Как правило, выделяются следующие типы реализации реше­ний:

— элитизм;

— консерватизм;

— радикализм;

— популизм.

Каждому из данных типов соответствуют определенные методы властного регулирования, зависящие от характера взаимоотноше­ний органов власти и населения.

Элитизм отличается закрытым характером принятия и осуще­ствления политических решений на всех этапах. Население и об­щественные силы не получают возможности оказывать сколько-то значительное влияние на выработку и корректировку решений.

При консервативной политике органы власти стремятся к использованию традиционных форм и методов политического регулирования. Применяются методы управления соответствующие почитаемым в обществе ценностям и идеалам. Использование традиционных методов усиливает лояльность населения властям и способствует сохранению целостности общества.

Радикальная политика характеризуется стремлением использо­вать необычные, крайние методы реализации решений. Социальные и политические последствия, вызываемые радикальными методами, обычно вносят раскол в общество, нарушают гражданский мир и согласие.

Популизм в качестве основного средства достижения тех или иных целей предполагает непосредственную опору на обществен­ное мнение. Правящие элиты пытаются использовать определен­ный набор лозунгов, призывов к населению, реализация которых, по их мнению, обеспечит успешное достижение цели. Подобные лозунги обычно носят упрощенных характер, и часто апеллируют к эмоциям, а не к разуму людей. Нередко в таких случаях ис­пользуются необоснованные обещания различных благ в случае реализации предлагаемого решения.

Можно выделить следующие типы принимаемых решений в зависимости от того, кем принимается решение:

— решения и нормативные акты органов государственной вла­сти;

— решения и нормативные акты органов местного самоуправления;

— решения политических партий и общественных организа­ций;

— решения, принимаемые непосредственно населением.

Обычно политические решения принимаются населением толь­ко в случае особой значимости обсуждаемой проблемы.

Подготовка и принятие политического решения представляют собой сложный процесс, состоящий из четырех этапов:

1) выявление социальной проблемы, требующей разрешения;

2) формулирование возможных альтернативных решений проблемы;

3) обсуждение, сравнительный анализ имеющихся альтернатив;

4) принятие решения, то есть выбор оптимальной альтернативы в качестве плана действий.

Для того чтобы принимаемое решение получило поддержку общественного мнения, на первом этапе к процессу обычно целе­сообразно привлечь широкие слои населения, общественные организации. На этапе формулирования и обсуждения проблемы к процессу активно подключаются политические партии, общественные организации, средства массовой информации, эксперты, по­тенциальные исполнители принимаемого решения.

Для того чтобы принятие решения было более обоснованным, рекомендуется:

— определить цели всей общественной системы и ее отдельных звеньев;

— заблаговременно определить круг проблем, которые могут потребовать политического регулирования;

— провести предварительный анализ ситуации экспертами;

— проработать альтернативные варианты и сценарии развития событий;

— рационально оценить возможные выгоды и затраты от реа­лизации каждого варианта принятых решений, оценить возмож­ные негативные последствия;

— предусмотреть мотивацию для исполнителей решения;

— проработать процесс реализации решения по этапам;

— оперативно вносить коррективы в решения на основе данных о промежуточных результатах;

— предусмотреть планы действий на случай изменения ситуа­ции или определенных действий со стороны лиц, которых затра­гивает принимаемое решение.

Очевидно, что на практике необходимо исходить не только из оптимального, но и из возможного образа действий. А если учесть, что реальные проблемы, требующие срочного принятия решения, могут возникать и исчезать довольно внезапно, в практической политике часто не следует логически предписанной схеме поста­новки проблемы и ее решения.

Поэтому, несмотря на огромную роль регламента и процедур принятия политических решений, роль технического персонала и материального обеспечения деятельности всех лиц, занятых в этом процессе, как правило, в процессе принятия решений господству­ют неформализованные процедуры, зависящие от личного опыта лиц, определяющих цели и средства их достижения, от интуиции и персональных знаний руководителей, их межличностных связей. Кроме того, поскольку в большинстве сообществ, как правило, не существует какой-либо одной группы, способной целиком и пол­ностью контролировать принятие решений, то это решение часто представляет собой компромисс, что только усиливает субъекти­визм. Таким образом, следует признать, что политическая власть во многом реализуется через личное влияние и, несмотря на рег­ламентирующую роль правил и процедур принятия решений, этот процесс содержит значительную долю непредсказуемости и непрогнозируемости.

В то же время, знание общих типологических свойств кон­фликтов и проблем, последовательное применение общетеоретиче­ских, рациональных знаний для урегулирования конкретных во­просов могут помочь достичь эффективного политического управ­ления.

ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ КОНФЛИКТОВ И ИХ ОСНОВНЫЕ ТИПЫ

В общем виде в возникновении конфликтов можно выделить две стороны — объективную и субъективную. Значительная часть конфликтов представляет собой результат объективных, не зави­сящих от воли конфликтующих сторон противоречий.

Объективное начало в возникновении конфликтов связано со сложной, противоречивой ситуацией. Нечеткое разделение полно­мочий, функций, ответственности, нехватка ресурсов объективно являются предпосылками для возникновения конфликтных ситуа­ций. Работа в таких неопределенных условиях, независимо от персональных качеств служащих и отношений в коллективе, уве­личивает вероятность возникновения конфликтов. В многоуровне­вых системах управления со сложными отношениями и связями между элементами системы вероятность конфликтов значительно увеличивается. Отсутствие необходимой нормативной базы или ее несовершенство также вызывает увеличение числа конфликтов.

