Глава 15

Особенности государственного

управления в военные и

послевоенные 1940-е годы

Изменение государственного управления под влиянием начавшейся в 1939 г. второй мировой войны.

Феномен эффективности советского государственного управления в Вели­кой Отечественной войне.

Тенденции, роль и противоречия послевоенного государственного управления.

Государственное управление функционировало по-особому в 1939—1941 гг. применительно к начавшейся второй мировой войне, в 1941 — 1945 гг. — Великой Отечественной войне и в пос­левоенные годы. В каждый из трех периодов проявились как имманентно присущие советскому государственному управле­нию основные черты, так и особенности, обусловленные нео­бычной и быстро менявшейся конкретно-исторической ситуа­цией. Переживавшей процесс становления на основе Конститу­ции СССР 1936 г. системе управления предстояло выдержать проверку на жизнестойкость, способность перестраиваться и функционировать в соответствии с международной и внутрен­ней обстановкой.

Изменение государственного управления

под влиянием начавшейся в 1939 г. второй

мировой войны

Вторая мировая война качественно изменила условия де­ятельности органов государственного управления Советского Союза. Реальная угроза быть втянутым в эту войну[1] вынуди­ла изменить приоритеты, задачи, методы и структуру системы управления по реализации внутренней и внешней политики[2]. Внимание органов управления было переключено с за­дач социального преобразования и развития общества на воп­росы укрепления обороноспособности страны. Законом о все­общей воинской обязанности (1 сентября 1939 г.) закреплен кадровый принцип построения РККА. Расходы на ее содер­жание увеличены в 3,5 раза за три года[3]. Численный состав армии вырос в 5 раз за 5 лет и составил свыше 5 млн. человек к 22 июня 1941 г.

В контексте разгоравшейся второй мировой войны милита­ризуется управление страной. Милитаризация становится состав­ной частью общего курса на укрепление государственности, обес­печение безусловной власти центра над периферией, подавления сепаратистских, националистических настроений на местах.

Ужесточены командно-административные методы государ­ственного управления, партийное руководство всеми его струк­турами сверху донизу. ВКП(б) берет на себя все больше админи­стративных и хозяйственных функций, превращается в монополь­ный субъект государственной власти и управления. Происходит деформирование ее идейной роли, обюрокрачивание[4]. Партийное руководство сливается с государственным управлением, форми­руется партийно-советское управление. На управленческие партий­ные и государственные кадры отрицательно действовали культ личности, репрессии.

После заключения 12 марта 1940 г. мирного договора с Фин­ляндией расширилась территория Карельской АССР, которая в марте 1940 г. была преобразована в Карело-Финскую ССР, суще­ствовавшую до 1956 г. Присоединение территорий Литвы, Лат­вии, Эстонии, Западной Белоруссии, Западной Украины, Бесса­рабии, Северной Буковины сопровождалось формированием но­вых органов государственного управления, реконструированием системы центральных органов власти. Парламенты преобразованы в верховные советы, кабинеты министров — в совнаркомы, вместо должностей президентов образованы коллективные пре­зидиумы верховных советов.

Хотя правоотношения в новых республиках ставились на ос­нову советского законодательства, в их конституциях имелись отличия от Конституции СССР. В Прибалтике допускались мел­кие частные и промышленные торговые предприятия. В Молдав­ской ССР было разрешено существование частного сектора в виде единоличных крестьян, ремесленников, кустарей, мелких про­мышленных и торговых предприятий, что обусловило и особен­ности государственного управления[5].

Усиливалось общесоюзное централизованное начало во всей системе государственного управления. В связи с продолжавшим­ся разукрупнением и специализацией наркоматов приняты меры по улучшению руководства хозяйственными ведомствами. К ав­густу 1940 г. в правительстве СССР имелось 25 общесоюзных наркоматов[6] и 16 союзно-республиканских. Для координации их деятельности при СНК СССР созданы шесть хозяйственных со­ветов: по металлургии и химии, по машиностроению, по оборон­ной промышленности, по топливу и электрохозяйству, по това­рам широкого потребления, по сельскому хозяйству и заготов­кам. Эти советы имели право давать обязательные распоряжения наркоматам соответствующего профиля и фактически руководи­ли ими. В состав каждого совета входили 3—5 человек во главе с заместителем Председателя Совнаркома.

Расширение бюрократического аппарата вызывало необходи­мость совершенствовать политический контроль над ним. Осу­ществляющий эту функцию Наркомат внутренних дел был ранее отягощен несвойственными ему функциями. В его ведение пере­дано управление шоссейными и грунтовыми дорогами, управле­ние государственной съемки и картографии, переселенческое дело. В связи с усилением репрессивных функций и расширением объ­ема работы НКВД в феврале 1941 г. разделен на два наркомата: Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат государственной безопасности, который руководил в связи с обострением международной обстановки и внешней разведкой.

В целях установления строжайшего контроля над расходова­нием денежных средств, материальных ценностей и проверки исполнения постановлений правительства 6 сентября 1940 г. со­здан Наркомат госконтроля СССР. Ему переданы функции Ко­миссии советского контроля и Главного военного контроля, пре­доставлено право давать обязательные указания учреждениям и предприятиям, налагать дисциплинарные взыскания на их ру­ководителей за неисполнение решений правительства, произво­дить денежные начеты и привлекать к судебной ответственно­сти лиц, виновных в бесхозяйственности. Во всех наркоматах создавались контрольно-инспекторские группы. Положение о Наркомате госконтроля не предусматривало привлечения тру­дящихся к контрольной деятельности. Ее осуществляли профес­сиональные контролеры-ревизоры, четко обозначилась дальней­шая бюрократизация контрольных органов, всей системы соци­ального контроля.

