб на контрактную систему, ограничен­ность базы исследований и их условный характер ослабляют дос­товерность получаемых выводов.

Если практика показала, что в сфере уборки отходов и авто­бусного сообщения контрактная система обычно приводила к по­вышению производительности, то в тех сферах деятельности, где результаты проявляются не сразу, где они целостны и не подда­ются прямому измерению, контрактная система представляет про­блему. В качестве примера можно рассмотреть гуманитарные yслуги, по которым имеется богатый опыт перехода на контракт­овую систему.

Опыт США показывает, что использование муниципальных заказов в данной сфере снизило издержки муниципальных служб, однако качество услуг значительно пострадало: снизилось число воспитателей на определенное число детей, увеличилась числен­ность детских групп и детей в яслях, ухудшилась оборудованность яслей, сократилась заработная плата воспитателей11.

Кроме того, оказалось, что негосударственные детские учреж­дения отсекают беднейшие слои, предпочитая иметь дело с обеспе­ченной клиентурой; тем самым снижается величина затрат на од­ного ребенка. Кажущаяся рентабельность достигается и за счет со­кращения ассортимента предоставляемых услуг — повышается экономичность, но не производительность. Данная тенденция сти­мулировалось политикой «субсидий под заявки», базировавшейся на предположении, что увеличение заявок означает увеличение объема предоставляемых услуг. Эта политика привела к сокраще­нию объема услуг, предоставляемых семьям с низкими доходами, что стало одним из следствий сознательной переориентации феде­ральной политики США с забот о бедных на внимание к обеспе­ченным классам.

Сокращение издержек в сфере гуманитарных услуг во многом тормозится нехваткой конкурирующих между собой подрядчиков. По мере укрепления частной системы все ярче проявляется тен­денция к доминированию немногих мощных подрядчиков, бюро­кратизирующих службы не меньше, чем государственные институ­ты. По мнению многих зарубежных экспертов, в долгосрочной перспективе государство, отказываясь от всех социальных функ­ций, кроме финансирования, поддерживает службы крайне низко­го качества, доходящего иногда до степени оскорбительной экс­плуатации пациентов12.

Передача подрядов требует организации постоянного контроля за ходом выполнения контрактов. Иногда муниципалитеты пере­дают подряды частным фирмам, имея в своем распоряжении тща­тельно составленные технические условия, но забывают о контро­ле, тем самым способствуя их невыполнению. Например, до нача­ла 80-х годов муниципальные службы Нью-Йорка не выставляли жестких требований к подрядчикам, занимающимся установкой и обслуживанием уличного освещения. Контрактом предусматривалось ремонтировать или заменять уличные светильники не позднее десяти дней с момента поступления сигнала о поломке; в против­ном случае за просроченные дни взимался штраф. Это была ра­зумная норма, но власти не вели учета заявок и не могли контролировать выполнение поступивших требований, поэтому им пришлось перейти на более эффективный метод. Теперь все сообще­ния о вышедших из строя фонарях заносятся в компьютеры, и время от времени выборочно контролируется состояние освещения на улицах. Кроме того, город разбили на несколько примерно равных по количеству осветительных приборов участков, при этом одному подрядчику на обслуживание передается не более двух участков.

Учитывая, что многие муниципальные работы не могут пере­даваться частным организациям, в целях увеличения эффективно­сти работы соответствующих муниципальных служб, действующих в отсутствии конкуренции, нужно руководствоваться следующими принципами:

— предоставление возможно более полной финансовой авто­номии;

— часть дополнительно получаемой прибыли должна выде­ляться на нужды развития данной муниципальной службы;

— частая калькуляция себестоимости продукции;

— регулярное проведение инвентаризаций и проверок деятель­ности.

Муниципальный контроль за выполнением работ может вклю­чать в себя проверку жалоб, опрос жителей, прямое наблюдение и проверку производственной документации, а также периодические сопоставления затрат с расходами других подрядчиков и муници­пальных служб.

Качество многих работ эффективно контролируется населени­ем. Достаточно разместить в доступных для жителей местах необ­ходимые контактные телефоны, и низкое качество работ (напри­мер, вывоза мусора) сразу же будет выражаться ростом посту­пающих жалоб. Однако важно, чтобы жалобы населения сначала попадали в муниципальное учреждение, а не напрямую к подряд­чику. В этом случае можно легко и без лишних затрат вести нор­мальный учет эффективности выполнения контракта. Некоторые муниципальные службы забывают об этом, широко сообщая номеpa телефонов подрядчика, по которым предлагают направлять жалобы.

