Итоговый проект Конституции был обсужден на заседании комиссии 16 июля 1964 г. К этому времени под влиянием крити­ки ЦК КПСС он был значительно скорректирован. Под нажи­мом подкомиссии Брежнева в проект были включены идеологи­ческие штампы и декларации, которые значительно ухудшили проект. Были сняты положения о ротации депутатского корпуса, о новых полномочиях республик и др. По мнению исследовате­лей, эти изменения были произведены под сверхбдительным контролем той части ЦК, которая в это время активно готови­лось к смещению Хрущева и не желала изменений в политичес­кой системе. В целом даже в урезанном виде проект новой кон­ституции, бесспорно, представлял значительный шаг вперед и отражал назревшие потребности демократизации общественной системы. Опасения консервативной части КПСС о размывании политической системы и эрозии коммунистической власти име­ли право на существование, но в условиях общего поступательного развития экономики это не имело бы катастрофических последствий. В то же вовремя принятие демократической Консти­туции дало бы серьезный стимул для развития общества, расши­рило бы социальную базу КПСС, привлекло бы симпатии к власти большой части интеллигенции. Но этот исторический шанс КПСС был бездарно упущен.

В ноябре 1962 г. Пленум ЦК КПСС принял постановление «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руко­водства народным хозяйством», которое предполагало разде­ление партийных организаций по производственному принци­пу. Парторганизации от областных и ниже делились на про­мышленные и сельские. Советы также разделялись на сельские и промышленные. Сельские райкомы партии ликвидиро­вались, а управление сельским хозяйством передавалось тер­риториальным производственным управлениям. Эти измене­ния коснулись всех общественных организаций, профсоюзов и даже силовых структур. Количество совнархозов сокращалось до 47, из их ведения была выведена строительная отрасль. Промышленные обкомы партии были вынуждены подчинять­ся совнархозам, которые включали в своей состав по 2—3 области. Главным результатом всех этих преобразований стало резкое возрастание управленческих структур и кадрового кор­пуса управленцев в 2—3 раза. Эффективность управления рез­ко снизилась, а количество недоброжелателей Хрущева увели­чилось, особенно в среде секретарей обкомов — самой влиятельной и многочисленной части партийно-государственной номенклатуры.

Недовольство управленческой деятельностью Хрущева стало быстро распространятся среди личного состава органов МВД, КГБ, армии, где проводились массовые чистки и сокращения. После освобождения от должностей сталинско-бериевских руководящих кадров в органы госбезопасности пришли выходцы из партий­но-комсомольской среды, т. е. это были политические деятели, которые имели идеологические ценности. Обладая теоретичес­кой подготовкой, самостоятельностью и инициативностью, они были обеспокоены не только снижением уровня материального довольствия сотрудников своей системы, но и в первую очередь ростом оппозиционных настроений в стране. (Только в первом полугодии 1962 г. в стране было изъято более 7700 листовок и анонимных писем, выявлено 60 локальных антисоветских групп.) По их требованию были изолированы от общества бывшие не­мецкие каратели, а также много церковников и сектантов, кото­рые придавали недовольству масс «контрреволюционный харак­тер».

Хрущевскому руководству пришлось столкнуться с фактами взяточничества, коррупции и массовых приписок. Партийную номенклатуру потрясло дело рязанского секретаря ­ва, который сначала получил Золотую Звезду Героя Социалисти­ческого Труда, а затем после обнаружения очковтирательства был вынужден застрелиться.

В январе 1962 г. было принято решение об обновлении систе­мы государственного контроля. Вопреки мнению Микояна и Ко­сыгина было подготовлено решение Президиума ЦК КПСС «Воп­росы госконтроля и партконтроля». Но только в ноябре, после разделения парторганов по производственному принципу, было принято постановление «Об образовании Комитета партий­но-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР». Новый орган не просто дублировал функции партийных и государственных управленческих органов, но создавал новую надстроечную управленческо-контрольную бюрократическую си­стему. Руководитель этой системы приобретал де-­факто почти такие же полномочия, какими обладал сам Хрущев. С другой стороны, система КПК становилась дополнительным стимулом для номенклатуры в ее противодействии неудержному реформаторству Хрущева.

К середине 1960-х гг. выяснилось, что все демократичес­кие, прогрессивные преобразования Хрущева не вызвали энту­зиазма в обществе, так как сопровождались ухудшением социально-экономической ситуации. Неурожай 1963 г. и целый ряд внешнеполитических авантюр, непродуманных рывков под ло­зунгом «Догнать и перегнать Америку по уровню потребления молока и мясопродуктов» привели к повышенной нагрузке на экономику страны. Пытаясь выйти из кризисного положения, правительство заморозило заработную плату, задержало объяв­ленную отмену подоходного налога, повысило нормы выработ­ки на единицу оплаты труда, провело кампанию слишком жес­токого преследования спекулянтов, повысило цены на продук­ты питания. В результате в ряде населенных пунктов пришлось вводить карточки на продовольствие. Своеобразная либерали­зация цен в условиях социалистического государства, обязанно­го по определению обеспечить права трудящихся на принципах равенства, вызвала немедленный протест трудового населения. Все это привело к несанкционированным забастовкам и демон­страциям в ряде городов, в том числе к трагическим событиям в Новочеркасске, где была расстреляна демонстрация рабочих. И хотя в этих событиях оказались замешаны уголовные эле­менты и различные провокаторы, главная вина за неадекватную реакцию армии в этом городе несло руководство КПСС.

Сокращение размеров приусадебных участков у крестьян не могло радовать сельских тружеников. Сельскохозяйственная политика Хрущева нашла свое олицетворение не только в насаждении повсеместно кукурузы, но и в волюнтаристическом вмешательстве в агротехнику.