Заботы государственного управления сосредоточивались на укреплении трудовой, производственной дисциплины. Президи­ум Верховного Совета СССР принял ряд указов по упорядочению работы наркоматов, всех государственных учреждений, промыш­ленных предприятий, усилению ответственности служащих, ра­бочих, руководителей учреждений и предприятий за качество работы, соблюдение дисциплины.

Изменено военное управление постоянно растущей и перестраивающейся армией, созданы новые и реорганизованы преж­ние структуры, упорядочены их функции, укреплены единонача­лие и дисциплина в армии. Дисциплинарный устав 1940 г. вос­становил штрафные части. Извлекая уроки из Финской кампа­нии (30 ноября 1939 г. — 12 марта 1940 г.), советское руковод­ство обратилось к опыту дореволюционной русской армии. Пре­зидиум Верховного Совета СССР Указом от 01.01.01 г. «Об укреплении единоначалия в Красной Армии и Военно-Морском Флоте» отменил институт военных комиссаров. 7 мая 1940 г. было объявлено о восстановлении генеральских и адмиральских званий. За один месяц свыше тысячи военачальников стали гене­ралами и адмиралами[7]. Несколько ослабла апологетика опыта гражданской войны, и на руководящие должности в Вооруженных Силах выдвинуто немало относительно молодых людей: на­чальник Генерального штаба РККА с августа 1940 г. по февраль 1941 г. генерал армии (43 года), нарком Военно-Морского Флота (34 года), командующий Военно-Воздушными Силами генерал (29 лет) и др. Сред­ний возраст командиров полков составил 29—33 года, команди­ров дивизий — 35—37 лет, командиров корпусов и командую­щих армиями — 40—43 года, что отразило курс на омоложение комсостава, выдвижение профессионально подготовленных вое­начальников и должно было как-то компенсировать ослабление комсостава вследствие репрессий.

Перестроена организация высшего военного управления. В мае 1940 г. наркомом обороны СССР назначен 45-летний мар­шал . Проверка военного ведомства выявила во­пиющие недостатки, «промахи» получившего отставку «героя граж­данской войны» , возглавлявшего НКО СССР 15 лет. В акте о приеме НКО новым наркомом было отмечено отсутствие мобилизационного плана, общего и частных оперативных планов, Положения о полевом управлении войска­ми, запущенность штатного и табельного хозяйства, слабость подготовки среднего и младшего комсостава, значительный некомп­лект начсостава[8]. Ежегодные выпуски из военных училищ не обес­печивали создания необходимого кадрового офицерского потен­циала для роста армии, образования резервов и другого кадрового потенциала[9].

В июле 1940г. утвержден новый состав Главного военного совета под председательством . В январе 1941 г. начальником Генерального штаба, заместителем наркома оборо­ны назначен , занимавший до этого пост командую­щего Киевским военным округом, его заместителем — К. А. Ме­рецков. Утверждены командующие войсками военных округов, в том числе Западного особого ВО — , Прибалтий­ского ОВО — , Ленинградского ВО — , Одесского — , Киевского ОБО — . Главное управление ВВС РККА возглавил .

9 апреля 1941 г. реорганизован созданный еще в 1937 г. Ко­митет Обороны, которому придан статус чрезвычайного органа управления с конкретно определенными функциями. Состав Ко­митета сокращен до 5 человек. В него вошли (председатель), , (заместитель Предсе­дателя), , [10].

Усилено внимание к проблемам организации Красной Ар­мии, оснащению укрепленных районов, развертыванию произ­водства вооружений, увеличению выпуска самолетов, танков, ар­тиллерии, военного судостроения и др.

Наряду с частичной милитаризацией, дальнейшей централи­зацией, бюрократизацией усилены командно-административные методы, репрессивно-карательные функции управления, сужена гласность, увеличена секретность всех звеньев управленческой системы. Эти и другие парадоксальные особенности отразили степень изменения государственного управления применительно к нарастающей опасности войны для СССР. Сделано немало, но далеко не все, что и определило как плюсы, так и минусы подготовки страны к участию в войне. Они сказались решающим обра­зом на катастрофических неудачах первого периода Великой Отечественной войны, когда обнаружились серьезные ошибки[11], пре­ступные просчеты руководства как в вопросах о возможных сро­ках фашистского нападения, так и в степени готовности к нему страны, системы государственной власти, управления, адекват­ности советской военно-стратегической доктрины геополитичес­ким интересам и конкретно-исторической международной и внут­ренней ситуации.

Феномен эффективности

советского государственного управления

в Великой Отечественной войне

Нападение фашистской Германии 22 июня 1941 г. на Союз Советских Социалистических Республик положило начало четырехлетней трагедии советского народа[12], жестокому, невиданно­му в истории тяжелому испытанию общественного строя, госу­дарственной власти и управления[13]. Война изменила все, создала катастрофические условия. Неизмеримо возросла ответственность всей системы власти и управления за судьбы многомиллионного советского народа, государства. Правительство — высший рас­порядительный и исполнительный орган управления — призвало всех в первый же день войны сплотиться, организоваться во имя защиты Отечества и победы над фашизмом.

В директиве 29 июня 1941 г. о мобилизации всех сил и средств на разгром фашистских захватчиков правительством и ЦК ВКП(б) поставлена задача «быстро и решительно перестроить всю свою работу на военный лад»[14].

