Hur OMB:s politisering påverkade neutral kompetens under Trump-administrationen

Office of Management and Budget (OMB) spelar en central roll inom den amerikanska federala förvaltningen, där den granskar och ger yttranden om lagförslag och regler från myndigheter i den verkställande grenen. Dessa uppgifter kräver inte bara djupgående expertkunskaper inom specifika ämnesområden, utan också en grundläggande förståelse för statens funktioner och politiska mekanismer. Detta gör OMB:s arbete politiskt laddat, särskilt eftersom det är avgörande för både presidenten och hans politiskt tillsatta tjänstemän. Begreppen "neutral kompetens" och "responsiv kompetens" har därför blivit centrala i akademiska diskussioner om OMB, och har varit föremål för omfattande forskning, särskilt när det gäller neutral kompetens.

Under Trump-administrationen intensifierades denna politisering av OMB, där frågor om neutral kompetens blev än mer aktuella. En av de mest uppmärksammade händelserna var den 37 dagar långa regeringsnedstängningen som orsakades av budgetkonflikter. Trump blev också första presidenten att bli impingerad, delvis på grund av hans försök att använda budgetmedel för att pressa den ukrainska regeringen på politiska fördelar. Inom OMB:s delområde för informations- och regelhantering (OIRA) fanns ytterligare kontroverser kring avreglering och tvivelaktiga analyser som rättfärdigade politiska beslut. Frågan som då väcktes var i vilken grad OMB:s roll i dessa och andra kontroverser reflekterade en förändring av neutral kompetens, eller om dessa förändringar var en fortsättning på tidigare trender.

För att förstå OMB:s roll under Trump måste man börja med att titta på byråns historia. OMB började som Bureau of the Budget (BoB) 1921, skapad genom Budget and Accounting Act, som ett svar på behovet av ökad ansvarighet för de federala utgifterna. Med införandet av inkomstskatten och den stora ekonomiska belastningen från Första världskriget, växte krav på att bättre övervaka statens utgifter. BoB:s ursprungliga uppdrag var att ge opartisk rådgivning till presidenten och kongressen om den effektivaste användningen av offentliga medel. Byrån var då helt fokuserad på effektivitet och att eliminera slöseri i statens budget.

Under Roosevelt-administrationen och New Deal förändrades BoB:s roll ytterligare. Under ledning av Harold Smith, en republikansk direktör, blev BoB en mer central aktör för att stödja presidenten, oavsett politisk tillhörighet. Roosevelt insåg värdet av att ha en källa för politiska råd som inte var bunden till specifika politiska intressen, även om han kunde bortse från dessa råd om de inte passade hans politiska linje. Samtidigt genomgick den amerikanska regeringen stora omstruktureringar, bland annat genom Brownlow-rapporten 1937, som föreslog en kraftig förstärkning av presidentens administrativa resurser. OMB, som efter detta flyttades in i den verkställande presidentens kontor, fick ytterligare ansvar för att granska lagförslag innan de sändes till kongressen.

Från dessa tidiga år och fram till nutiden har OMB:s utveckling präglats av en kamp mellan att vara ett opartiskt organ med neutral kompetens och en allt mer politiskt påverkad enhet som styrs av de rådande administrationernas politiska behov. Detta spänningsfält mellan neutralitet och politiskt inflytande blev särskilt tydligt under de senaste decennierna, särskilt under administrationerna Nixon, Reagan och Trump. Frågan är om Trump-administrationen verkligen representerade en ny nivå av politisering eller om det bara var en fortsättning på långsiktiga trender inom OMB.

Under Trump-administrationen blev dessa spänningar mer uppenbara. Den politiska polariseringen som kännetecknade den tiden och den presidentens uttalade vilja att använda OMB för att driva sin egen politiska agenda satte byrån på prov. OMB:s funktion som opartiskt organ riskerade att urholkas när dess roll som verktyg för att genomdriva specifika politiska mål blev mer uppenbar. Detta skapade en situation där OMB:s förmåga att vara både kompetent och neutralt utmanades, vilket ledde till en förändrad syn på byråns roll inom den amerikanska förvaltningen.