Грубые публичные нападки на творчество молодых представителей раскрепощенной интеллигенции, стремившихся к самовыражению, например, на художников-абстракцио­нистов, «формалистов» и других писателей и поэтов, придержи­вавшихся нетрадиционных направлений в искусстве, вызвали протест этой части общества. Демонстративная поддержка ан­тисталинских произведений , Е. Евтушенко, не меняла сущности авторитарной политики Хрущева в отношении творческой интеллигенции. Для власти имела значение только поддержка интеллигенцией партийного курса, а не свобода творчества в целом.

Непродуманные кадровые сокращения в Вооруженных Силах, особенно странная отставка министра обороны маршала Г. К. Жу­кова, спасшего самого Хрущева в 1957 г., предопределили рост недовольства в офицерской среде. Внешняя политика СССР, осу­ществлявшаяся в соответствии с требованиями авторитарного лидера, также носила налет авантюризма, в результате чего СССР оказался втянутым в венгерский, берлинский, карибский и дру­гие кризисы.

В этих условиях произошло определенное отторжение поли­тики Хрущева не только политической элитой, но и большин­ством населения — рабочими, крестьянами, армейскими кадра­ми. Это был безусловный крах Хрущева как политика, взявшего на себя весь груз ответственности назревших реформ, но не су­мевшего обеспечить их проведение в рамках научной обоснован­ности и здравого смысла. Для партийной элиты малоуправляе­мый и бездумный реформатор Хрущев стал обременительным, неудобным, лишним и даже опасным. Его хамство и грубость, вульгарная речь в обращении даже с ближайшими соратниками вызывали отчуждение и у сторонников реформ. Политическая смерть Хрущева была во многом закономерной, хотя и не обяза­тельной. Летом 1964 г. Хрущев, верный своему стилю управле­ния, приступил к новым реформам, объявив о намерении зак­рыть академии наук (общую и сельскохозяйственную), отменить доплату за ученые степени ученым, ликвидировать парткомы сельхозуправлений, провести формирование управленских структур других отраслей народного хозяйства. Наконец, он заявил о не­обходимости введения уже не семилетнего, а восьмилетнего на­роднохозяйственного планирования. Для партийной элиты стало ясно, что остановить поток бесконечных пертурбаций, которые обессмысливали сами реформы и не давали возможности систе­матически и планомерно управлять страной, можно только пу­тем отстранения зарвавшегося псевдореформатора. Партийные ме­ханизмы позволяли это сделать при определенной предваритель­ной подготовке.

Проведя большой цикл тайных совещаний и добившись оп­ределенного консенсуса, высшая номенклатурная элита добилась на октябрьском Пленуме 1964 г. ЦК КПСС смещения Хрущева с занимаемых постов. Следует подчеркнуть, что отстранение Хру­щева было результатом вполне нормального политического акта, организованного в рамках существовавшей законности и систе­мы партийно-государственного управления. Более того, сам видел в осуществившейся возможности бескровной легитимной смены лидера именно свою заслугу как реформато­ра. Новым руководителем партии стал один из наиболее типич­ных представителей номенклатурной коммунистической элиты — , занимавший пост второго секретаря ЦК КПСС.

На первых порах он не посмел свернуть реформы, задуман­ные Хрущевым и подготовленные , что не по­зволяет однозначно зафиксировать октябрьский пленум ЦК КПСС 1964 г. как рубеж этапа реформ в истории государственного уп­равления. Тем более, что реформы в той или иной степени осу­ществлялись и постепенно свертывались в течение всей второй половины 1960-х гг. Этот процесс выхода страны из полосы преоб­разований, безусловно, связан с отказом консервативного руко­водства во главе с Брежневым от ориентации на совершенствова­ние системы управления и формирование новых механизмов ры­ночного регулирования экономики. Конечно, повод для такого подхода был — перегибы и перехлесты реформаторства Хрущева отбили всякое стремление к инновационному развитию. С дру­гой стороны, правящая элита была чрезмерно уверена в потенци­але советского строя и не собиралась более его либерализировать, ограничившись частичной десталинизацией. В скором вре­мени реформы 60-х гг. по повышению самостоятельности предприятий и усилению рыночных механизмов были дезавуирова­ны, несмотря на то, что они дали хорошие результаты.

Немедленно после снятия Хрущева было ликвидировано раз­деление Советов на промышленные и сельские, улучшена регла­ментация деятельности единых советов, к их работе были при­влечены различные самодеятельные организации граждан. В уп­равленческих преобразованиях особое место занимали решения мартовского 1965 г. Пленума ЦК КПСС, положившего начало более или менее научной аграрной политике. Хотя решения гото­вились еще при Хрущеве, они при Брежневе парадоксально получили дополнительный импульс как якобы исключительно антихрущевские меры. Как бы то ни было, но крестьяне получили отрезанные ранее у них приусадебные участки, колхозники полу­чили право на пенсию и гарантированную минимальную зарпла­ту в колхозах, увеличились закупки сельхозпродуктов по более высоким ценам, снизилась норма обязательных поставок. Куку­рузной эпопее был положен конец, а псевдоученый ­ко наконец был снят с руководящих научных постов сельхозакадемии. В целом можно считать, что была предпринята инте­ресная и продуктивная попытка применить на практике идею ленинского продналога к колхозно-совхозному производству.

В ноябре 1965 г. состоялся второй знаменитый пленум ЦК КПСС, на котором сделал доклад с обоснованием экономической реформы в промышленности. Эта реформа так­же готовилась при Хрущеве на основе идей экономистов В. Нем­чинова, В. Новожилова, Л. Канторовича, Е. Либермана. Вдох­новленный положительными результатами эксперимента на за­воде «Маяк» в Горьком и на фабрике «Большевичка» в Москве, предложил новые меры по совершенствованию управления, к числу которых относилось резкое снижение коли­чества плановых заданий, ограничение централизованного пла­нирования.