Государство, его управление должно было стать сражающим­ся, овладеть соответствующим арсеналом, сыграть роль воюю­щего субъекта, «управлять войной». Оно должно было перестро­иться на основе программы, которая предусматривала превраще­ние страны в единый мобилизационный организм («Все для фрон­та, все для победы!»), ведение навязанной Гитлером войны, имевшей для СССР освободительный, отечественный характер, про­грамма отличалась социальным оптимизмом («Наше дело правое. Враг будет разбит, победа будет за нами!») и предусматрива­ла наращивание усилий по решению ближайших, промежуточ­ных и конечных задач.

Трудность заключалась в том, что до сих пор система государственного управления была ориентирована согласно Консти­туции СССР на мирный созидательный процесс и лишь в пред­военные годы частично трансформировалась применительно к условиям полыхавшей мировой войны. Теперь же пришлось од­новременно воевать и перестраиваться форсированно, на ходу, в военной обстановке, в условиях реально угрожавшей армии, го­сударству, общественному устройству катастрофы.

Государственное управление приобрело такие специфические черты, как милитаризм, экстремальность, чрезвычайность, директивность и др. В зависимости от периодов Великой Отече­ственной войны менялись его основные задачи, направления, организационная структура, средства и формы функционирова­ния, которые подчинены единой цели — разгромить фашизм, ос­вободить страну от оккупантов-агрессоров, отстоять ее свободу и независимость, обеспечить ее послевоенную безопасность. Дина­мизм, адекватность государственного управления менявшимся условиям, потребностям проявились в его конкретности, четкос­ти, оперативности, мобилизационной действенности, что во мно­гом стало возможно благодаря его советской природе.

Удалось преодолеть временную заминку в функционировании различных уровней и звеньев управленческой системы[15], связан­ную с внезапностью, масштабностью фашистского нападения, стре­мительностью и широкой фронтальностью наступления, с необхо­димостью необычной перестройки власти и управления, всей жиз­ни народа в тяжелых условиях начального периода войны[16].

Сказались и такие факторы, как перестановка кадров в государственных органах, общественных организациях в связи с мобилизацией на фронт, обновление личного состава государствен­ного аппарата за счет выдвижения людей, не подлежащих при­зыву и мобилизации в армию, не имевших необходимого опыта руководящей и административной работы.

Учет уроков первой мировой войны, разгрома иностранной военной интервенции 1917—1920 гг., другого отечественного и мирового опыта позволил подчинить всю систему государствен­ного управления решению военных задач, обеспечению единства тыла и фронта. Милитаризация управления проявилась не толь­ко в задачах, предметах воздействия, но и функциях, организа­ции, методах деятельности.

В основу управления, внутренней политики в целом также «положен принцип максимальной централизации политическо­го, хозяйственного и военного руководства»[17], что укрепило ис­полнительную вертикаль сверху донизу, придало директивность, оперативность, результативность ее функционированию. В рам­ках централизации усилено единство, своеобразное слияние со­вместной работы государственных и партийных органов под ру­ководством последних. Монопольное положение в однопартий­ном государственном управлении способствовало концентрации полномочий, персонализации партией, ее аппаратом и лидерами управленческих функций.

Чрезвычайный характер придан всем звеньям управленчес­кой системы как по вертикали, так и по горизонтали. Чрезвы­чайность управления проявилась по двум направлениям: 1) ми­литаризированные, максимально централизованные конституци­онные органы действовали в чрезвычайных условиях, выполня­ли чрезвычайные функции, применяли чрезвычайные методы, добивались чрезвычайных результатов; 2) создана система чрезвычайных, неконституционных, с особыми полномочиями орга­нов, функционировавших на чрезвычайной, не предусмотренной Конституцией СССР, нормативно-правовой основе[18]. «В какой-то мере идею правомерности и необходимости создания чрезвычайных органов подпитывало то обстоятельство, что во время Вели­кой Отечественной войны чрезвычайные органы работали дей­ствительно весьма результативно»[19].

Основными чрезвычайными органами являлись: Ставка Глав­ного командования, замененная Ставкой Верховного командова­ния (СВК), Государственный Комитет Обороны (ГКО), област­ные и городские комитеты обороны, Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных това­ров и предприятий промышленности, Управление по делам эваку­ации при СНК СССР и местные республиканские, краевые, обла­стные управления, эвакопункты на железных дорогах, речных пор­тах, комитет по продовольственному и вещевому снабжению Крас­ной Армии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспорт­ный комитет и др. Они создавались в связи с чрезвычайной необ­ходимостью, действовали, видоизменялись в меру осознанной по­требности, без какого-либо предварительного довоенного плана, но по итогам коллективного обсуждения тогда же разработанных проектов; оформлялись соответствующим законодательным по­рядком без изменения Конституции СССР. Учреждались соответ­ствующие должности, аппараты, вырабатывалась в творческих поисках технология чрезвычайного управления[20].

Особые функции приданы были образованной 2 ноября 1942 г. Чрезвычайной государственной комиссии по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников, деятельность которой высоко оценена Международ­ным военным трибуналом (г. Нюрнберг)[21].

Экстремальность первых недель войны обусловила импро­визационный характер создания чрезвычайных органов[22]. 23 июня 1941 г. образована Ставка Главного командования (СГК). Это первый внеконституционный чрезвычайный орган управления, созданный в военное время. Председателем назначен нарком обороны маршал [23]. Назначение его председателем соответствовало компетенции Ставки: в ее функции входило стра­тегическое руководство вооруженными силами. При Ставке су­ществовал институт постоянных советников из 13 человек[24].

Особенности состава и структуры Ставки породили ряд про­блем ее деятельности. Громоздкость (20 человек) не позволила Ставке ни разу собраться в полном составе, тем более, что часть военачальников сразу отбыла на фронты. Требовалось привести состав и структуру Ставки в соответствие с реалиями властных отношений того времени[25].