Объективность конфликтных ситуаций может быть подтвер­ждена тем, что конфликт остается несмотря на то, что работники на определенных должностях менялись. То есть независимо от конкретных особенностей людей, втянутых в конфликт, суть кон­фликта определялась той противоречивой ситуацией, в которой оказались его участники.

Устранение конфликтов, вызванных такими причинами, воз­можно только путем изменения объективной ситуации. В этих случаях конфликты выполняют своего рода сигнальную функцию, указывая на неблагополучие в системе управления. Полное отсут­ствие конфликтов внутри организации — условие не только невоз­можное, но и часто нежелательное. Даже в организации, система управления которой построена наиболее эффективным образом, неизбежно будут возникать конфликты по поводу выбора целей и использования ограниченных ресурсов. Важно просто не допус­кать того, чтобы конфликты приводили к снижению эффективно­сти управления. Рассматривая конфликты в муниципальном обра­зовании с подобной точки зрения, можно отметить следующие по­ложительные стороны конфликтов:

— получение информации о потребностях и интересах населе­ния;

— создание и поддержание баланса сил в местном сообществе и в органах местного самоуправления;

— конфликты дают импульс нормотворчеству;

— конфликты способствуют созданию новых муниципальных служб, подразделений, реорганизации старых.

Конфликт от других отношений отличают следующие призна­ки:

— нарушены интересы хотя бы одной из сторон;

— противодействие складывающемуся положению вещей со стороны ущемленной стороны;

— сохранение существующего положения вещей приводит к тому, что совместная работа прекращается, либо снижается ее эф­фективность, риски возрастают.

Различают внешние и внутренние конфликты. Внешние кон­фликты порождаются столкновением интересов органов местного самоуправления с другими органами власти и организациями. Внутренние конфликты могут возникать вследствие противоречи­вости интересов отдельных подразделений, групп или личностей внутри муниципального образования. Причины этих конфликтов разнообразны: недостаточная мотивация, нерациональное распре­деление власти внутри организации, нарушение чьих-то интересов конкретным управленческим решением и др.

С точки зрения причин конфликтной ситуации выделяются:

— конфликт целей, при котором участвующие в нем стороны по-разному видят желаемое состояние или результат деятельности в будущем;

— конфликт понимания состоит в том, что взгляды, идеи уча­стников конфликта по решаемой проблеме противоречивы, несо­вместимы;

— эмоциональный конфликт, наиболее трудноразрешимая форма, возникает, когда стороны испытывают личностные отрица­тельные чувства и эмоции.

Также можно выделить специфические конфликты, возникающие между различными уровнями управления из-за несовершенства российского законодательства, нераспределенности полномочий и др.

Конфликт оценки вклада порождается различной оценкой зна­чимости вклада со стороны различных уровней власти в выполне­ние определенной государственной функции. Данная форма кон­фликта возникает при распределении ресурсов между уровнями управления, одновременно участвующими в решении определен­ной задачи. Также данный конфликт возникает при распределе­нии ресурсов в пользу муниципальных образований со стороны вышестоящих уровней власти, когда передается одинаковый объем средств за неравный объем работ или выполнение одинаковой ра­боты в неравных условиях. Такие конфликты могут возникать и между муниципальными службами, обслуживающими различные по площади участки или выполняющими одну и ту же работу, но в условиях различной сложности. Предупредить такие конфликты можно, дифференцируя оценку работы с учетом специфических условий.

Конфликты оценки значимости возникают при различной оценке органами управления разного уровня их влияния на воз­можность и эффективность работы какой-либо службы или вы­полнения определенной государственной функции. Такие кон­фликты связаны с уровнями и типами власти конфликтующих сторон. Причина конфликта обычно состоит в стремлении каждой из конфликтующих сторон увеличить причитающуюся ей долю доходов, например, в виде доли налогов, поступающих в бюджеты разного уровня.

Предупреждение таких конфликтов осуществляется распреде­лением средств с учетом обеспечения воспроизводства ресурсов, находящихся во власти каждого из уровней управления, то есть распределение доходов должно быть пропорционально расходу ресурса, находящегося под контролем соответствующего уровня власти. Цели и критерии оценки решений должны находиться вне сфер прямого экономического интереса органов власти и отражать интересы развития общества в целом.

Возможно возникновение межличностного конфликта между двумя и более индивидуумами, находящимися в оппозиции друг к другу в отношении целей, ценностей, методов, решений, поведе­ния. Масштаб подобных конфликтов может значительно возрасти, если конфликтуют руководители муниципальных организаций, служб, органов власти. Подобные конфликты могут решаться раз­личными методами: путем ухода из конфликта, разрешения его силой, установлением сотрудничества, вхождением в положение противоположной стороны, нахождением компромисса.

В муниципальной организации, как и в любой другой, могут возникнуть карьерные конфликты при критическом рассогласова­нии профессиональных способностей и должности индивида, в случаях, если профессиональные возможности служащего пере­растают его должность, уменьшаются его возможности по реали­зации собственного потенциала, не удовлетворяются потребности индивида в уважении и самовыражении. Одновременно при этом снижается эффективность работы муниципальной организации в целом. Если определенную должность занимает служащий, про­фессиональные возможности которого не соответствуют его долж­ности, эффективность также снижается, могут возрастать затраты и риски деятельности, порождаемые несоответствием квалифика­ции служащего сложности решаемых им задач.

Могут возникать внутригрупповые или межгрупповые кон­фликты, обусловленные столкновением между частями или всеми членами группы, влияющее на результаты работы группы, служ­бы или муниципального образования в целом.