VIII пятилетка (1966—1970гг.), по общему мнению, оказа­лась последней выполненной и перевыполненной по большин­ству показателей. В этом, безусловно, сказался импульс управ­ленческих реформ. Однако уже к концу пятилетки — в конце 60-х гг. — началось явное замедление в реализации намеченных преобразований, т. е. латентное свертывание реформ. Период от­носительно радикального реформирования и модернизации сис­темы управления заканчивался, и наступил очередной этап фун­кционирования советской обновленной централизованно-бюрократической системы управления.

Вопросы для самопроверки

1. Какое значение имело разоблачение культа личности Сталина для развития системы управления в СССР?

2. В чем заключалось основное содержание новой управленческой докт­рины КПСС?

3. Почему разоблачение культа Сталина не привело к широкой демократизации политической системы?

4. Какие управленческие реформы можно считать более перспективными или успешными и почему?

5. Какие преобразования дестабилизировали общества и способствовали созданию условий для отстранения его от власти?

Рекомендуемая литература

Власть и оппозиция. Российский политический процесс XX столе­тия. М., 1995.

XX съезд КПСС и его исторические реальности. М., 1991.

Аграрная политика Хрущева. Итоги и уроки // Общественные науки и современность. 1996. № 1.

Неизвестная Россия. XX век. Вып. 1. М., 1992.

. Материалы к биографии. М., 1989.

Поражение. Почему захлебнулась «косыгинская реформа» //Родина. 1995. № 11.

Аппарат. СПб, 1995.

Глава 17

Эволюция и стагнация системы

государственного управления в СССР

(конец 60-х — начало 80-х гг.)

Изменение внешнеполитических условий развития СССР и доктрина «ог­раниченного суверенитета» Брежнева.

Проведение цикла политических и экономических управленческих контрре­форм. Управленческая «фронда» .

Экстенсивное стабильное развитие экономики за счет интенсивной экс­плуатации природных ресурсов.

Попытки совмещения централизованной командно-административной управленческой системы с производственной элементами самостоя­тельности субъектов экономики.

Принятие новой Конституции 1977 г. и борьба с диссидентством.

Принципы деятельности государственного аппарата периода развитого социализма.

Тенденция стагнации экономики и нарастание кризисных явлений.

Политика режима по изысканию резервов управления со­циалистической экономикой.

Курс — реставрация брежневской политики.

Политические и экономические контрреформы государственного управле­ния.

Централизованная командная система «развитого социализма»

Новый этап политического и социально-экономического раз­вития СССР, связываемый в литературе с именем ­ва, начался с конца 60-х гг., когда произошли такие внешнеполи­тические события, как подавление организацией Варшавского Договора чехословацкой либеральной революции («Пражской вес­ны»), осуществлявшейся под лозунгом «демократического соци­ализма», обострение отношений СССР с маоистским Китаем, усиление напряженности в отношениях СССР с США в связи с американской агрессией во Вьетнаме. Все это стимулировало, с одной стороны, усилия руководства КПСС и СССР по укрепле­нию обороноспособности и централизованного управления, с другой стороны, — борьбу с попытками нетрадиционного («оппор­тунистического», «фальсификаторского», «ревизионистского») тол­кования социалистической идеологии, в том числе в управлен­ческой сфере. В социально-экономической сфере также произошли этапные изменения, ставшие рубежом развития общества. В стране начались контрреформы по всему спектру политико-админист­ративного управления: в политике (смена концепции строитель­ства коммунизма концепцией развитого социализма), в управле­нии (упразднение совнархозов и восстановление министерств), в экономике (свертывание политики сентябрьского пленума ЦК КПСС), в партии (отмена принципа ротации кадров, разделения парткомов по отраслевому принципу), в гражданском обществе (преследование инакомыслящих).

В начале своей деятельности в качестве первого лица в госу­дарстве не только не имел своей программы дей­ствий, но даже не стремился ее сформировать, что было доста­точно редким случаем не только в мировой, но и в отечествен­ной истории. Его управленческая философия мало чем отлича­лась от хрущевской, если не считать особенностей его личнос­ти. Брежнев был самым типичным представителем третьего поколения советских кадров выдвиженцев 1930-х гг., уцелевших в ходе бесчисленных чисток и репрессий и воспринявших стиль политического исполнительства и проведения в жизнь полити­ческой линии вождя. Став первым лицом в государстве, т. е. заняв место вождя, Брежнев мог реально заниматься преиму­щественно повседневным администрированием, бюрократичес­кой перетасовкой кадров при сохранении политического режи­ма. Он как аппаратчик и прагматик-управленец укрепил власть коммунистической политической элиты, именовавшейся офи­циально номенклатурой. Важнейшим элементом системы был сложившийся партийный аппарат ЦК — ревкомов-обкомов — горкомов-райкомов, который традиционно подменял соответ­ствующие выборные партийные и особенно советские органы и руководил всеми остальными общественными организациями. Этот аппарат только при ЦК составил более 4000 человек, рабо­тавших более чем в 20 отделах, которые подразделялись на сот­ню секторов. Параллельно функционировало около 100 мини­стерств и ведомств. Всего управленческим трудом занимались 18 млн. человек, что, однако, значительно меньше количества чиновников в современной России, в которой отсутствует адми­нистративно-командное управление. Советский депутатский корпус всех уровней формировался исключительно партийными органами, которые предлагали избирателям одобрить в ходе безальтернативных, хотя всеобщих и тайных выборов одного кандидата от «нерушимого блока партии и народа». Советская власть по-прежнему выполняла функцию ширмы для всевлас­тия аппарата партии — государства. По многим показателям по­литическая брежневская система «развитого социализма» весь­ма напоминала сталинскую, но без ее ведущей карательно-реп­рессивной функции.