Hur förflyttningen av ERS till Kansas City påverkade byråns oberoende och kompetens

Under Trump-administrationen genomgick det amerikanska jordbruksdepartementets (USDA) Ekonomiska Forskningsservice (ERS) en dramatisk förändring. Byrån, som tidigare varit en symbol för oberoende och expertis inom lantbruksekonomi och relaterade ämnen, förlorade en stor del av sin personal och flyttade sin verksamhet från Washington D.C. till Kansas City. Denna förändring, som resulterade i att 67 % av ERS personal förlorades innan mars 2020, har haft långtgående konsekvenser för byråns förmåga att bedriva objektiv forskning.

ERS har historiskt varit en institution som anställt doktorer och andra experter med en stark akademisk bakgrund. Byråns mål har aldrig varit att ta ställning i politiska frågor, utan att ge objektiv och neutral ekonomisk analys av landets lantbruk och landsbygd. Många av de anställda såg sin roll som att leverera fakta och statistik utan att föreslå politiska lösningar. Det var denna neutralitet och kompetens som gjorde ERS till en betrodd källa för beslutsfattare och forskare inom lantbrukssektorn. Men denna balans hotades av förändringar under ledning av USDA:s sekretär Sonny Perdue.

Perdue, som hade varit kritisk till ERS och den forskning som byrån producerade, var en central figur i beslutet att flytta byrån. Hans namn nämndes ofta av intervjupersonerna som en anledning till förflyttningen, vilket många ansåg var ett försök att minska byråns inflytande. Beslutet att flytta ERS och minska dess budget började få konsekvenser för både forskningskapaciteten och förtroendet för byråns arbete.

Att flytta ERS till Kansas City var inte bara en geografisk förändring. Det var också en förlust av en stor del av den institutionella kunskapen som byrån byggt upp under flera decennier. Enligt anställda som intervjuades var detta förlusten av "expertisens kropp" en känsla som genomsyrade hela byrån. Den tidigare högt kvalificerade personalen ersattes till stor del av nya anställda, många av vilka hade svårt att anpassa sig till den komplexa och långvariga arbetsmiljön som präglat ERS tidigare. Många av dessa nya anställda arbetade dessutom på distans, vilket ytterligare försvårade integreringen av nya och gamla arbetsmetoder.

Detta skede av nedgång och omorganisation påverkade ERS:s förmåga att genomföra den objektiva forskning som byrån länge varit känd för. Genom att tvinga bort erfaren personal och ersätta dem med mindre erfarna, utsattes byrån för ett hot mot den "neutrala kompetens" som varit dess kännetecken. Ett exempel på detta var fördröjningen av flera ERS-rapporter, som kunde ha haft betydande konsekvenser för beslutsfattare och forskare som behövde aktuell data för att förstå komplexa ekonomiska och jordbrukspolitiska frågor.

Det som gör denna situation än mer komplex är det politiska landskapet där denna förändring ägde rum. Det var inte bara ett organisatoriskt beslut utan också ett politiskt ställningstagande från Trump-administrationen, som inte såg värdet i en oberoende och akademiskt orienterad byrå som ERS. Istället för att förstå värdet i att ha en byrå som kan erbjuda obunden och vetenskapligt baserad forskning, såg administrationen på ERS som ett hinder för att genomföra sin politiska agenda. Detta ledde till att Perdue och andra tjänstemän i USDA ifrågasatte ERS:s roll och började vidta åtgärder för att minska dess inflytande.

Vad som också bör beaktas är att de nya förändringarna inom ERS inte bara påverkade personalens kompetens utan även den generella arbetskulturen. ERS:s ethos hade länge varit att producera forskning av hög kvalitet som kunde användas för att informera politiska beslut, utan att själva ta ställning i de politiska frågorna. Denna ethos riskerade att försvinna genom den massiva omorganisationen och minskningen av personalen. Enligt intervjupersoner var det kännbart att många av de anställda som blivit kvar i byrån såg sin framtid som osäker, och deras roll som forskare och analytiker kändes mindre relevant.

Därmed är det avgörande att förstå att ERS:s nedgång och förflyttning inte bara handlar om en byrås interna förändringar utan också om en större omdefiniering av statens roll i forskningen. Dessa förändringar speglar en djupare politisk ideologi som ser vetenskap och forskning genom en politisk filter snarare än som en oberoende källa till kunskap och insikt. Att ERS och andra byråer utsätts för sådana omvälvningar är inte bara en fråga om byråkrati utan en fråga om hur vetenskaplig objektivitet och kompetens ska förstås och värderas i ett politiskt klimat.