Возникновение конфликта между органами местного само­управления и вышестоящими уровнями государственной власти, может быть обусловлено факторами, которые влияют на верти­кальные связи в организационной структуре системы управления: цели, власть, полномочия, распределение ресурсов, функций и доходов, и др.

Конфликт между органами управления различных муници­пальных образований чаще всего возникает из-за противоречия целей, различной оценки вклада или значимости. Для его решения обычно требуется вмешательство вышестоящих уровней управле­ния. Подобные конфликты также могут возникать из-за неточно­сти границ или по поводу наличия общей инфраструктуры. В та­ких случаях конфликтующие стороны могут сами придти к ком­промиссу путем заключения соглашения, регулирующего спорный вопрос.

Конфликт между органами местного самоуправления или от­дельными муниципальными службами, с одной стороны, и насе­лением, с другой, возникает, когда деятельность, решения муни­ципальных органов власти, муниципальных служб не соответст­вуют интересам и потребностям населения.

МОДЕЛИ РАЗВИТИЯ КОНФЛИКТОВ И МЕРОПРИЯТИЯ

ПО ИХ УРЕГУЛИРОВАНИЮ

При развитии конфликта возможны различные модели поведе­ния участников:

Предметный спор. Между участниками возникают разногласия по какому-то конкретному вопросу. Так, это может быть расхож­дение во мнениях относительно того, какое решение лучше, как его реализовать, какова оптимальная последовательность органи­зационных действий и др. Участники конфликта стремятся прийти к соглашению и ищут пути его достижения, пытаются обосновать свои позиции. Предметом спора является конкретный вопрос, вы­зывающий разногласия, на другие аспекты взаимодействия спор не переносится. Подобный конфликт обычно заканчивается при­нятием одного из предлагаемых решений или принятием третьего, компромиссного варианта. Однако если разрешения спора не происходит, конфликт может перейти в другую форму.

Формализация отношений. Для конфликтов, развивающихся по схеме формализации, характерно увеличение разногласий по широкому кругу вопросов. Так, могут предъявляться претензии в отношении основ политики, проводимой кем-то из участников ситуации, стиля его поведения и т. д. При широком круге разногла­сий оппоненты часто сомневаются в возможности достижения соглашения, а иногда даже не желают обсуждать спорные вопросы. В случае необходимости принятия какого-то решения они стремятся обратиться к каким-то внешним, официальным способам решения. Если одна из сторон занимает более высокое должностное положение, она использует свое право окончательного решения. При этом взаимодействие участников ситуации носит формальный характер.

При возникновении разногласий стороны вместо поиска компромиссного решения переходят к расширению конфликта: предъ­являют друг другу претензии, вспоминают прошлые ошибки, делают личные выпады. Обычно участники конфликта быстро убе­ждаются, что изменить позицию друг друга им не удастся, и отка­зываются от дальнейшего обсуждения возникшей проблемы, из­брав официальный способ принятия решений. Отказываясь от со­вместного принятия решений, конфликтующие стороны часто на­носят серьезный урон как своим будущим отношениям, так и ор­ганизации в целом. Общение становится строго официальным.

Наиболее тяжелой и трудноразрешимой формой являются личные конфликты. Для данного типа конфликта характерно от­сутствие четкого предмета разногласий. Любой контакт или пред­мет обсуждения может стать источником разногласий. Оппоненты не стараются прийти к соглашению, их общение вынужденное. Попытки участников конфликта оказывать воздействие друг на друга если и осуществляются, то обычно во враждебной форме.

Конфликт может снижать эффективность работы, блокировать выполнение решений, увеличивать затраты на выполнение работ. Поэтому при исследовании систем управления важно своевременно проводить диагностику конфликтов и принимать меры по их раз­решению.

При этом следует учитывать возможность существования скрытых конфликтов. Для оценки их наличия можно ис­пользовать косвенные показатели. В частности, уход сотрудников с работы «по собственному желанию» и др. Также при исследова­нии конфликтов в системах управления нужно учитывать, что скрытые конфликты часто выражаются в том, что одна из кон­фликтующих сторон строго и демонстративно следует всем прави­лам и инструкциям, умышленно пропускает благоприятные возможности для повышения эффективности работы.

В результате более сильной стороне конфликт может наносить не всегда видимый и своевременно осознаваемый, но существен­ный ущерб. В системе управления такой урон может быть следст­вием непринятия или несвоевременного принятия решений, фор­мального, а не по существу исполнения решений, недостаточной интенсивности управляющих воздействий, отсутствия своевремен­ной информации, обратной связи и др.

Поэтому оценка частоты запоздавших ответных реакций, не­достаточно интенсивной работы, пропуска информации может косвенно характеризовать наличие или отсутствие скрытых кон­фликтов в системе управления.

Для того чтобы упредить возникновение нежелательных кон­фликтов рекомендуется:

— оценивать последствия воздействия управляющих сигналов на внешнюю и внутреннюю среду организации;

— осуществить прогноз возможных причин, форм, следствий конфликта;

— включить в состав управленческого воздействия меры, сни­жающие вероятность возникновения как внешних, так и внутрен­них конфликтов;

— предусмотреть возможные методы для разрешения все же возникших конфликтов.

Для снижения интенсивности и разрешения выявленных кон­фликтов рекомендуется применять следующие меры:

— усиливать административное давление на конфликтующих со стороны высшего руководства;

— изменить порядок расходования или перераспределения ре­сурсов;

— изменить организационную структуру;

— осуществить более рациональное и эффективное распреде­ление функций;

— вводить специальное интегрированное управленческое зве­но: общий руководитель, куратор и др.