Сам Брежнев не был вождем или диктатором сталинского образца. Мнение о том, что он реанимировал сталинизм или про­водил в жизнь неосталинизм, не совсем корректно. Действитель­но, все, что было апробировано при Сталине и дало необходи­мый позитивный результат, возвращалось немедленно в управ­ленческую практику. Но при этом не все хрущевские реформы были полностью перечеркнуты. Для Брежнева гораздо более важ­но было устранить радикальный дух безудержного авантюрного реформаторства, ввести преобразования в русло продуманности, постепенности, стабильности, и в этом он более чем преуспел. Термин «стабильность», не «застой» является определяющим при характеристике всего этапа 1970-х — первой половины 1980-х гг., так как застойные тенденции стали явственно фиксироваться в основном в конце этого периода.

Проведенные еще в 1965 г. пленумы ЦК КПСС приняли реформаторские решения, подготовленные и его окружением. Председатель Совмина , по общему мнению, значительно превосходил Брежнева по компетентности в экономических вопросах и профессионализму в государствен­ном управлении, и был еще в большей степени, чем Брежнев, прагматик и технократ. Все идеологические и политические кам­пании он оценивал с позиций полезности для развития производ­ства (особенно легкой промышленности), совершенствования системы управления на основе ограниченной и контролируемой децентрализации, воспитания нового поколения хозяйственных руководителей. До середины 70-х гг. в руководстве существова­ло скрытое противоборство Косыгина и Брежнева, закончившее­ся победой последнего. После отхода Косыгина от управленчес­кой деятельности Брежнев предпринимает политические акции, которые закрепляют отказ советского государства от рыночных реформ.

Экономическая необходимость реформ, в частности введе­ние элементов рыночной политики, была совершенно очевидна, и можно было ожидать, что сама жизнь заставит новое консервативное руководство продолжать хотя бы в урезанном виде преоб­разования. Однако острота проблемы была неожиданно снята нахождением мощного источника дополнительной валюты в виде экспорта обнаруженных с помощью космических спутников за­пасов нефти, газа и других энергоносителей. За счет нефтедолла­ров государство стало закупать западное оборудование и техно­логии и на этой экстенсивной основе решать назревшие пробле­мы. Вместо того чтобы добиваться повышения качества продук­ции, интенсификации производства, получения прибыли на базе внедрения достижений научно-технического прогресса в произ­водство, бюрократия сделала ставку на импортные накачки. По­скольку распределительная функция госаппарата вновь стала глав­ной, управление сосредоточилось в вертикалях власти, а само­стоятельность субъектов в горизонтальных структурах была прак­тически ликвидирована.

Сущность политики Брежнева заключалась в сохранении до­стигнутых темпов производства и экстенсивном расширении про­изводственных мощностей. В результате СССР фактически «про­спал» информационную революцию — компьютеризацию. Вто­рой космический прорыв в науке и производстве не удался. В то время как США, Западная Европа и Япония развивались на по­стиндустриальных направлениях модернизации, советская эко­номика традиционно и инерционно развивалась в рамках индустриального этапа. Хотя были отрасли, например космическая, оборонная, которые выпускали конкурентоспособную продукцию, не они определяли погоду в стране. Именно в этом заключается са­мый, может быть, главный методологический просчет брежневского руководства, ибо все, что не развивается, — останавливает­ся и умирает.

Буквального застоя в экономике в коне 1960-х — первой по­ловине 1970-х гг. не было и близко, до системного социально-по­литического кризиса было еще далеко, но негативная тенденция замедления социально-экономического развития уже обозначи­лась. Это был симптом тяжелой болезни, но настоящих «врачей» рядом с Брежневым в переносном, политическом смысле слова, не было. Правление Брежнева явилось периодом утверждения консервативного традиционалистского, условно говоря, неоста­линского политического режима, в деятельности партийно-госу­дарственного аппарата господствовал принцип бюрократическо­го централизма. В политической элите доминировали отноше­ния своеобразного вассалитета нижестоящих по отношению к вы­шестоящим деятелям, отношения личной преданности.

Новое партийное руководство последовательно осуществило цикл политических контрреформ. На XXIII съезде КПСС в 1966 г. были отменены ограничения на занятие руководящих должнос­тей в партийной иерархии, восстановлено название «генеральный секретарь ЦК КПСС». Позднее Брежнев совместил эту должность с постом Председателя Верховного Совета СССР и Председателя Совета Обороны. Первоначально Брежнев проявлял себя как энер­гичный и достаточно компетентный руководитель, хотя и тяго­тевший к консерватизму, но осуществлявший грамотное руководство в интересах страны. Но в конце своего правления он по­терял здоровье и возможности критического мышления и даже попытался при поддержке своего окружения организовать подо­бие нового коммунистического культа своей личности. Но не­смотря на все усилия предпринятые государственной идеологи­ческой машиной, культ в пропаганде не привел к культу в массо­вом общественном сознании, ибо, во-первых, после столь «вели­кой и страшной» личности, как Сталин, претендовать на культ заурядной фигуре Брежнева было практически невозможно. Если на Хрущева падала тень Сталина как на его ниспровергателя, что создавало ему возможность войти в историю как великому ре­форматору, то Брежнев пришел к власти как заурядный эпигон третьего порядка и объективно не мог ни на что претендовать. Для культа нужны особые социально-психологические условия, которые отсутствовали в относительно спокойной атмосфере 70-х гг., необходимы крупные управленческие заслуги перед на­цией, нужна, наконец, особая харизматическая личность. Всего этого у Брежнева не было и близко, если не считать маниакаль­ной страсти к геройским золотым звездам.

Начиная с середины 70-х гг. в силу резкого ослабления здо­ровья Брежнева реальное управление в партии сосредоточилось в Политбюро ЦК КПСС. В рамках этого органа образовалась узкая группа партийных олигархов в составе , , Ф. Устинова, , в какой-то мере , которая вместе с Брежневым фактически решала все принципиальнейшие вопросы. был оттеснен в сто­рону и фактически лишен политических полномочий. По-прежнему сохранял свои позиции Секретариат ЦК КПСС, 20 отде­лов которого все более дублировали и подменяли министерства правительства. Через эти отделы осуществлялось так называе­мое политическое, а фактически прямое руководство отраслями народного хозяйства. Аналогичное положение сложилось и на местах, где местные ЦК, крайкомы и обкомы монополизировали принятие всех политических решений и контролировали дея­тельность советских и хозяйственных организаций.