Опросы жителей могут эффективно использоваться как инструмент, позволяющий оценить степень их удовлетворенности уровнем услуг, оказываемых различными службами. К методам контроля можно отнести также внеплановые проверки на местах и плановые инспекции выполнения определенного этапа работ. Многие работы эффективно контролируются путем периодических выборочных проверок, например, качества уборки территории, соблюдения графика движения автобусов, качества ремонта дорожного покрытия и др.

Целесообразно регулярно анализировать жалобы населения и издержки применительно как к муниципальным службам, так и к частным фирмам; сравнивать также издержки, связанные с разбо­ром жалоб и контролем за выполнением условий контракта. Не­обходимо проводить опросы общественного мнения по телефону и с помощью опросных листов, распространяемых в отдельных кварталах. Можно применять фотоконтроль качества работ, а также скрытое наблюдение, которое проводится за работой муни­ципальных и частных бригад с фиксацией результатов. Высокую эффективность показывает такая мера, как назначение старших по подъездам, домам, в задачи которых входит своевременное ин­формирование муниципальных властей о возникающих неполадках и жалобах населения.

Контроль за выполнением подрядных работ требует тщатель­ного планирования, включая определение того, что и как оцени­вать, подготовку проверяющих, а также процедуры учета и анали­за. На роль инспекторов хорошо подходят пенсионеры и домохо­зяйки, поскольку такая работа обычно не требует штатных ква­лифицированных сотрудников на полной ставке.

Целостное использование системы муниципального заказа, со­гласно которой каждое структурное подразделение представляет подробные заявки на расходы по конкретным, максимально дета­лизированным позициям, позволяет значительно повысить эффек­тивность расходования бюджетных средств. Муниципальные кон­тролирующие и представительные органы получают возможность анализировать поступившие заявки на предмет соответствия суще­ствующим нормативам, целесообразности и эффективности расхо­дования средств. Основное преимущество системы единого муниципального заказа заключается в том, что расходование средств осуществляют не отраслевые структурные подразделения админи­страции и соответствующие муниципальные службы, а специаль­ное подразделение (служба единого заказчика), которое формиру­ет из поступивших заявок проект муниципального заказа, и после его утверждения производит размещение. Таким образом удается исключить возможные случаи злоупотреблений и неэффективного расходования средств со стороны отраслевых муниципальных служб.

Схема формирования и размещения муниципального заказа

Договоры подряда муниципального заказа

 

экономическая безопасность

Развитие экономики под воздействием рыночных механизмов выделило в качестве самостоятельной функцию государства по защите экономической безопасности. Рыночные механизмы не спо­собны выполнять данную функцию. Как правило, экономические интересы хозяйствующих субъектов не противоречат националь­ным интересам. Однако такие противоречия могут часто возни­кать. Например, рыночные механизмы делают выгодным развитие экологически вредных производств, а государство заинтересовано сдерживать их развитие и импортировать соответствующую про­дукцию. Для разрешения подобных противоречий государство должно осуществлять свою функцию обеспечения экономической безопасности.

Государство может обеспечить лишь защиту от наиболее важ­ных и крупных угроз. Население же в своей повседневной жизни сталкивается со значительно большим спектром угроз, многие из которых носят местный характер. Защитить население от многих подобных местных угроз экономической безопасности наиболее эффективным образом могут органы местного самоуправления, как органы наиболее приближенные к населению.

Объектами экономической безопасности муниципального обра­зования являются территория муниципального образования, насе­ление и все, относящееся к экономике, расположенное на данной территории (участке земной поверхности, имеющем отдельные границы и пространственный базис деятельности, включающий производственные фонды, инфраструктуру, который рассматрива­ется как среда жизнедеятельности населения, совокупность ресур­сов развития).

Объектом исследования экономической безопасности на муниципальном уровне является кругооборот расходов и доходов, то­варов, услуг и ресурсов на основе различных форм собственности. Основанием для оценки угроз и ущербов от воздействия угроз как приемлемых или неприемлемых являются критерии экономической безопасности, которые могут быть качественными или количест­венными. Критерии, в свою очередь, выражаются показателями экономической безопасности. Таким образом, сущность экономиче­ской безопасности реализуется в системе ее критериев[*] и показателей**.

Учитывая особенности проблем обеспечения муниципальной экономической безопасности, необходимо выработать особую сис­тему параметров, ориентированной на небольшую территорию. Существующие системы показателей оценки экономической безо­пасности ориентированы в основном на федеральный и регио­нальный уровни. Однако учитывая важность и специфические особенности муниципальных проблем, представляется необходи­мой специальная проработка проблем показателей безопасности для муниципальных образований. Целями применения подобной методики являются:

— оценка кризисных ситуаций и угрозы их возникновения в социально-экономической сфере муниципального образования;

— оценка влияния местных кризисных ситуаций на националь­ную безопасность субъекта Федерации и России в целом;

— разработка и обоснование программно-целевых мероприятий по обеспечению экономической безопасности.