Hur Kompetens och Neutralitet Påverkar Byråkratiska System

Byråkratin har länge varit en central del av den offentliga sektorn, och dess kompetens har setts som avgörande för effektivitet och tillförlitlighet. Under de senaste århundradena har frågan om hur man bäst uppnår och bibehåller denna kompetens varit föremål för intensiva diskussioner. En viktig aspekt av denna diskussion är uppdelningen mellan olika typer av "kompetensavtal" och den roll som neutralitet spelar i förvaltningens verksamhet.

Kompetens inom byråkratin kan ses ur olika perspektiv. Enligt vissa teorier handlar kompetens om att ha teknisk expertis i specifika områden som ekonomi eller juridik, medan andra ser kompetens som en mer generell förmåga att utföra uppgifter effektivt och professionellt inom en byråkratisk struktur. Enligt Hood och Lodge finns det fyra huvudsakliga typer av "kompetensavtal" som kan ingås inom byråkratin: det "enklare avtalet", där tjänstemän enbart följer order; det "komplexa avtalet", där flera aktörer är involverade; "serielle lojalister", där tjänstemän följer den politiska vind som blåser; och slutligen "personliga lojalister", där tjänstemän är helt beroende av politiska chefer för sin anställning. Denna komplexitet i relationerna mellan tjänstemän och politiker skapar ofta ett dynamiskt system där olika former av kompetens och lojalitetsbindningar samverkar.

Historiskt sett har det funnits en allmänt accepterad idé om att en kompetent byråkrati är bättre än en inkompetent sådan. Denna idé började få fotfäste redan under 1800-talet, och till och med i perioder där politisk lojalitet var avgörande, som under Jackson-eran, fanns en underliggande förståelse för värdet av kompetens. Byråkrater som hade teknisk expertis eller djupgående kunskaper inom sitt område kunde vara nödvändiga för att upprätthålla en fungerande offentlig förvaltning.

Med tiden utvecklades denna syn på kompetens till att omfatta inte bara tekniska färdigheter, utan även en förståelse för hur byråkratin fungerar i praktiken. Redford talade om behovet av en "expert generalist", en individ som inte bara följer order utan också förstår den bredare politiska och administrativa kontexten. Heclo hävdade att denna kompetens också innebar att kunna navigera i den "offentliga marknaden" och förstå hur ens råd skulle uppfattas av både politiska ledare och byråkrater.

När den federala byråkratin expanderade under 1900-talet, särskilt under "den stora samhällsreformen" (Great Society), började specialiserad teknisk expertis bli allt viktigare. Det ledde till att byråkratin inte bara fick mer ansvar, utan också till att byråkrater som arbetade med samhällsreglering inom områden som miljöskydd och arbetarskydd behövde en djupare teknisk utbildning. Men denna utveckling medförde också en oro för att den byråkratiska kompetensen skulle vara förenad med en viss politisk ideologi, vilket i sin tur ledde till frågor om byråkratins neutralitet.

Frågan om neutralitet har alltid varit en central del av den byråkratiska diskussionen. Historiskt sett handlade neutralitet inte om att byråkratin skulle vara neutral i frågor om politiska mål, utan snarare om att byråkratin skulle vara opartisk och oberoende från politisk inblandning. Denna idé växte fram som en reaktion på det Jacksonianska systemet, där tjänstemän ofta valdes på politisk grund och inte på basis av sin kompetens. Den moderna civila tjänsten, som formaliserades genom Pendleton Act, skapades för att säkerställa en neutral förvaltning där tjänstemän inte skulle bytas ut vid varje politisk maktskifte.

Under den progressiva rörelsens inflytande blev det klart att neutralitet också kunde ses som en garant för professionalism och expertis i förvaltningen. Byråkrater som arbetade inom de nya områdena för social reglering och samhällsskydd hade inte bara en teknisk expertis, utan också en tro på att statlig intervention var nödvändig för att lösa samhällsproblem. Detta skapade en konflikt, eftersom det sågs som problematiskt att byråkrater, som ansågs vara experter, samtidigt skulle betraktas som neutrala i sina beslut.

Det är dock viktigt att förstå att dessa frågeställningar inte är enkla. Byråkrater som har djupgående teknisk kunskap och är ansvariga för att implementera komplexa politiska beslut kommer ofrånkomligen att ha en viss inverkan på de beslut de fattar. Deras expertis innebär att de inte bara följer order, utan också aktivt tolkar och omvandlar politiska beslut till praktisk handling. Detta kan skapa en situation där deras kompetens ibland kolliderar med idealet om neutralitet.