В управлении экономикой был восстановлен отраслевой прин­цип и устранена введенная Хрущевым совнархозовская террито­риальная система. Министерство занималось перспективным и годовым планированием развития соответствующей отрасли, ут­верждало штаты центрального управления, положения о глав­ках, контролировало их деятельность. Развитие управленческой системы шло замедленным эволюционным путем — через со­здание новых структур, перераспределение ответственности в рам­ках министерств и ведомств, изменение системы показателей, адаптации к новым задачам. Все эти годы декларировался, про­рабатывался, но плохо осуществлялся курс на интенсификацию производства и повышение его эффективности.

Структура управляющей системы, т. е. постоянный состав подразделений, основанный на жестком штатном расписании, где все должности управленческих работников зафиксированы, а их обязанности регламентированы, была рациональна в условиях стабильной номенклатуры изделий и значительных объемов про­изводства. Начиная со второй половины 70-х гг. она все сильнее стала расходиться с потребностями экономики, в частности не давала возможности гибко реагировать на изменяющиеся цели производства.

С 1973 г. стала формироваться обновленная система управ­ления. Главные управления министерств ликвидировались, и ус­танавливалась трехзвенная схема управления: министерство — производственное объединение — предприятие. Поиск решения шел опытным путем организации хозрасчетных объединений путем прямого давления партийных органов на министерства с требованием переходить на эту систему управления. Однако мно­гие предприятия и даже объединения были по-прежнему бесправ­ны в вопросах развития собственной инфраструктуры, матери­ального стимулирования работников, распределения жилья. Централизация управления, позволявшая ранее концентрировать ре­сурсы на важнейших объектах в период освоения построенных производств, теперь становилась отрицательным фактором, так как способствовала неоперативности, негибкости, бюрократизму в худшем, невеберовском, смысле этого слова.

Необходимость согласования интересов территорий и ве­домств, являющаяся серьезнейшей управленческой проблемой, привела к появлению довольно устойчивых механизмов: созда­вались советы директоров, штабы по координации и контролю за строительством, практиковалось создание постоянных и времен­ных партийных групп. Все эти структуры создавались по иници­ативе партийных органов. Государственной структуры, которая могла бы эффективно выполнять функции согласования ведом­ственных интересов при строительстве и освоении производств, создать не удались. Только через партийные органы шло согла­сование планов развития.

К концу 70-х гг. начала все более рельефно проявляться тен­денция стагнации, обостряемая исчерпанием резерва рабочей силы. В экономике стали усиливаться деградация и консервация основных фондов, сверхмилитаризация хозяйства, кризис систе­мы управления, проявлявшийся в затратности производства, монополистинности, немобильности форм собственности, дефицит­ности внутреннего рынка, нестимулированности труда, внедре­ния престижных, но нерентабельных программ.

Развитие производства подошло к качественно новому рубе­жу — появлению производственно-территориальных комплексов, что потребовало и новых форм управления. С 1979 г. стали фор­мироваться производственные территориальные органы управле­ния. Имевшаяся система оценки деятельности предприятий — по валу — недостаточно стимулировала внедрение новой техники и переход на выпуск новой продукции. Эта проблема осознавалась на всех уровнях управления, и предпринимались попытки ее ре­шить.

Постановление ЦК КПСС от 01.01.01 г. «Об улучшении планирования и усилении эффективности производства и каче­ства работы» предлагало (обязывало) введение более 200 показа­телей, отражающих все направления хозяйственной деятельнос­ти предприятий и подлежащих утверждению вышестоящими орга­нами. Вводился показатель нормативно чистой продукции, кото­рый заменял показатель «валовая продукция», не дававший вер­ного представления о состоянии хозяйственной деятельности. Но новый показатель не получил широкого применения и не оправ­дал надежд. Продолжились централизация управления экономи­кой, развитие директивного планирования, всемерное ограниче­ние рыночного ценообразования и методов материального сти­мулирования производства. В результате темпы прироста эконо­мики упали до нормы западных стран — 3,5% в год, но это было значительно меньше 8,4% в VIII пятилетке. В принципе СССР вступил в развитую индустриальную фазу развития. Для кото­рой, как показал опыт Европы, характерно стабильное развитие без фантастических приростов валового продукта. Но коммунистические идеологи все еще надеялись, что преимущества социа­лизма могут позволить форсированными методами развиваться вопреки всему. Вместо того чтобы научиться правильно распоря­диться гигантским экономическим потенциалом страны и подго­товить условия для перехода в постиндустриальное общество на основе научно-технической революции, идеологи КПСС стреми­лись создавать иллюзии продолжения коммунистического стро­ительства, о формировании «развитого социализма», о сохране­нии прошлых темпов развития.

Советская экономика при Брежневе представляла собой очень непростой феномен, который недопустимо клеймить однознач­но термином «застой». Ориентация Брежнева на стабильность и отказ от косыгинских управленческих реформ имела под собой определенное обоснование, заключающееся в постепенно раз­вивающемся по нисходящей, экстенсивно, но РОСТЕ экономи­ки. С 1970 по 1988 г. общее промышленное производство в СССР возросло в 2,38 раза против 1,32 раза в Англии, 1,33 — в ФРГ, 1,48 — во Франции, 1,68 — в США, в 2,0 — в Японии. Средне­годовые темпы роста общественного производства постепенно снижались, но это было бесспорно связано с возрастанием его абсолютных объемов. Объем законченного общественного про­дукта в СССР за 1960 г. был превышен в 1970 г. в 2,1 раза, в 1980 г. — в 3,5 раза, а в 1988 г. — в 4,7 раза. При всех недостат­ках и пороках политической экономической системы она обеспечивала довольно высокий уровень благосостояния населения, реализацию конституционных прав на труд, отдых, бесплатное образование и здравоохранение, пенсионное обслуживание. Население рассчитывало на последующие успехи и достижения и до определенного времени выражало достаточное политическое согласие с правящей компартией, что проявлялось в итогах раз­личных выборов законодательные органы власти. Хотя выборы были безальтернативные, но тайные, и избиратели все-таки име­ли реальную возможность выразить своей протест путем вы­черкивания предложенной кандидатуры или производства соот­ветствующей надписи на бюллетене. Однако это делали в масш­табе всей страны несколько десятков тысяч человек, что отно­сительно 200-миллионного населения составляло десятые доли процента.

Постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 01.01.01 г. вводились новые критерии по выполнению плановых за­даний, по объему реализованной продукции, исходя из договор­ных обязательств, по номенклатуре, качеству и срокам, а также по росту производительности труда, снижению затрат, повыше­нию технического уровня производства. Добиться действитель­ной оценки деятельности предприятий по этим критериям не уда­лось. Много внимания уделялось проблеме улучшения планиро­вания. Достижением следует считать появление во второй поло­вине 70-х гг. территориально-отраслевых программ интенсифи­кации экономики отдельных регионов. Постепенно, хотя очень медленно и непоследовательно, расширялись права производ­ственных объединений. Взятый курс на развитие бригадных форм организации труда требовал расширения самостоятельности ни­зовых структур — бригад, предприятий и передачи им части уп­равленческих функций. Реализация этого курса столкнулась с рядом серьезнейших трудностей юридического, организационно­го, финансового характера, проблемами работы НОТ, психоло­гической неготовностью руководителей предприятий. Как явле­ние хозрасчетные бригады состоялись и заняли серьезное место в трудовых коллективах промышленных предприятий, но их со­здание шло под давлением партийных структур при сопротивле­нии администрации. В целом вследствие установившегося бю­рократического централизма и слабых горизонтальных связей предприятий управленческие реформы не привела к радикаль­ным сдвигам. Однако следует признать, что в стране происходи­ла определенная перестройка административно-командной сис­темы. Оперативное управление производственных объединений перестало быть функцией органов власти. Четко обозначилась тенденция к уменьшению жесткости иерархических структур, расширялась кооперация. Высшие инстанции осуществляли де­легирование оперативных полномочий управления на низший уровень, оставляя за собой задачи интеграции производственных усилий в масштабе страны и регионов, разработку экономиче­ской стратегии.

В сельском хозяйстве также развивалась межотраслевая ин­теграция колхозов и совхозов с обрабатывающими предприятия­ми и научно-исследовательскими организациями. Появились рай­онные, областные и республиканские агропромышленные объе­динения. Во главе их стоял совет объединения и имелся распоря­дительный орган — президиум. Всю новую систему возглавила сначала комиссия при Совете Министров, преобразованная впос­ледствии в Госагропром СССР. Первоначальные функции коор­динации министерств и ведомств соответствующего профиля ес­тественным образом были заменены на функции бюрократичес­кого централизованного управления.

В целом в стране шло развитие в качественном и количе­ственном отношении министерств, ведомств, госкомитетов, об­щее число которых достигло 100 единиц в 1980 г. Особенно уси­лились ведомства военно-промышленного комплекса, успешно обеспечившие в условиях холодной войны стратегический па­ритет СССР и США. Однако решение этой глобальной задачи очень дорого обошлось стране и социально-политической сис­теме. В условиях, когда валовой продукт США почти вдвое пре­восходил валовой продукт СССР, достигнутый паритет озна­чал, что советское государство располагало значительно мень­шим объемом оставшихся финансовых средств и было вынуж­дено игнорировать резко возросшие потребительские интересы населения. Советский народ устал от постоянного напряжения сил, бесконечных мобилизаций, требований повышения произ­водительности труда на основе идеологизированного энтузиаз­ма при минимуме материальных стимулов. Апатия, пассивность, аллергия к коммунистическим лозунгам стали все шире рас­пространяться в общественном сознании нации. Этому в нема­лой степени способствовали такие качества власти, как ведом­ственность и бюрократизм.

Эти пороки подорвали одну из главных основ советского строя — общенародный характер собственности и хозяйства. За­падные экономисты неоднократно отмечали особенность советс­кой системы: с точки зрения частных критериев советская эконо­мика выглядела отсталым и корявым, но в целом, исходя из об­щих критериев, была необычайно и поразительно эффективной, особенно в избранных ключевых направлениях развития. Ведом­ственность разрушала эту эффективность, так как являлась зам­кнутой административно-хозяйственной системой, проводившей собственную хозяйственную практику. По мере усиления изоля­ции ведомства происходила своеобразная латентная денациона­лизация части общенародного хозяйства. По мере сращивания партийной номенклатуры с ведомственной ротация кадров замед­лилась и центральная власть все больше теряла контроль за кад­ровым корпусом ведомств. В условиях научно-технической рево­люции требовалось усиление межведомственных усилий, в то время как в реальной действительности шел процесс их ослабле­ния. Более того — ведомственность соединялась с местниче­ством — тенденцией регионализма, противостоящей интересам центра, государства в целом. Образование региональных элит, включавших в себя работников аппарата ведомств и работников областных структур власти, породило возникновение настоящих номенклатурных кланов. Сформированные в период совнархозовского этапа управленческой деятельности региональные кла­ны не только не были в последующем ликвидированы, но усиле­ны за счет подключения представителей центра.

Особую роль в функционировании политического управле­ния страной играл КГБ СССР во главе с , ко­торый являлся членом Политбюро ЦК КПСС и членом прави­тельства. В своей деятельности он опирался, как во всех мини­стерствах, на коллегию и партком, но располагал колоссальным аппаратом в центре и на местах. В КГБ насчитывалось вместе с погранвойсками 400 тыс. человек, из которых около 90 тыс. слу­жили штатными сотрудниками. Это делало КГБ совершенно уни­кальным политическим институтом, способным влиять на раз­витие всей государственной жизни. В составе аппарата КГБ име­лось 5 главных управлений: разведки, контрразведки, погранох­раны, спецсвязи, охраны Конституции (фактически подавление инакомыслия) и 11 технических управлений. Среди этих управ­лений особое значение приобрело пятое управление по охране Конституции, которое занималось фактически контролем идео­логической деятельности противников существующего консти­туционного строя.