10 июля 1941 г. СГК упразднена и создана Ставка Верховно­го командования под председательством , который 8 августа стал именоваться Верховным Главнокомандующим. К этому времени стал ясен беспрецедентный масштаб бедствия, обрушившегося на страну, и целесообразность концентрации вла­стных полномочий в руках ее фактического руководителя.

В военное время продолжала развиваться наметившаяся ра­нее тенденция наделять номинальные государственные структуры (в том числе вновь создаваемые) реальными властными пол­номочиями, которыми располагало руководство правящей партии. Еще 6 мая 1941 г. Секретарь ЦК ВКП(б) занял пост Председателя Совета Народных Комиссаров СССР, соединив тра­диционно разделенные партийную и государственную власть. 19 июля он назначен и наркомом обороны.

Экстремальная обстановка диктовала необычные подходы к организации управления. Поиск спасительных действенных мер по избавлению страны от реально угрожавшей катастрофы при­вел к созданию 30 июня 1941 г. Государственного Комитета Обо­роны (ГКО) СССР.

Совместным постановлением Президиума Верховного Сове­та и СНК СССР, ЦК ВКП(б) создан ГКО СССР, определены его государственный статус, характер, функции, состав. Особеннос­ти его в том, что он наделен неограниченными полномочиями, объединил государственные, партийные, общественные начала управления, стал чрезвычайным и авторитетным органом власти и управления, возглавил вертикали советского, партийного, все­го гражданского управления сражавшегося государства. Возгла­вил ГКО Председатель СНК СССР, секретарь ЦК ВКП(б) , что означало высшую степень централизации уп­равления, сосредоточения, совмещения его различных форм в руках одного должностного лица. Члены ГКО представляли, высшее партийное и государственное руководство, составляли узкий состав ПБ ЦК ВКП(б)[26], которое рассматривало предварительно, предлагало проекты решений по всем важнейшим вопро­сам государственной жизни, власти и управления. Образование ГКО придало фактически легитимность решениям Политбюро, куда входили приближенные к лица[27].

Члены ГКО в дополнение к своим прежним большим полномочиям получили неограниченные полномочия с целью повы­шения эффективности конкретных отраслей управления.

Совместное Постановление Президиума Верховного Совета и Совнаркома СССР, ЦК ВКП(б) обязало всех граждан, все госу­дарственные, военные, хозяйственные, партийные, профсоюзные, комсомольские органы беспрекословно выполнять решения и рас­поряжения ГКО СССР, которым придана сила законов военного времени.

Чрезвычайный орган работал по-чрезвычайному. ГКО не имел регламента работы, собирался нерегулярно и не всегда в полном составе. Решения принимали председатель[28] либо его заместите­ли — (с 30 июня 1941 г.) и (с 16 мая 1944 г.) после консультаций с теми членами ГКО, которые кури­ровали соответствующие ведомства. Наркомы и военачальники в своих воспоминаниях отмечают, что процедура принятия реше­ний была упрощена до предела, поощрялась инициатива ответ­ственных лиц, обеспечивался деловой характер работы ГКО. По­скольку высшие руководители страны одновременно входили в состав ГКО, Политбюро, Ставки, Совнаркома, то их решения оформлялись зачастую как директивы и постановления того или иного органа управления в зависимости от характера рассматри­ваемого вопроса. Маршал вспоминал, что не всегда можно было определить, на заседании какого органа он присутствовал. Работу же ГКО он характеризовал так: «На заседаниях ГКО, которые проходили в любое время суток, как правило, в Кремле или на даче , обсуждались и принимались важнейшие вопросы».

Особенностью деятельности ГКО было и отсутствие собствен­ного разветвленного аппарата. Руководство осуществлялось че­рез аппарат органов государственного управления, партийных комитетов. В важнейших отраслях народного хозяйства действо­вал институт уполномоченных ГКО, которые сплошь и рядом являлись одновременно представителями ЦК ВКП(б), что обес­печивало им неограниченные права. Уполномоченные были так­же во всех союзных и автономных республиках.

На местах в наиболее стратегически важных регионах фор­мировались и действовали областные и городские комитеты обо­роны.

Эти местные чрезвычайные органы обеспечивали единство управления в условиях чрезвычайного положения, создавались решением ГКО, руководствовались его постановлениями, ре­шениями местных, партийных и советских органов, военных советов фронтов и армий. ГКО учредил такие органы почти в 60 городах Подмосковья, Центра, Поволжья, Северного Кавка­за и с 1942 г. в крупных городах Закавказья. Они объединяли гражданскую и военную власть в городах, которые находились в зоне боевых действий и вблизи линии фронта или входили в радиус действия вражеской авиации, а также там, где базирова­лись корабли военно-морского и торгового флота. В состав их входили первые должностные лица партийных, государствен­ных органов управления, военные комиссары, коменданты гар­низонов, начальники управлений НКВД. Они были тесно связа­ны с военным командованием, а их представители одновремен­но являлись членами соответствующих военных советов. Не имея своего штатного аппарата, как и ГКО в центре, городские коми­теты обороны опирались на местные партийные, советские, хо­зяйственные, общественные органы. При них существовал ин­ститут уполномоченных, создавались оперативные группы для срочного решения вопросов, широко привлекался общественный актив[29].