Основные требования к системе социально-экономических показателей анализа муниципального образования:

— система социально-экономических показателей муниципаль­ного образования должна быть взаимоувязана с общей схемой анализа и показателей, использующихся на федеральном, регио­нальном, отраслевом уровнях;

— показатели муниципальной безопасности должны быть со­вместимы с действующей в стране системой учета, статистики и прогнозирования;

— система социально-экономических показателей должна отве­чать перечню основных угроз экономической безопасности муни­ципального образования;

— перечень социально-экономических показателей, используе­мых для анализа, должен быть минимален, легко доступен и до­пускать простую интерпретацию;

— результаты анализа должны допускать простую и наглядную проверку на непротиворечивость существующему положению;

— социально-экономические показатели должны относиться к одному временному периоду, описывая своего рода срезы соци­ально-экономической ситуации;

— показатели должны допускать возможность осуществлять регулярный мониторинг и прогнозирование факторов, влияющих на уровень угроз безопасности муниципального образования.

Анализ положения в муниципальном образовании должен опираться на набор индикаторов экономической безопасности, ко­торый позволит выявить и оценить грядущие угрозы, а также реа­лизовать необходимый комплекс программно-целевых мер по сни­жению уровня угроз.

Критерий экономической безопасности — оценка состояния экономики с точки зрения важнейших процессов, отражающих сущность экономической безопасности. Критерий не может прини­маться как прямое руководство к действию. Требуется гибкий подход к его корректировке и реализации в соответствии с перио­дической перестройкой ресурсно-производственного потенциала, созданием новых хозяйственных рычагов, структур управления.

По мнению большинства исследователей, основой формирова­ния этих показателей является тесная взаимосвязь понятия безо­пасности с категорией риска. Концепция риска в стратегии эконо­мической безопасности включает в себя два важнейших элемента: оценку риска и управление риском. Оценка риска носит, как пра­вило, экспертный, вероятностный характер. Управление риском предполагает предвидение возможных критических социально-экономических ситуаций с тем, чтобы предотвратить, ослабить и смягчить их последствия. Поэтому оценка уровня экономической безопасности предполагает наряду с анализом факторов риска ис­пользование категорий потерь (ущерба) фактических, ожидаемых, потенциальных, компенсируемых и некомпенсируемых.

Критерии экономической безопасности диктуют выбор опреде­ленных показателей экономической безопасности объекта исследо­вания, которые будут описывать и характеризовать его эволюцию, уровень его количественных и качественных параметров в системе мировой статистики. Для экономической безопасности важное зна­чение имеют не сами показатели, а их пороговые значения, т. е. предельные величины, несоблюдение значений которых препятст­вует нормальному ходу развития различных элементов воспроиз­водства, приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций для муниципального образования. Таким образом, по­казатели, по которым определены пороговые значения, выступают системой показателей экономической безопасности.

К основным критериям, характеризующим интересы муници­пального образования в области безопасности и обеспечивающим приемлемые для большинства населения условия жизни и разви­тия личности, устойчивость социально-экономической ситуации, относятся:

— расширенное воспроизводство экономической и социальной инфраструктуры, муниципальной экономики;

— границы критической зависимости муниципального образо­вания от ввоза важнейших видов продукции первой необходимо­сти;

— обеспечение необходимого уровня обслуживания потребно­стей населения с целью формирования условий для нормального жизнеобеспечения населения муниципального образования.

Выявление угроз экономической безопасности муниципального образования и прогнозирование их последствий осуществляется с помощью мониторинга.

В распоряжении местной власти постоянно должен находиться инструментарий анализа потенциальных и реальных угроз эконо­мической безопасности, альтернативный набор решения данных проблем.

Важнейшей проблемой, от решения которой зависит разработ­ка эффективных мер политики местных органов власти по преду­преждению ущерба, является определение системы пороговых уровней снижения экономической безопасности в ответ на действие тех или иных факторов риска. Например, уровень и качество жизни основной массы населения, за границами которого возника­ет опасность неконтролируемых социальных, трудовых, межна­циональных и других конфликтов, создается угроза выживанию.

Система параметров (пороговых значений) экономической безопасности муниципального образования должна основываться на принципиальных положениях Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, одобренных Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000.

Каждый из основных индикаторов угроз экономической безо­пасности связан с оценкой ситуации в определенной сфере. Расчет показателей, рассматриваемых изолированно друг от друга, не по­зволяет получить объективную оценку. Только система показате­лей позволяет сделать выводы о реальной степени угрозы эконо­мической безопасности. Показательно сопоставление показателей безопасности соседних муниципальных образований. Практика показывает, что нужно не просто определить чисто макроэкономи­ческие индикаторы, на которые трудно повлиять в оперативном порядке (их динамика складывается достаточно инерционно и под воздействием многих факторов, которые зачастую не поддаются влиянию). Целесообразно использовать индикаторы, которые под­даются воздействию со стороны органов власти как в стратегиче­ском, так и в тактическом плане. Выявляются критические точки и способы воздействия на них.