Основным способом разрешения уже произошедших конфлик­тов являются переговоры, в ходе которых определяется предмет спора, выясняются позиции сторон. Успешные переговоры могут способствовать быстрому и оптимальному разрешению конфликта, неудачные существенно осложняют ситуацию, нагнетают напря­женность в отношениях сторон.

Поэтому, предполагая провести серьезную беседу с оппонентом или с участниками конфликта, руководитель должен предвари­тельно проанализировать сложившуюся ситуацию. Не рекоменду­ется идти на сложный разговор без подготовки, которая является необходимым компонентом эффективного проведения беседы. Предварительный анализ заключается в выяснении: участников конфликтной ситуации, их основных интересов, инициаторов конфликта и их цели, реакции других членов организации и под­разделений на создавшуюся ситуацию и т. д. Кроме установления объективных обстоятельств конфликтной ситуации, часто целесо­образно постараться учесть субъективные факторы — психологические особенности участников конфликта. Знание субъективных обстоятельств позволит быстрее достичь сближения позиций уча­стников конфликтной ситуации, с учетом их психологических осо­бенностей.

Кроме анализа конфликта, предварительная подготовка к про­ведению переговоров с участниками конфликта предполагает фор­мулировку цели беседы и ее основной схемы. Если позиции сто­рон в результате анализа конфликта остаются неясными, то целью беседы может являться уточнение позиций оппонентов. Если пози­ции ясны, то целью беседы становится обсуждение предлагаемого решения конфликта. Цель переговоров может состоять и в устра­нении напряженности между участниками конфликта, в восста­новлении нормального взаимодействия. Следует учитывать, что обычно нецелесообразно пытаться достичь всех целей сразу: разо­браться в ситуации, тут же попытаться договориться и нормализо­вать отношения сторон. Ускоренное решение конфликта рекомен­дуется только в простых ситуациях. Чем сложнее конфликт, тем рискованнее пытаться решить все проблемы сразу, так как необ­думанные действия могут усугубить возникшую ситуацию.

Начиная переговоры, важно показать доброжелательное и ис­креннее желание разобраться в ситуации и понять участников конфликта. Можно вслух сформулировать цель беседы, чтобы придать разговору более конкретный характер. При этом в про­цессе беседы руководитель должен управлять ходом разговора, направляя его в нужное русло, в соответствии с целью беседы.

Необходимо придерживаться конструктивного характера раз­говора, то есть обсуждение должно быть конкретно по предмету конфликта, без обобщений или переноса разговора на другие об­ласти взаимодействия, ссылок на не имеющие отношения к делу неудачи или ошибки, с использованием только деловых аргумен­тов.

Сложность беседы, эмоциональная напряженность в процессе переговоров быстро вызывают у участников конфликта чувство психологической усталости. Поэтому важно стремиться закончить беседу до того, как кто-то из участников беседы начинает ею тяго­титься, даже если для этого придется отложить завершение разго­вора. Собеседники должны завершать переговоры на позитивной ноте, с чувством готовности к дальнейшим контактам. В то же время нужно подчеркивать важность проведенных переговоров, даже если они были безрезультатны, так как ощущение бесплод­ности проведенного разговора создает у участников негативное от­ношение к продолжению переговоров.

Уменьшению числа внешних конфликтов способствует свое­временное информирование органами местного самоуправления общественности по широкому кругу вопросов, затрагивающих ин­тересы населения и хозяйствующих субъектов. Многие конфликты возникают из-за нехватки информации и поспешно сделанных вы­водов.

Задачей органов местного самоуправления при работе с прес­сой и общественностью является объективное, всестороннее и по­стоянное информирование населения. Оно осуществляется как че­рез прессу, информационные агентства, радио, телевидение, так и через непосредственные контакты с гражданами. При этом необ­ходимо не только распространять официальную информацию, но и привлекать население к решению вопросов развития городских и сельских поселений и обеспечения граждан самой различной ин­формацией. Информация должна предоставляться не только в от­вет на получаемые запросы, важно регулярно информировать прессу по собственной инициативе о местных проблемах.

Посредником в деле распространения такой информации явля­ется специально создаваемое муниципальное подразделение по ра­боте с прессой и связям с общественностью. Данное подразделение должно быть самостоятельной организационной единицей, которая подчинена непосредственно главе администрации. Это обеспечива­ет служащим доступ ко всем информационным материалам адми­нистрации, а также право их участия во всех заседаниях. Успех работы будет в значительной степени зависеть от постоянного до­верительного диалога с представителями прессы и от тесных контактов со служащими всех подразделений администрации и мест­ного совета.

Данное подразделение должно регулярно проводить текущее изучение материалов прессы, радио, телевидения, а также предо­ставлять руководителям администраций и соответствующим служ­бам информацию о результатах этой деятельности. Оно осуществ­ляет выпуск информационных материалов в форме публицистиче­ских материалов, фильмов, видеофильмов, выставок и т. д. Если другие муниципальные органы и их подразделения проводят ме­роприятия по работе с общественностью, они должны согласовы­вать свои действия с ведомством по работе с прессой и связям с общественностью.

Для выполнения этих задач со стороны всех муниципальных подразделений должно обеспечиваться заблаговременное и посто­янное предоставление служащим подразделения по работе с прес­сой и связям с общественностью всесторонней и полной информа­ции. Заблаговременное предоставление информации о важных тенденциях развития, планах, а также о принятии решений вы­звано необходимостью скорейшей обработки и опубликования ма­териалов, а кроме того одновременного проведения работы с об­щественностью. Только при этих условиях органы местного само­управления смогут информировать граждан о причинах и послед­ствиях различных процессов и явлений.