Были созданы и вспомогательные чрезвычайные органы. 24 июня 1941 г. появился Совет по эвакуации в составе ­ника и его заместителя . «Создать Совет. Обязать его приступить к работе», — гласило соответствующее постанов­ление. Такая лаконичность в сочетании с отсутствием регламен­та работы открывала широкий простор инициативе. 16 июля 1941 г. в совет введены (заместитель председате­ля), , B. C. Абаку­мов. Совет действовал как орган при ГКО, имел в своем составе уполномоченных ГКО. Дополнительно в октябре 1941 г. образо­ван Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промыш­ленных товаров и предприятий промышленности. В конце декаб­ря 1941 г. вместо обоих названных органов создано Управление по делам эвакуации при СНК СССР, соответствующие управле­ния в республиках, краях и областях, эвакопункты на железных дорогах.

Подобными чрезвычайными органами стали также Коми­тет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспорт­ный комитет. Последний образован при ГКО 14 февраля 1942 г. В его обязанности входили планирование и регулирование пере­возок на всех видах транспорта, координация их работы, выра­ботка мероприятий по улучшению материальной базы[30]. Об эффективности руководства транспортной системой свидетельство­вал начальник управления военных сообщений, а с декабря 1944 г. нарком путей сообщения : в годы войны не было ни одного крушения поездов по вине железнодорожников и ни один воинский эшелон не уничтожен вражеской авиацией в пути следования[31].

Своеобразными функциями обладало созданное 8 декабря 1942 г. при ГКО СССР оперативное бюро[32], которое контролиро­вало все наркоматы оборонного комплекса, составляло кварталь­ные и месячные планы производства, готовило для председателя ГКО проекты соответствующих решений.

ГКО и другие органы высшего управления уделяли макси­мум внимания военно-организационной системе, изменяли во время войны структуру, состав военного руководства, восполня­ли убыль командного состава, помогали Ставке Верховного глав­нокомандования, Генеральному штабу РККА, управлениям НКО, ВМФ, командованию стратегических направлений и фронтов. Налажено управление всеми структурами вооруженных сил, упо­рядочено командование фронтами, армиями, соединениями и оперативными объединениями в составе фронтов, корпусами, дивизиями, бригадами, полками и т. д.

С 15 июля 1941 г. по 9 октября 1942 г. во всех частях РККА и на кораблях ВМФ функционировал институт военных комиссаров и политруки в ротах. В отличие от комиссаров периода инос­транной военной интервенции и гражданской войны военные ко­миссары 1941—1942 гг. не обладали правом контроля командно­го состава, но нередко многие их них вмешивались в действия военачальников, что подрывало единоначалие, создавало в воен­ном организме состояние двоевластия. В Указе Президиума Вер­ховного Совета СССР от 9 октября 1942 г. отмена института во­енных комиссаров мотивирована тем, что он выполнил возло­женные на него задачи. Тогда же введен институт заместителей командиров по политической работе (замполитов), всю войну и после нее выполнявших при военачальниках функции идеологи­ческого и политического воспитания постоянно обновлявшегося личного состава[33].

В связи с ростом партизанского движения 30 мая 1942 г. при Ставке ВГК образован Центральный штаб партизанского движе­ния (ЦШПД). Его возглавил Первый секретарь ЦК Компартии Белоруссии [34]. ЦШПД координировал действия многочисленных партизанских отрядов между собой и с регуляр­ными армейскими частями, организовывал снабжение народных мстителей оружием, боеприпасами, средствами связи, обеспечи­вал медицинскую помощь, наладил взаимную информацию, про­вел в Москве совещания партизанских командиров, помог подго­товить и провести глубокие рейды партизанских соединений по тылам немецко-фашистской армии; и др. ЦШПД работал совме­стно с руководителями подпольных советских, партийных, ком­сомольских органов на временно оккупированной территории. Управление массовым партизанским движением из единого цен­тра оказалось особенно эффективным при освобождении совет­ской территории в 1943—1944 гг.

Государственное управление военной сферой приобрело не только приоритетное значение, но и всеобъемлющий характер, новые функции, осуществлялось на основе законов военного вре­мени, чрезвычайными методами, обеспечивало интенсивное во­енное строительство[35], качественно новый уровень военно-организаторской работы, победное в конечном итоге, хотя и с от­дельными ошибками и сбоями, выполнение Вооруженными Силами основных задач по защите страны и разгрому врага.

Управление военной сферой составило единую систему с не менее важным государственным управлением тылом, которым стала вся огромная страна с ее сложным народнохозяйствен­ным, социально-политическим и духовно-культурным комплек­сом.

Парадоксально, но факт — государственное управление и в экстремальной военной обстановке строилось, функционировало на основе планового принципа, испытанного и освоенного в 20— 30-е гг. Изменились методы планирования с учетом военных за­дач и условий, средства и организация мобилизации и использо­вания ресурсов, методика расчета показателей, сроков и др., что обусловило новое качество планового управления народнохозяй­ственными процессами.

Нападение фашистской Германии сорвало выполнение тре­тьего пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР (1938—1942 гг.), рассчитанного на мирное строительство. Гос­план СССР экстренно разработал военно-хозяйственный план на четвертый квартал 1941 г., который был утвержден высшими го­сударственными инстанциями.

Государственный народнохозяйственный план 1943 г. — года коренного перелома в ходе войны и восстановления годового планирования[36] — отразил и определил новые аспекты управле­ния. Стратегическое наступление советских Вооруженных Сил после Сталинградской и Курско-Белгородской битв, начавшееся массированное изгнание немецко-фашистских захватчиков выя­вили перед органами управления новые функциональные задачи. Они приступили к плановой реализации программы восстанов­ления хозяйства, нормальных условий жизни в освобожденных районах, организовывали всестороннюю помощь материальны­ми, финансовыми ресурсами, продовольствием, кадрами специалистов и другим советским людям, перенесшим ужасы вражес­кой оккупации, сохранившим веру в свою власть, армию, дож­давшимся освобождения[37].