В 1977 г. принята новая Конституция, ставшая преемницей предшествующих основных законов 1924 и 1936 гг., а также про­екта, разработанного в 1963 г. По сравнению с последним проек­том она была в значительной мере консервативнее и догматич­нее. Большинство демократических нововведений, предлагавших­ся в 1960-х, из нее были убраны. Главной отличительной особен­ностью этой Конституции являлось законодательное закрепле­ние в 6-й статье руководящей и направляющей роли Коммунис­тической партии, объявленной ведущей силой общества.

Конституция законодательно зафиксировала построение в СССР общества «развитого социализма» и утверждала принципы общенародного государства. Однако в действительности социа­листические народовластные идеалы не были не только в полной мере реализованы на практике, но более того, не было настоя­щих гарантий против реставрации капитализма. Наличие всего лишь основ развивающегося социализма при сохранении ряда негативных тенденций объясняет сложившуюся реальность, в которой Конституция расходилась с реальной политической прак­тикой функционирования авторитарно-номенклатурного полити­ческого режима.

В Конституции законодательные функции закреплялись за Верховным Советом СССР, состоявшим из палаты Совета Со­юза и палаты Совета Национальностей. Он возглавлял всю строй­ную систему Советов сверху до низовых сельских и районных советов депутатов. Советы являлись органами общего руковод­ства, а непосредственное управление осуществляли выборные исполнительные комитеты, которые непосредственно руководи­ли хозяйственной, культурной жизнью, здравоохранением, об­разованием, органами МВД и т. д. При Верховном Совете был постоянно действующий орган — Президиум Верховного Совета СССР, который толковал законы, издавал указы, организовывал работу постоянных комиссий, ратифицировал мирные договоры.

Высшим исполнительным органом управления и исполни­тельной власти являлось правительство — Совет Министров СССР, образуемый Верховным Советом нового очередного со­зыва. Центральными органами управления являлись министер­ства и государственные комитеты, опиравшиеся на свои структу­ры. Судебная система и прокуратура практически не изменилась в сравнении с предшествующим порядком. В Основном Законе признавалась роль общественных организаций, в частности, ком­сомола, профсоюзов, органов народного контроля, трудовых кол­лективов. Все эти политические субъекты должны были образо­вать советский социум, развивающийся в русле коммунистичес­кого самоуправления.

На основе Конституции был принят ряд законодательных актов, регулирующих власть на местах. Функции и полномочия местных Советов были существенно расширены. К их ведению были отнесены вопросы местного значения, исходя из общегосу­дарственных интересов и интересов граждан, проживающих на данной территории. Было выделено пять основных направлений деятельности местных Советов, позволявших им быть хозяева­ми на соответствующей территории: 1. Руководство государствен­ным, хозяйственным, социально-культурным строительством. 2. Утверждение планов развития местного бюджета и отчетов об их исполнении. 3. Осуществление руководства подчиненными им органами, предприятиями, учреждениями и организациями. 4. Обеспечение соблюдения законов, охрана государственного и общественного порядка. 5. Содействие укреплению обороноспо­собности.

Местные Советы наделялись правом координировать и контролировать работу всех расположенных на их территории пред­приятий и организаций по жилищному, коммунальному строи­тельству. Советы могли приостанавливать решения любых руководителей, если они противоречили законодательству. Характер­но, что Советам были даны права, отнесенные к исключитель­ной их компетенции без вмешательства исполкомов. Все эти меры по совершенствованию советской системы имели прогрессивное значение, но их было явно недостаточно для обеспечения их ре­ального полновластия. Сессии местных Советов созывались ред­ко, большая часть вопросов решались исполкомами по указке парткомов. Далеко не все депутаты добросовестно выполняли свои обязанности. Избирательная система была построена таким об­разом, что, несмотря на тайное и всеобщее голосование, она ос­талась безальтернативной и гарантировала прохождение тех кан­дидатов, которые были безопасны для действующей власти и не могли выступить в защиту интересов региона и групп трудящих­ся даже в случае необходимости.

Вся эта стройная советская система на практике дополнялась параллельно функционировавшей партийно-номенклатурной си­стемой, которая зачастую подменяла Советы. Верховный Совет и его Президиум по-прежнему были фактически не законотвор­ческим, а законоутверждающим и законопубликующим органом, которые готовили по поручению ЦК КПСС и фиксировали уже принятые партийные решения. Депутаты Советов всех уровней избирались на безальтернативной основе под контролем партко­мов из числа заранее подобранных ими кандидатов. Хотя изби­рательная система была всеобщей, тайной, прямой и равной, она не обеспечивала реальной демократии. Судебная система также была подконтрольной власти. Отсутствовал реальный механизм, обеспечивающий независимость судей от администрации, отсут­ствовала по-настоящему независимая адвокатура, и широкое рас­пространение получило так называемое телефонное право, т. е. согласовывание судебных решений с вышестоящими инстанция­ми и партийной номенклатурой. Система органов народного кон­троля также была подотчетной партии, более того, она была су­щественно ограничена в правах даже по сравнению с первона­чальными указами и законами.

В конституционном порядке закреплялась роль обществен­ных организаций и трудовых коллективов. Общественные орга­ны получили право законодательной инициативы, а трудовые коллективы были определены как самостоятельные элементы политической системы. В развитие этой нормы впоследствии был принят Закон о трудовом коллективе, но, к сожалению, половин­чатого характера.