ведение муниципального хозяйства

Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:

— Прямое управление.

— Муниципально-подрядная система.

— Муниципально-арендная система.

— Муниципальная концессия.

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями. В мировой практике органы управления муниципальными предпри­ятиями могут быть сформированы различными способами. Наибо­лее распространено назначение руководителей предприятия из числа муниципальных служащих. Если для управления муници­пальными предприятиями требуется высокая квалификация и опыт работы, часто производится наем профессиональных, хоро­шо оплачиваемых специалистов. Практикуется также управление посредством коллегиальных и выборных органов — дирекций предприятий. По российскому законодательству допустим только один вариант создания органа управления унитарного муници­пального предприятия — назначение учредителем руководителя унитарного предприятия, а управление осуществляется согласно уставу, утверждаемому учредителем.

Специалисты отмечают, что у муниципальных предприятий имеется ряд преимуществ перед частными и государственными. Услуги муниципальных предприятий для населения обычно де­шевле, чем частные, качественнее и оперативнее услуг государст­венных предприятий. Доходы, получаемые от услуг населению, идут не в пользу частных лиц или государства, а остаются в рас­поряжении местного сообщества.

Муниципальные предприятия могут использоваться органами местного самоуправления в качестве эффективных инструментов местной экономической и социальной политики. Муниципальная монополия позволяет минимизировать издержки производства за счет эффекта экономии масштаба, уменьшить коммерческие риски, создать условия для стабильного и устойчивого развития.

Однако при этом необходимо учитывать, что большое число муниципальных предприятий при недостаточном уровне оплаты услуг, или при резком росте производственных издержек, напри­мер, из-за повышения цен на электричество, может привести к возникновению задолженности местного бюджета.

Муниципальные предприятия могут финансироваться в смет­ном порядке или на основе хозрасчета. Хозрасчет используется для предприятий, осуществляющих хозяйственно независимую деятельность, приносящую определенный доход. В местном бюд­жете учитывается только определенная доля прибыли, остающаяся в распоряжении учредителя. Сметный порядок применяется для муниципальных учреждений, а также предприятий, не принося­щих доход.

Органы местного самоуправления имеют право создавать экономические предприятия лишь при условии, что предприятие должно преследовать некоммерческую цель, и масштабы деятель­ности предприятия должны находиться в приемлемом соответствии с возможностями местного бюджета.

При муниципально-подрядной системе строительство и выпол­нение определенных функций ведется не службами муниципалите­та, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными под­рядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система иг­рает очень важную роль в современных муниципальных хозяйст­вах, однако ее эффективное применение требует соблюдения опре­деленных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

Муниципально-арендная система применяется не с целью из­бавления органов местного самоуправления от расходов по экс­плуатации имущества, а лишь при условии невозможности распо­рядиться муниципальным имуществом более выгодным образом. Муниципальное имущество на определенный срок сдается в арен­ду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды пол­ностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уп­лачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

Муниципальная концессия представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяй­ство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета нести ту или иную часть местного хозяйства.

Эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли переходит из общественных в частные руки. При этом концесси­онная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни ин­тересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет. Практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производст­ва и при окончании договора муниципальному образованию воз­вращается изношенное оборудование и недвижимость.

Сторонниками такой системы являются исключительно пред­ставители частного бизнеса. Концессия муниципального имущест­ва, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муници­пального хозяйства.

Мировая практика управления муниципальной собственностью показывает, что к категории доходных видов собственности обыч­но относятся земля, водопровод, теплоснабжение, сдача жилья внаем и др. В России из-за климатических особенностей и недос­таточно рациональной инфраструктуры данные виды деятельности чаще являются убыточными, и поэтому для получения дополни­тельных доходов муниципалитеты вынуждены больше рассчиты­вать на сдачу организациям в аренду муниципальной недвижимо­сти, муниципальную торговую, банковскую и страховую деятель­ность, деятельность подсобных, производственных и сельскохо­зяйственных предприятий, складов, стоянок и др.

Местные органы власти могут самостоятельно устанавливать принципы формирования цены на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями. Наиболее распространен подход, согласно которому цена услуги равна себестоимости оказания, при этом для отдельных видов услуг в цену может закладываться оп­ределенная норма прибыли.

Также за счет бюджета финансируются такие виды услуг, пла­ту за которые взимать с потребителя невозможно или затрудни­тельно (уличное освещение и т. п.).

В целях увеличения доходов местного бюджета, или для огра­ничения потребления, в цену услуг, оказываемых муниципалите­тами, может закладываться повышенная норма прибыли.

Все услуги должны оплачиваться пользователями (хотя бы в минимальной части), за исключением тех, плату за которые взи­мать экономически или технически нерационально. Платность ус­луг позволяет минимизировать случаи бесхозяйственного исполь­зования услуг, стимулирует потребителей к соблюдению режима экономии в их употреблении.

С точки зрения экономической эффективности желательно, чтобы доходы, получаемые от оказываемых услуг позволяли оку­пать переменные, текущие издержки муниципальных предпри­ятий. Постоянные, капитальные издержки допустимо при необхо­димости возмещать из средств местного бюджета.

При рассмотрении проблем платежей за услуги, оказываемые муниципальными органами власти, целесообразно отличать пла­тежи за фактически оказанные услуги и «псевдоплатежи».

Реальные платежи имеют место тогда, когда расходуемые гра­жданами средства имеют прямое отношение к пользованию услу­гами, за которые осуществляются платежи. К их числу относят: платежи за пользование водоснабжением, исчисленные по показа­нию счетчиков, платежи по уборке мусора, исчисленные по объе­му или массе вывозимого мусора и т. п.