С 1943 г. государственное управление стало функциониро­вать на основе не только текущих, но и перспективных планов.

Государственное управление, подчиненное законам военно­го времени, учитывало и послевоенную перспективу, что отра­зило веру советского народа и его управленческого корпуса в победу и свое будущее, которая сыграла роль фундаментально­го морально-патриотического фактора.

Эффективно проявила себя в годы Великой Отечественной войны наркоматская система — центральное звено государ­ственного управления. Для обеспечения Вооруженных Сил но­вейшими видами военной техники в сентябре 1941 г. создан Наркомат танковой промышленности, а в ноябре 1941 г. — Наркомат минометного вооружения (на базе упраздненного Наркомата общего машиностроения). В 1942 г. создан Коми­тет по учету и распределению рабочей силы при СНК СССР, проводивший мобилизацию трудоспособного населения. При областных и краевых исполкомах созданы аналогичные бюро. Создание этих органов окончательно оформило сложившуюся еще до войны систему централизованного обеспечения промышленности кадрами во главе с Главным управлением государственными трудовыми резервами. В-третьих, по закону «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях во­енного времени» (1 июля 1941 г.) наркомы, директора пред­приятий, начальники строек получили очень широкие права в использовании материальных и денежных ресурсов, перерасп­ределении капитальных вложений и др., что способствовало инициативному, оперативному решению возложенных на них задач, воплотило тенденцию децентрализации отдельных зве­ньев государственного управления.

Особенностью государственного управления военного вре­мени являлось своеобразное сочетание двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации. Последняя при­суща природе советского управления, обусловлена невозмож­ностью детального управления только через высшие органы и из единого союзного центра. Обстановка требовала усиления самостоятельности отраслевых и местных органов управления, расширения прав их организационных структур, должностных лиц.

Особенность управления военного периода заключалась и в том, что его рабочий аппарат вынужден был функциониро­вать в условиях эвакуации ряда властных структур. Из 41 од­ного наркомата и других органов центрального звена управле­ния в первые же месяцы войны покинули Москву 18, частич­но — 23, что обусловило кратковременную заминку в перестройке отдельных органов управления, частичное перерас­пределение их функций[38].

Изменились условия, задачи, масштабы работы правоохра­нительных органов. Обновлялся постоянно их состав, совершен­ствовались структура, методы, функции. 20 июля 1941 г. воссоз­дан единый Наркомат внутренних дел, куда влились органы го­сударственной безопасности и военной контрразведки. Руковод­ство было сосредоточено в руках . Эта мощная струк­тура просуществовала до весны 1943 г., когда разведка и контр­разведка вновь выделились в самостоятельный Наркомат госбезопасности (нарком ), а Главное управление воен­ной контрразведки (СМЕРШ) во главе с B. C. Абакумовым пере­шло в состав Наркомата обороны под личный контроль ­лина. Его деятельность была сосредоточена на выявлении и обез­вреживании вражеских агентов, их пособников в наступавшей ар­мии, прифронтовой зоне, на освобождаемой территории.

Изменена правовая основа функционирования карательных органов. Система органов военной юстиции перестроилась в на­чале войны в соответствии с июльским 1941 г. Указом Прези­диума Верховного Совета СССР «О военных трибуналах в мест­ностях, объявленных на военном положении, и в районах воен­ных действий». Образованы военные трибуналы — чрезвычай­ные органы и с чрезвычайными полномочиями — при армиях, корпусах, дивизиях, гарнизонах, а также при бригадах на железных дорогах и в речных, морских бассейнах. Функциониро­вали они под управлением Наркомата юстиции СССР, под над­зором военной, военно-железнодорожной, военной водно-тран­спортной коллегий Верховного суда СССР и специальных про­куратур, которые поддерживали обвинение. К трем постоянным членам трибуналов дополнены в 1943 г. заседатели. Трибуналы рассматривали все наиболее опасные деяния, вплоть до спеку­ляции и хулиганства. Дела слушались в закрытом процессе, рассматривались в предельно короткие сроки, приговоры не подлежали кассационному обжалованию, исполнялись немед­ленно после вынесения. Исполнение смертных приговоров мог­ли приостановить командующие армиями и округами, военные советы. В местностях, объявленных на осадном положении, применялся без судебного разбирательства расстрел к «провока­торам, шпионам и прочим агентам врага». В этих местностях преобразована в военные часть территориальных судов и проку­ратур[39].

Централизованная система государственного управления, ее конституционные и чрезвычайные органы опирались на проф­союзные, комсомольские, кооперативные и другие обществен­ные организации.

Органы государственной власти и управления поддержали общественную инициативу славянского, еврейского, женского, молодежного антифашистских комитетов, которые наладили и укрепили связи с общественными кругами стран антигитлеров­ской коалиции.