В новую Конституцию были включены новые конституционные права: на жилище, на охрану здоровья, на пользование дос­тижениями культуры, свободу творчества, участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов. Эти конституционные права играли большую роль в определении правого статуса граждан, в правомерности их притязаний на ту или иную долю материальных и духовных благ. Публицисты часто подчеркивают, что между юридически­ми правами и возможностями их реализации на практике в усло­виях «развитого» социализма существовал большой разрыв. Действительно, порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления был сориентирован на широкое административное усмотрение, которое осложнилось в ряде случа­ев коррупции среди должностных лиц. Определенная часть чи­новничества взимала с населения поборы за услуги, за счет лич­ного бюджета трудящихся компенсировалась часть стоимости разворованного государственного сырья. Нарушался порядок по­лучения материальных и иных благ из общественных фондов потребления. Помимо этого госаппарат активно участвовал в наступлении на свободу слова. Нереальными были права граждан на митинги, демонстрации, обжалование действий должностных лиц в суде и др. Но в то же время следует признать и другое: во-первых, масштаб злоупотреблений периода развитого социа­лизма не может сравниться с тем разгулом коррупции и преступ­ности, который наступил после поражения социалистической си­стемы; во-вторых, советское государство реально гарантировало всем трудящимся определенный минимум жизненных благ; в-третьих, государство сохраняло политический и экономиче­ский потенциал, который при правильном использовании и уп­равлении мог позволить продуктивно решать эти проблемы. Для этого в первую очередь было необходимо радикально усовер­шенствовать административно-управленческую систему и ре­шить вопрос о регулярной ротации кадров управленцев высше­го эшелона власти.

В 1970—1980-х гг. предпринимались активные попытки по совершенствованию законодательства, регулирующего управлен­ческую систему. Были разработаны и введены законы о труде, об административной ответственности и др. Важную роль сыграло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров «О мерах по даль­нейшему совершенствованию паспортной системы в СССР». В новых паспортах устранялась графа «социальное положение», но сохранялась — «национальность». Это до известной степени про­тиворечило объявленному достижению — формированию в СССР новой наднациональной социальной общности людей — «советс­кий народ».

В общем и целом в развитии системы управления правящая партия руководствовалась так называемыми ленинскими прин­цами управления, к числу которых относились демократический централизм, сочетание единоначалия и коллегиальности, интер­национализм, социалистическая законность, научное предвиде­ние. Эти принципы были реализованы в таких понятиях, как партийное политическое руководство деятельностью государствен­ных органов, широкое участие трудящихся в управлении в рамках становления общенародного государства. На всех съездах правящей КПСС подчеркивалась необходимость повышения уров­ня планирования эффективности государственного и хозяйствен­ного руководства. XXIV съезд КПСС ставил задачу внедрения современных средств и методов управленческой деятельности, более рациональной организации госаппарата, удешевления его и сокращения лишних звеньев. XXV съезд КПСС подчеркивал важность комплексного подхода, создания системы управления группами однородных отраслей, завершения работы по созданию производственных объединений. Все последующие съезды так­же в принципе правильно ставили задачи, которые практически реализовывались далеко в не в полной мере, а в ряде случаев просто саботировались бюрократической машиной.

и номенклатурная элита действовали в рамках системы достаточно эффективно приблизительно до середины 70-х гг., когда стали проявляться симптомы приближающегося застоя в развитии экономики, особенно в сельском хозяйстве. Ситуация требовала радикального обновления всех сторон жизни общества, но деградирующая номенклатурная элита во главе с заболевшим лидером оказалась не в состоянии обеспечить каче­ственное руководство страной.

В политической системе стала все больше распространяться тенденция бюрократизации государственного аппарата в негатив­ном смысле, усиления «власти канцелярии» и ее отрыва от запро­сов трудящихся масс. Партийные аппараты все более отодвигали Советы от решения реальных проблем. Сессии Советов проводи­лись по заранее приготовленным сценариям. Партийный аппарат взял на себя практически все функции распоряжения и распреде­ления материальных ресурсов, активно подменяя исполнитель­ные и хозяйственные органы. В его работе стали процветать фор­мализм, приписки и очковтирательство, что вызывало рост ве­домственности и местничества. Аппарат становился малоуправляемым и превращался в вещь в себе. Бюрократизация проникла в общественные организации, в которых создавались свои аппа­ратные структуры. Формализм стал основным содержанием их работы. Произошло явление, о котором предупреждал Ф. Эн­гельс, слуги народа превратились в своеобразных господ над об­ществом. Коммунистические идеологи, стремясь обеспечить един­ство исполнительной и законодательной власти под контролем правящей единственной партии, забыли, что даже классики мар­ксизма указывали, что разделение властей необходимо, ибо оно есть не что иное, как прозаическое разделение труда, применен­ное к государственному механизму в целях упрощения и контро­ля ( Соч. Т. 5. С. 203). Крайняя централи­зация и административно-командные методы управления дали свои результаты в годы войны и восстановления народного хо­зяйства, в новых же условиях функционирования индустриаль­ного общества с достаточно развитыми принципами социализма стали анахронизмом. При наличии колоссально выросшего объе­ма общественных и экономических связей стало невозможным из центра контролировать и направлять их развитие в полном объеме. Именно сохранение административно-командных мето­дов управления стало одной из главных причин нарастания за­стойных тенденций в экономике и мешало демократизации об­щественной жизни.

Протекционизм и кумовство проникли в самые высокие ин­станции. Брежнев назначал на высокие посты своих друзей, лич­но преданных клевретов и родственников. Эта порочная практи­ка дублировалась на местах, многократно разрастаясь и усилива­ясь. Представители здоровых сил в партии (П. Машеров в Бело­руссии, А. Снечкюс в Литве, братья Стародубцевы в Тульской области и многие другие) не смогли противостоять напору бю­рократического консерватизма, но в обществе нарастало понима­ние необходимости обновления политической элиты.

Из за большого объема эта статья размещена на нескольких страницах:
1 2 3 4 5