Псевдоплатежи имеют место тогда, когда платежи отдельных граждан основаны на формуле, отличной от принципа реальной оплаты предоставляемых услуг: оплата водоснабжения соответст­венно среднему расходы воды на одного жителя, оплата вывоза мусора соответственно площади помещений и количеству прожи­вающих; оплата отопления соответственно площади жилых поме­щений.

С экономической точки зрения реальные платежи более привлекательны, так как они весьма сходны с рыночным ценообразованием. В тех случаях, когда услуга была действительно оказана, например, при оплате водопользования, они имеют реальные пре­имущества перед налоговым финансированием, а также предпоч­тительнее с точки зрения социальной справедливости.

С точки зрения эффективности платежей, платная услуга, в отличие от услуги, оплаченной из средств налогообложения, оп­тимизирует потребление, т. е. население будет пользоваться ею интенсивнее до тех пор, пока получаемая польза будет больше или равна дополнительным расходам на получение этой услуги. В большинстве случаев именно в этом и состоит преимущество, в том числе при использовании счетчиков воды, — такое положение бу­дет стимулировать граждан к бережному водопользованию. В дру­гих случаях данный подход уже не будет иметь таких преиму­ществ, например, при эксплуатации музеев и парков, особенно там, где их пропускная способность не используется в полной ме­ре. Если они не работают с полной нагрузкой, то стоимость одно­го дополнительного посещения будет практически равна нулю, фактически же эффективная цена также будет нулевой.

Социальная справедливость по отношению к платежам состоит в том, что семьи, широко пользующиеся коммунальными услуга­ми, будут платить больше, чем семьи с менее интенсивным поль­зованием. Например, если водопользование оплачивается за счет местного подоходного налога, то в доме, где пользуются шлангом для полива и где есть бассейн, хозяину придется платить столько же, сколько и хозяину аналогичного дома, но без сада и бассейна.

Псевдоплатежи значительно проигрывают реальным платежам как с точки зрения эффективности, так и с точки зрения справед­ливости. Для примера рассмотрим платежи за водопользование. Проблема эффективности таких платежей состоит в том, что уве­личение расхода воды практически ничего «не стоит» пользовате­лю. Поэтому пользователи могут расходовать воду и считать, что ее стоимость ниже, чем стоимость собственно водоснабжения. Дру­гими словами, может иметь место неэкономный расход воды. С точки зрения справедливости, такие платежи небесспорны, поскольку пользователи, потребляющие воду интенсивно, будут пла­тить за нее столько же, сколько и пользователи, которые потреб­ляют меньший объем воды.

Некоторые виды налогов могут гораздо более эффективно осуществлять функцию реальных платежей, нежели псевдоплатежи. Например, налог на топливо функционально может практиче­ски сравняться с реальными дорожными налогами с автовладель­цев, так как будет взиматься дифференцированно в зависимости от частоты использования автомобиля. Обычный же налог на ав­товладельцев не отражает реальной частоты использования дорог.

К сожалению, на практике для оплаты многих услуг платежи непригодны, например, при обеспечении пожарной охраны и пра­вопорядка. Совершенно очевидно, что использование платежей здесь принципиально невозможно. При внедрении реальных пла­тежей следует учитывать, что даже если и существует возможность их применения, они не всегда будут наилучшим способом финан­сирования. Одна из причин состоит в том, что стоимость сбора самих платежей может быть слишком высокой.

Например, платежи за водопользование, исчисленные по пока­заниям счетчиков, хотя и применяются во многих странах как ис­точник финансирования этой службы, не всегда будут предпочти­тельнее налогообложения. Реализация такой системы платежей потребует оснащения каждого домовладения счетчиком расхода воды и частого снятия показаний счетчиков, что связано со значи­тельными расходами. Стоимость установки и контроля за показа­ниями счетчиков может превосходить стоимость дополнительной подачи воды, с которой будет связана иная система оплаты, не ос­нованная на реальном объеме расхода воды.

Другая проблема платежей состоит в том, что иногда они мо­гут быть сопряжены со снижением эффективности. В парк или музей, где входная плата составляет значительную сумму, не пой­дут люди, которые не могут позволить заплатить такую большую сумму за вход. Поскольку посещение не повлечет за собой ника­ких издержек, то будет несправедливо, что они туда не попадут. Несмотря на то, что платежи связаны с таким снижением эффек­тивности, они помогают соблюсти принцип справедливости, поскольку завсегдатаи парков и музеев вынуждены больше платить за пользование ими. Поэтому следует принять такое решение, ко­торое учитывало бы и преимущества принципа соблюдения спра­ведливости, и недостатки, связанные с низкой эффективностью.

Тарифы должны быть достаточно гибкими, чтобы муници­пальные органы власти могли оперативно, путем изменения ставок корректировать проводимую политику. В интересах социально-экономической политики тарифы могут быть дифференцированы по группам потребителей: промышленность, организации социаль­ной сферы, население с различным уровнем дохода.

По отношению к отдельным группам потребителей в целях стимулирования определенных видов экономической деятельности или в целях социальной поддержки могут вводиться пониженные тарифы. Оказание услуг по льготным тарифам может финансиро­ваться либо за счет средств местного бюджета, либо за счет повы­шенных тарифов для определенных категорий плательщиков.