Изменено отношение государственной власти и управления к Русской Православной Церкви (РПЦ) и другим религиям. Ин­тересы защиты Отечества продиктовали их сближение, приглу­шение идеологических разногласий, отказ от взаимных обвине­ний. Властные структуры закрыли антирелигиозные печатные издания, распустили «Союз воинствующих безбожников», вве­ли новые ордена, связанные с русской историей, в том числе ордена, наиболее чтимые церковью, — канонических святых Александра Невского и Дмитрия Донского. Восстановлено патриар­шество[40]. От имени РПЦ митрополит Московский и Коломенс­кий Сергий опубликовал 22 июня 1941 г. воззвание ко всем пра­вославным христианам России. Церковь благословила православ­ных на защиту священных границ нашей Родины и подчеркну­ла, что Господь дарует нам победу. 26 июня 1941 г. воззвание прочитано в Московском кафедральном Богоявленском соборе на торжественном молебне о даровании победы русскому воин­ству. Митрополит Сергий призвал всех на защиту родной зем­ли, ее исторических святынь, независимости от чужеземного порабощения и объявил позор всякому, кто останется равнодуш­ным к ее призыву. Деятели РПЦ участвовали в работе чрезвы­чайных комиссий по расследованию фашистских преступлений. При СНК СССР был создан Совет по делам РПЦ. В феврале 1943 г. РПЦ передала 6 млн. рублей и большое количество золо­тых и серебряных вещей на строительство танковой колонны им. Дмитрия Донского, за что получила благодарственное признание Верховного Главнокомандующего[41]. За несколько воен­ных и первых послевоенных лет церкви возвращено более 1400 храмов, 85 монастырей, открыто по две духовные академии и семинарии. В 1945 г. действовало 22000 православных церквей. Аналогичное сближение наблюдалось и с исламским духовен­ством, что позволило нарушить планы немцев в Крыму и на Кавказе, сплотив верующих различных конфессий на защиту страны. Взаимодействие органов власти и духовенства прояви­лось в перспективной тенденции развития активности верую­щих в военные и послевоенные годы.

Органы управления способствовали проявлению новых тен­денций в национально-государственном устройстве, в том числе тенденции децентрализации государственного управления. Рас­ширены права и функции республиканского управления. Более того, Украина и Белоруссия, а затем и другие республики полу­чили право непосредственного сношения с иностранными госу­дарствами и заключения межправительственных соглашений. 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР принял закон «О пре­доставлении союзным республикам полномочий в области вне­шних сношений и о преобразовании в связи с этим народного комиссариата иностранных дел в союзно-республиканский народ­ный комиссариат». В 1944 г. образованы наркоматы иностран­ных дел союзных республик. Украина и Белоруссия стали одни­ми из первоначальных членов ООН.

Тогда же, 1 февраля 1944 г., принят закон «О создании вой­сковых формирований союзных республик и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата обороны из общесоюзного в союзно-республиканский народный комиссариат». Созданы рес­публиканские наркоматы обороны. В национальные воинские части призывались, как правило, люди, слабо владевшие рус­ским языком. Казахские, грузинские, армянские и другие диви­зии сражались и на территории РСФСР, УССР, БССР.

Эти и другие законы укрепили суверенность республикан­ского управления в рамках союзного, способствовали развитию самостоятельности республиканских органов в решении как местных, так и общесоюзных проблем.

В экстремальных условиях войны были применены реп­рессивные меры чрезвычайного характера, депортированы в во­сточные районы в августе 1941 г. 1024722 немца Поволжья, с октября 1943 г. по июнь 1944 г. — 91919 калмыков, 608749 чеченцев, ингушей, карачаевцев, балкарцев, 228390 крымских татар, болгар, армян, греков, 94955 турок, курдов, хемшилов, упразднена их национальная автономная государствен­ность. Этим акциям придавалось принципиальное значение. Они проведены по инициативе и силами НКВД, возглавляв­шегося по решению ГКО СССР (), оформлены Указами Президиума Верховного совета СССР ()[42].

Государственное управление 1941—1945 гг., перестроенное адекватно условиям и задачам войны, действовало по-военному, функционировало в состоянии повышенной мобильности, опера­тивно, целенаправленно, решало вопросы быстро сообразно не­прерывно менявшейся ситуации. «В целом все изменения систе­мы управления страной в годы войны были продиктованы чрез­вычайными обстоятельствами и, как показал опыт, были вполне адекватными тем условиям и задачам, которые приходилось ре­шать руководству»[43]. Победа советского народа 1945 г. не была предопределена заранее и справедливо считается победой госу­дарственной власти и управления, всех звеньев и должностных лиц этой системы. В управлении работали миллионы професси­ональных, инициативных, смелых организаторов, применялись меры материального, морального поощрения, должностного про­движения, а также мобилизационные, жесткие дисциплинарные меры воздействия.

«Созданная еще в 1930-е годы административно-командная система продемонстрировала свои преимущества в чрезвычайных условиях войны»[44].

Система государственного управления стала одним из источ­ников и механизмов победы, она опиралась на поддержку, пат­риотизм, самоотверженный энтузиазм советского народа. В годы войны проявилось как никогда единство народа, его государствен­ной власти и управления.

Система государственной власти и управления обеспечила в конечном итоге славную победу[45], несмотря на имевшие место про­счеты, ошибки[46]. Уроки ее исторического опыта деятельности на основе военно-мобилизационных принципов не теряют своей ак­туальности, способствуют осмыслению теории государственного управления, учат всестороннему учету всей совокупности объек­тивных и субъективных факторов, конкретно-исторической ситуа­ции при обеспечении эффективности управления с наименьшими издержками, в интересах всего народа.

Тенденции, роль и противоречия послевоенного

государственного управления

Победный 1945 год открыл новую страницу истории государ­ственного управления, которому предстояло учесть качественное изменение внешних, геополитических и внутренних условий, из­влечь уроки из опыта управления времен войны, закрепить и ис­пользовать итоги Победы, обеспечить безопасное послевоенное устройство мира, нормальные условия жизни людей, продолжить цивилизационное восхождение, прерванное, замедление и ослаб­ленное самой разрушительной из войн, не решившей основных проблем постигшего цивилизацию кризиса. Война и Победа укре­пили осознание большинством народа, управленческой элитой адек­ватности советской системы государственного управления потреб­ностям цивилизации XX в., ибо оно позволило Советскому Союзу обрести статус ведущей, великой мировой державы, оказывавшей влияние на цивилизацию своим развитием по антикапиталисти­ческому пути[47].