Критическая величина экономических показателей безопасно­сти на определенной территории не всегда означает ситуацию пол­ного краха социально-экономической сферы или отдельных ее об­ластей. Она прежде всего свидетельствует о необходимости опера­тивного вмешательства органов управления с целью изменения опасных тенденций.

Можно выделить следующие группы объектов для индикатив­ного анализа экономической безопасности муниципального обра­зования:

— показатели состояния инфраструктуры (динамика воспроиз­водства, работоспособность и степень изношенности, техническая аварийность, число объектов инфраструктуры начеловек и др.);

— демография, уровень и качество жизни (рождаемость и смертность, продолжительность жизни, заболеваемость; средняя и минимальная заработная плата и пенсии в сравнении с прожиточ­ным минимумом; различие в уровне доходов между отдельными слоями населения; потребление важнейших видов продовольствия и обеспеченность товарами длительного пользования, преступность и др.);

— динамика занятости населения, в том числе по половозраст­ным и социальным группам населения;

— состояние финансово-бюджетной и кредитной системы, обеспеченность финансовыми и материальными ресурсами важнейших муниципальных нужд, обеспеченность ресурсами исполнения от­дельных делегированных государственных полномочий;

— действенность системы государственной власти, механизмов правового и административного регулирования;

— состояние окружающей среды, экология.

Рассмотрим более подробно пороговые значения индикаторов уровня жизни населения, как наиболее важные для муниципаль­ного уровня управления. В этой области часто используются сле­дующие показатели:

— доля в населении граждан, имеющих доходы ниже прожи­точного минимума;

— средняя продолжительность жизни;

— разрыв между доходами 10% самых высокодоходных и 10% самых низкодоходных групп населения;

— уровень рождаемости;

— уровень смертности и заболеваемости от различных причин;

— сопоставление средней заработная платы и пенсии в данном муниципальном образовании с прожиточным минимумом и выпла­ти в соседних муниципальных образованиях;

— уровень безработицы;

— уровень обеспеченности различными товарами длительного пользования;

— уровень преступности.

При расчете показателей дохода следует учитывать, что эти данные часто несколько занижены, так как рассчитываются толь­ко на основе денежных доходов населения без учета натуральных доходов от собственных подсобных хозяйств и без учета бесплат­ных благ и услуг, получаемых населением. Кроме того, не учиты­ваются многие перераспределенческие потоки. В частности, дохо­ды от неформальной, нерегистрируемой занятости, от безвозмезд­ной помощи родственников друг другу. В результате этой дея­тельности населения происходит перелив доходов от одной группы населения к другой.

Однако это не снимает остроту проблемы с позиции угрозы безопасности. Дело в том, что величина прожиточного минимума установлена на таком низком уровне, что пороговым значением по этому индикатору должно было бы быть отсутствие граждан, имеющих доходы ниже данного уровня. Что касается разрыва в доходах между высоко - и низкодоходными слоями населения, то пороговое значение по этому индикатору в России предварительно определяется на уровне, обычно принимаемом в развитых зару­бежных странах, где разрыв в 8 раз не вызывает социальных конфликтов. Однако население России привыкло к разрыву в до­ходах максимум в 4—5 раз. Поэтому, по возможности, следует принимать более жесткие параметры пороговых значений по дан­ному индикатору.

Важно подчеркнуть, что наивысшая степень безопасности дос­тигается при условии, что весь комплекс показателей находится в пределах допустимых границ своих пороговых значений, а поро­говые значения одних показателей достигаются не в ущерб дру­гим.

Оценка интегрального показателя уровня экономической безопасности осуществляется преимущественно в виде табличного со­поставления основных экономических показателей муниципально­го образования с их пороговыми значениями:

Порядок использования пороговых значений в муниципальном образовании в самом общем виде представляется следующим. Ор­ганы исполнительной власти муниципального образования разра­батывают прогнозы социально-экономического развития на опре­деленный период, проекты бюджета. Прежде всего следует уста­новить, что в этих документах обязательно должны содержаться показатели, характеризующие степень экономической безопасности муниципального образования. В документах должно приводиться сопоставление прогнозируемых показателей социально-экономи­ческого развития и бюджета с их пороговыми значениями. Проекты всех наиболее важных решений по экономическим вопросам также должны проходить проверку на предмет соответствия пороговым значениям.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5