Важной проблемой повышения эффективности деятельности муниципальных предприятий является проблема выравнивания производственной нагрузки. Дело в том, что потребление воды, газа, электроэнергии, услуг общественного транспорта в течение суток, недели, года неравномерно и может значительно колебать­ся. При достижении максимального потребления у муниципаль­ных предприятий может не хватить имеющейся мощности, а в ча­сы минимального потребления часть мощностей остается неисполь­зованной, что увеличивает себестоимость продукции и уменьшает экономическую эффективность. В целях повышения экономиче­ской эффективности рекомендуется принимать меры по выравни­ванию производственной нагрузки:

— введение там, где это возможно и экономически оправдано, дифференцированных тарифов: более высоких во время макси­мальной загрузки и более низких во время минимальной нагруз­ки;

— использование технических средств по накапливанию электроэнергии, воды в часы минимального потребления с тем, чтобы накопленное пополняло мощности в часы максимального потреб­ления и т. п.;

— для уменьшения загруженности общественного транспорта возможно установление по решению представительного органа ме­стного самоуправления начала и конца рабочего дня в разных уч­реждениях и предприятиях в различное время, что снимает значи­тельную часть нагрузки на общественный транспорт в часы пик.

Существуют многие сферы, в которых целесообразно исполь­зование специальных платежей и сборов, но где в настоящее вре­мя они не применяются. Особенно это касается заведений, дея­тельность которых создает дополнительные расходы для общества.

В виду того, что проведение рок-концертов, некоторых фут­больных матчей создает дополнительные затраты на милицейское обеспечение правопорядка, отвлекая силы милиции от выполнения их основных обязанностей, целесообразно облагать их проведение дополнительными сборами в пользу местных органов власти.

Дискотеки являются основным источником распространения наркотиков, что оказывает негативное влияние на молодежь. Для местных органов власти это означает дополнительные расходы, которые целесообразно возмещать путем их обложения специаль­ным сбором.

Расширение торговли алкоголем на территории муниципально­го образования приводит к увеличению затрат на обеспечение пра­вопорядка, содержание вытрезвителей, здравоохранение. Возло­жение данных расходов на все общество социально несправедливо, и поэтому подобные затраты должны возмещаться за счет повы­шенного обложения точек, торгующих алкоголем, табаком и тому подобными вещами.

Для эффективного ведения муниципального хозяйства вся существующая и приобретаемая муниципальная собственность долж­на подлежать жесткому учету и включаться в единый реестр му­ниципальной собственности.

Ведение реестра муниципальной собственности целесообразно поручить единой службе. Сведения о движении муниципального имущества должны регулярно обновляться путем направления со­ответствующих учетных форм должностными лицами службе, ве­дущей реестр. Реестр муниципальной собственности должен еже­годно предоставляться представительному органу для учета при составлении бюджета. Население должно иметь право свободно ознакомиться с реестром.

Главное требование в отношении продажи или сдачи в аренду муниципальной собственности состоит в том, что эти процедуры должны соответствовать рыночным условиям (обеспечение рыноч­ной продажной цены, арендной платы). В некоторых зонах муни­ципального образования, требующих поощрения создания или расширения экономической деятельности по предметам ведения местного самоуправления, местные сообщества могут предостав­лять скидки с рыночной цены продажи или сдачи в аренду не­движимости, которую они продают или сдают в аренду предпри­ятиям, в размере до 25% продажной цены или стоимости аренды строений.

Для повышения эффективности работы муниципальных орга­нов власти применяются самые разные методы: реорганизация, финансирование конкретных работ, применение системы планирования, программирования и бюджетирования, управление по целям, повышение квалификации муниципальных служащих, сти­мулирование работников, самофинансирование, привлечение служащих к участию в управлении, усиление контроля качества, компьютеризация, научное управление.

Однако реализация отдельных методов на практике часто да­рила незначительные и недолговечные результаты. Одной из основных причин отсутствия долгосрочного положительного эффекта от реализации подобных программ повышения эффективности является отсутствие конкуренции. Муниципальная организация, занимающая монопольное положение на определенном рынке ус­луг, часто ведет себя так же, как частная монополия. Без угрозы конкуренции муниципальная служба не стремится внедрять новые технологии, искать более рациональные способы деятельности, со­кращать расходы. При этом наказание за бездействие или неэффективное использование ресурсов отсутствует. Игнорирование требований населения не приводит к его отказу от обслуживания. Что касается повышения производительности, то монополия не видит объективных причин для осуществления каких-либо не­приятных для себя перемен, поскольку для этого потребуются ре­шительность и согласие большинства работников. Продолжать жить и работать по-старому намного проще и безопаснее, тем бо­лее что в случае необходимости органы власти всегда окажут под­держку.

Для надежного повышения эффективности муниципальных организаций требуются какие-то дополнительные внутренние побудительные мотивы работников. Необходимы механизмы, способ­ные устранить основную причину неэффективности.

Для многих видов муниципальной деятельности таким страте­гическим механизмом является конкуренция — угроза передачи функций, выполняемых муниципальными службами неэффектив­но, частным подрядчикам. Такая угроза, в виде постоянного глас­ного контроля за эффективностью деятельности муниципальных служб, сравнения их результатов с результатами коммерческих предприятий, позволяет устранить многие негативные моменты, связанные с монопольным положением организации. Муници­пальные службы должны стоять перед лицом сокращения и поте­ри заказов в случае неэффективной работы. Нужно исходить из подхода, когда плохая работа должна вести к неприятным послед­ствиям для муниципальных служб, а не к дополнительным финансовым вливаниям.