Военное государственное управление было перестроено в мир­ное на основе послевоенной концепции, планово, постепенно, что проявилось в демилитаризации, децентрализации и частичной демократизации, упразднении чрезвычайных органов и методов неконституционного характера, восстановлении и развитии кон­ституционных принципов, извлечении уроков довоенного и во­енного опыта, творческого их применения, сохранения и усиле­ния руководящей роли ВКП(б) и в других содержательных на­правлениях этого процесса.

Демилитаризация управления началась в конце второй ми­ровой войны[48], отразив созидательный и мобильный характер со­ветской системы власти и управления, означала отказ от управ­ления по-военному, переориентировку целей, текущих задач, го­сударственных планов, бюджетов, функций органов управления на мирное строительство.

Государственное управление отказалось от военно-мобили­зационных принципов. Постепенно возобновился нормальный режим труда в учреждениях, во всем аппаратном механизме уп­равления, на предприятиях. В основу управления положены из­мененные Верховным Советом СССР государственные бюджеты на 3—4-й кварталы 1945 г. и на 1946 г., по которым сокращены ассигнования на военные нужды, увеличены расходы на разви­тие гражданских отраслей экономики. Демилитаризация управ­ления произведена планово, без суеты, в соответствии с новой концепцией послевоенного устройства общества.

Изменили профиль многие структуры центрального управ­ления. Наркомат минометного вооружения преобразован в Нар­комат машиностроения и приборостроения, Наркомат боеприпа­сов — в Наркомат сельскохозяйственного машиностроения, Нар­комат танковой промышленности — в Наркомат транспортного машиностроения; и т. д. Самое современное оборудование подве­домственных предприятий, воплотившее достижения военно-тех­нической науки и инженерные решения, было переключено на производство сложной гражданской техники для нужд народно­го хозяйства и населения.

По Закону о демобилизации от 01.01.01 г. более 8,5 млн. воинов трудоустроены органами управления, обрели мирное граж­данское состояние[49]. Восстановлены организованный набор рабо­чих по договорам с колхозами и органы по вербовке рабочей силы. С февраля 1947 г. возобновлены договоры между администраци­ей хозяйственных органов и профсоюзами. Государственное уп­равление СССР не допустило безработицы, которая сохранилась и возросла после войны в странах другой общественно-экономи­ческой системы.

Демилитаризованное государственное управление отказалось от законов, задач, методов военного времени, стало функциони­ровать на основе законов мирного времени в соответствии с при­сущей ему и определенной Конституцией СССР созидательной природой. Обновлен личный состав управленческого аппарата за счет квалифицированных специалистов, в том числе демобили­зованных из армии служащих.

Ликвидированы чрезвычайные органы управления: ГКО, СВГК и др.[50] Сужены прерогативы многих органов. В экстремаль­ных ситуациях послевоенного времени имели иногда место ре­цидивы чрезвычайных методов в управлении. Отказ от чрезвычайщины не стал ее забвением в первые послевоенные годы. Склонность к ней проявляли руководители, привыкшие коман­довать, управлять директивно. Искоренение элементов чрезвычайщины являлось сложной проблемой управления во второй половине 40-х гг.

Государственное управление перестраивалось в условиях всенародных конституционных выборов союзного (1946, 1950 гг.), республиканских верховных советов (1947, 1951 гг.), областных, краевых, окружных, городских, районных, посел­ковых, сельских Советов депутатов трудящихся (1947—1948, 1952 гг.). В результате их обновлена существенно вся система органов законодательной представительной власти, незначи­тельно увеличен возрастной ценз депутатов, сокращен состав президиумов союзного и республиканских верховных советов, расширена их компетенция, упорядочена работа постоянных комиссий местных Советов и законодательная база на основе принятых союзными республиками Положений о местных Советах, их исполнительных органах[51]. В феврале 1947 г. в обеих палатах высшего законодательного органа созданы постоянно действующие комиссии законодательных предположений в целях упорядочения союзного законотворчества с учетом рес­публиканских, местных интересов и особенностей, разработки конституционных основ законодательства в различных сферах управления, жизни общества. По проектам постоянных комис­сий приняты законы о перестройке, совершенствовании управ­ления промышленностью, сельским хозяйством, отраслями гуманитарной сферы и др.

В русле послевоенной децентрализации государственной вла­сти и управления перераспределены полномочия союзных и рес­публиканских органов, расширены права республик, прерогати­вы их властных и управленческих структур, усилена ответствен­ность за соответствие республиканских законов союзным, Кон­ституции и их исполнение. Республиканские конституции, за­конодательные акты унифицировались на союзно-правовой ос­нове, в том числе и в нормировании распорядительных и испол­нительных функций органов управления.

Воссозданная и развитая система представительных органов[52] обновила состав, изменила высшие союзные и республиканские органы управления. Советы народных комиссаров СССР и рес­публик преобразованы по Закону от 01.01.01г. в советы министров, которые формировались, утверждались верховны­ми советами, отчитывались перед ними, подлежали их консти­туционному контролю. Этой реформой закреплено единство власти и управления, конституционное верховенство представитель­ных органов . При такой формальной иерархии и вопреки ей значительно усилен статус органов исполнительной власти и управления, где все больше и полнее сосредоточивались властные и управленческие функции. Значительно возросла роль Совета Министров СССР под председательством и республиканских правительств, возглавлявшихся высокопоставленными лицами из партийной элиты. Изменился статус президиумов союзного и республи­канских советов министров, которые управляли повседневно, оперативно подведомственными учреждениями и организация­ми.

Из за большого объема эта статья размещена на нескольких страницах: 1 2 3 4 5