Det är också värt att överväga att det inte finns någon enhetlig syn på vad neutralitet egentligen innebär. För vissa handlar det om att hålla sig borta från politisk inblandning och att inte låta personlig övertygelse påverka de beslut som fattas. För andra handlar det om att agera på ett sätt som stödjer samhällsintressen snarare än partipolitiska mål. Vad som är "neutralt" kan därför variera beroende på perspektiv, och dessa skillnader kan skapa både samarbetsmöjligheter och konflikter inom den byråkratiska världen.

I en tid där den offentliga förvaltningen spelar en allt större roll i samhället, är det avgörande att förstå de komplexa relationerna mellan kompetens, lojalitet och neutralitet. En effektiv byråkrati kräver inte bara teknisk expertis utan också en förståelse för de politiska och sociala krafter som påverkar beslutsfattandet. Samtidigt måste vi vara medvetna om att denna expertis ofta innebär att byråkrater måste navigera i en värld där neutralitet och kompetens inte alltid är lätt förenliga.

Vad händer med neutral kompetens i den offentliga förvaltningen under politiska påtryckningar?

CBO, som i sin kärna är en analytisk byrå med uppdrag att ge noggranna budgetanalyser, har visat att den inte räds att presentera resultat som kan vara obekväma för de politiska makthavarna. Ett tydligt exempel är byråns analys av den federala budgeteffekten av Biden-administrationens "Build Back Better"-initiativ. En sådan rapport är ett klassiskt exempel på hur CBO fungerar, som en instans som inte tar politisk hänsyn utan enbart fokuserar på den ekonomiska konsekvensen av olika lagförslag.

Liknande principer genomsyrar GAO, som genom sina årliga rapporter belyser de statliga program som löper hög risk att misslyckas. Deras arbete är fundamentalt för att hålla den verkställande makten ansvarig och säkerställa att medborgarnas skattepengar används på ett effektivt sätt. Men även dessa byråer, som har stått emot politiska tryck under lång tid, är bara en politisk utnämning bort från att hamna under en starkare politisk kontroll. För CBO sker detta varje valår, för GAO vart femtonde år, med nästa utnämning planerad till 2025.

Historien har visat att de som leder dessa organ i allmänhet följer en tradition av neutralitet, en neutralitet som ofta förmedlas till dem av de erfarna tjänstemännen i byråerna. Men i en tid präglad av polariserad politik finns det inga garantier för att denna tradition kommer att bestå. De som förespråkar en nedbrytning av den administrativa staten skulle gärna se CBO och GAO attackeras på samma sätt som andra organ som OMB och ERS blev under Trump-administrationen. Det var under denna administration som vi för första gången såg en så aggressiv politisering av de offentliga tjänstemännen i dessa byråer, där deras objektivitet ifrågasattes och deras arbete systematiskt motarbetades.

Den andra typen av neutral kompetens som illustreras av CBO och GAO är en mer klassisk form, där offentliga tjänstemän ser sitt arbete som att noggrant och objektivt analysera alla aspekter av politiska beslut och presentera dessa för beslutsfattare utan att påverkas av politiska påtryckningar. Denna typ av neutral kompetens har visat sig vara en värdefull resurs för styrningen av ett land och bör bevaras.

Den tredje typen är vad vi kan kalla "responsiv kompetens", som först beskrevs av Heclo. Här handlar det om en neutral kompetens som tillämpas i en politisk kontext, som vi exempelvis ser hos Office of Management and Budget (OMB). OMB:s uppdrag är att bistå presidenten med att formulera politiska beslut som både är genomförbara och lagliga, vilket kräver en balans mellan neutralitet och anpassning till den politiska verkligheten. Denna typ av kompetens riskerar dock att bli undergrävd när den politiska ledningen inte längre värderar varken neutralitet eller kompetens.

Det är viktigt att förstå att dessa modeller för neutral kompetens inte är ömsesidigt uteslutande. De olika formerna kan samexistera i olika delar av den offentliga förvaltningen och i vissa fall kan de till och med komplettera varandra. Det är också avgörande att förstå att oavsett vilken modell som väljs, så måste den vara skyddad från politiska påtryckningar för att säkerställa en effektiv och rättvis förvaltning.