Если муниципальная служба хочет избежать неприятных по­следствий, она вынуждена принимать необходимые меры для по­вышения качества управления. В ответ на конкуренцию со сторо­ны частных организаций муниципальные службы обычно пред­принимают усилия по повышению эффективности своей деятель­ности, и тем самым задача будет решена. Если же какая-то муни­ципальная служба окажется не в состоянии вести эффективную работу, то постепенно она будет вытесняться частными подрядчика­ми, от которых население получит услуги более высокого уровня.

Взаимодействие муниципальных организаций с частными ком­паниями может и должно осуществляться так, чтобы это способ­ствовало развитию разумной конкуренции. Например, при пере­даче подряда на часть объема тех или иных работ муниципальная служба вынуждена вступать в конкурентную борьбу с частной компанией, в результате чего можно ожидать, что обе будут рабо­тать эффективнее. Положительный эффект может быть достигнут и в том случае, если муниципальная организация возьмет на себя лишь роль разработчика технического задания и контролера, сле­дящего за выполнением условий контракта. Однако в данном слу­чае повышение производительности возникнет лишь при условии вы­сокой конкуренции среди частных фирм и отсутствии коррупции.

Во всем мире выдача муниципалитетами подрядов частным организациям довольно распространенная практика, которая продолжает расширяться. Основной причиной расширения такого взаимодействия является необходимость повышения местными ор­ганами власти эффективности выполнения возложенных на них задач и функций. Для принятия решения о передаче подрядов ча­стным компаниям необходимо провести тщательный сравнитель­ный анализ стоимости и качества работ, выполняющихся муници­пальными службами и частными компаниями.

Существует много методов таких сравнений. Однако подобные исследования имеют ряд недостатков. Так, в каждом конкретном случае практически невозможно точно установить, когда положи­тельный эффект был достигнут в результате выполнения работ ча­стными организациями, а когда — в результате других одновременно предпринимаемых мер, например, в результате изменений в нормах, правилах или условиях работы. Кроме того, сравнения не всегда проводятся достаточно систематиче­ски и профессионально, и в отчетах неизбежно присутствуют неточности.

Более убедительны исследования другого типа: комплексные, всеобъемлющие и целенаправленные, в ходе которых сравниваются результаты выполнения работ собственными силами муници­пальных служб и силами подрядных организаций на примере произвольной выборки различных административно-территориальных единиц. Однако подобные исследования требуют много времени, затрат и трудноосуществимы.

Относительно такой услуги, как сбор твердых бытовых отхо­дов, в США, Канаде, ФРГ и Швейцарии проводились независи­мые исследования, результаты которых совпадают: затраты на сбор мусора муниципальными организациями примерно на 35% выше, чем соответствующие расходы у частных компаний6, при­чем качество работы такое же7.

По этим данным стоимость дорожного строительства, прово­димого городскими организациями, была в среднем на 96% выше, чем стоимость работ, выполнявшихся подрядчиками; затраты му­ниципальных организаций по уборке улиц оказались выше на 43%, по работе дворников — на 75%, по обслуживанию дорожно-транспортной сигнализации — на 56%, а по уходу за зелеными на­саждениями — на 37%. При этом учитывались затраты на контроль выполнения контрактов, качество работы.

Хотя полученные результаты убедительно свидетельствуют о существенных различиях в уровнях производительности государ­ственных и частных организаций, из этого нельзя сделать одно­значный вывод, что заключение контрактов с частными компа­ниями позволит любой административно-территориальной единице получить существенную экономию. Следует учитывать множество местных особенностей и факторов, которые могут сильно повлиять на ожидаемый результат.

Необходимо помнить о том, что не все виды услуг, оказывае­мых муниципальными организациями, могут передаваться в част­ные руки. Эффективно могут передаваться только те работы, на которые можно составить подробное техническое задание. При этом результат работ должен легко поддаваться контролю и выполняться в условиях конкуренции. Хотя частные компании, как правило, имеют более высокий уровень производительности по сравнению с муниципальными организациями, передача им подря­дов выгодна не во всех случаях. Необходимо регулярно проводить тщательный анализ потенциальной выгоды и осуществлять после­дующий действенный контроль.

В результате исследований было установлено, что затраты муниципальных служб, связанные с оказанием различных услуг, в среднем на 40% выше, чем у частных компаний, при этом цена ус­луг частных фирм на 28% ниже, чем у муниципальных. Таким об­разом, один и тот же объем выпускаемой продукции обеспечивает­ся при более низких затратах, а это означает существенный рост производительности. Выигрыш в производительности обычно про­исходит в результате не более низкой зарплаты, а большего объе­ма работ, выполняемых одним работником за единицу времени.

Как показывает отечественная практика, при грамотной орга­низации использование механизмов муниципального заказа позво­ляет сократить соответствующие расходы в среднем на 15—30%. В отдельных случаях экономия может достигать 40%.

Существующие исследования в области коммунального хозяй­ства позволяют сделать вывод, что такие факторы, как уровень оплаты труда, а также качество работы, не влияют на разницу в выявленных затратах. За рубежом между муниципальными слу­жащими и работниками частных компаний значительных разли­чий по данным показателям не наблюдается.

Среди основных причин меньшего уровня затрат частных ор­ганизаций отмечаются:

— менее продолжительные оплачиваемые отпуска и меньший размер оплаты дней отсутствия на работе;

— широкое использование временно нанимаемых и малоквалифицированных работников, молодых работников;

— более строгий контроль менеджеров за обслуживанием оборудования и работой подчиненных;

— руководители низшего звена имеют больше возможностей для самостоятельного найма и увольнения работников;

— использование различных систем материального поощрения;

— нанимается меньше работников, но при этом применяется более высокопроизводительное оборудование.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5