Pourquoi la neutralité carbone de Costa Rica était-elle une stratégie politique et non une obligation légale ?

La déclaration de la neutralité carbone de Costa Rica en 2007 fut perçue comme un acte audacieux et ambitieux. Pourtant, il est important de comprendre que cet objectif n'était pas fondé sur des données scientifiques précises, ni sur des simulations concrètes démontrant que le pays pourrait réellement atteindre cette neutralité d'ici 2021. Il était principalement le fruit d’une stratégie politique, un discours plutôt qu'une analyse rigoureuse de la faisabilité. La plupart des acteurs impliqués dans cette initiative reconnaissent que, dès le début, la promesse de neutralité carbone était un acte symbolique, visant à positionner Costa Rica comme un leader dans la lutte contre le changement climatique, mais sans la certitude de pouvoir atteindre l'objectif dans le délai imparti.

Rodrigo, ancien ministre de l'Environnement, est l'une des rares voix affirmant que des scénarios et simulations ont été réalisés avant l'annonce officielle de la neutralité. Toutefois, il reconnaît que les documents et les calculs sous-jacents à cette affirmation étaient inexistants. L’idée était de compenser les émissions de CO2 en réduisant les émissions et en utilisant les forêts pour séquestrer le carbone. Cela se traduisait par un "zéro net" d’émissions d’ici 2021, un calcul qui n’a jamais été réellement validé.

Au-delà des aspects techniques et scientifiques, cette initiative a été profondément politique. Le président Oscar Arias, dans son article publié dans le journal La Nación, a lié cette promesse de neutralité à d’autres événements historiques marquants du pays, tels que l’abolition de l'armée et le rôle pacificateur de Costa Rica en Amérique centrale. Pour lui, atteindre la neutralité carbone représenterait une autre victoire symbolique dans la longue tradition de Costa Rica de prendre des mesures audacieuses pour le bien-être collectif et l'environnement.

La question de la neutralité carbone, cependant, ne s’est pas simplement imposée du jour au lendemain. Elle a émergé au fil du temps, soutenue par diverses dynamiques sociales et politiques. Juan, un universitaire impliqué dans les premières discussions sur le sujet, souligne que ce n’était pas une initiative de la seule présidence d’Arias, mais plutôt une préoccupation croissante parmi les milieux environnementalistes, notamment ceux de l’Université nationale de Costa Rica, concernant la pollution locale, en particulier dans la capitale, San José. La politique de neutralité s’est d’abord construite à partir des préoccupations liées à la pollution de l’air et à la nécessité de trouver des alternatives énergétiques plus durables.

D’autres secteurs, tels que les hôtels et certains ministères, avaient déjà commencé à réduire leurs émissions, bien que ces efforts aient été plutôt isolés. Ces initiatives, notamment l’adoption de véhicules hybrides dans les flottes publiques, ont été vues comme des actions précoces, mais nécessaires, qui ont finalement convergé vers l’adoption d’une politique nationale de neutralité carbone. Le secteur privé a rapidement perçu la neutralité comme un avantage concurrentiel, une manière de se démarquer sur le marché mondial de plus en plus sensible aux enjeux environnementaux.

La promesse de neutralité carbone, bien qu’audacieuse et politiquement opportune, demeure un projet fondamentalement inachevé, dépendant de l’engagement volontaire des acteurs privés et publics, sans contrainte légale. Cela soulève la question de l’efficacité de telles politiques dans un contexte mondial où les engagements environnementaux sont de plus en plus contraignants et où la lutte contre le changement climatique nécessite une action plus systématique et intégrée.

Le processus de neutralité ne doit pas être vu seulement comme un objectif à atteindre, mais comme un catalyseur qui a permis de mettre en place une dynamique de changement dans la société et l'économie costariciennes. Cependant, il reste à définir des mécanismes plus robustes pour garantir que cette neutralité ne reste pas un simple discours politique, mais devienne une réalité tangible, mesurable et réellement efficace à long terme.

Comment Costa Rica a-t-elle influencé les politiques mondiales de lutte contre le changement climatique ?

Le Costa Rica, bien qu’atypique à bien des égards, est néanmoins représentatif de plusieurs tendances sociales et climatiques en Amérique Latine. Il est donc impératif de comprendre ce qui a été accompli dans ce pays afin d’en tirer des leçons transférables pour lutter contre le réchauffement climatique à l’échelle mondiale.

Le chapitre 2 explore le développement historique de la structure de classe plus égalitaire du Costa Rica et le modèle de bonne gouvernance qui en a émergé. Bien que ce chapitre réponde à la question du « pourquoi », il laisse cependant de côté la question cruciale du « qui » a adopté ces politiques de mitigation du climat et du « comment » elles ont vu le jour. La plupart des recherches en sciences sociales sur les moteurs nationaux de la politique climatique ont été quantitatives, transnationales et transversales (Dolsak 2001; Dolsak 2009; Fisher et Freudenburg 2004; Flagg 2015; Flagg et Rudel 2021; Zahran et al. 2007). Ce type d’approche manque d’une description riche et qualitative des processus décisionnels sur le terrain et au fil du temps, processus par lesquels les dirigeants du Sud global réussissent ou peinent à réduire les émissions. Pour explorer ces questions, il est nécessaire de prêter une attention particulière aux acteurs qui ont participé à l’élaboration des politiques climatiques du Costa Rica. Au-delà du niveau de développement du pays, les membres d’une élite relativement unifiée ont joué un rôle central dans le développement des politiques climatiques dont il est question dans ce livre. Après les chocs économiques mondiaux des années 1930 et 1940, l’État costaricien a intégré la classe moyenne montante. Cela a non seulement permis au Costa Rica d’éviter la violence des répressions étatiques/militaires qui caractériseraient d’autres nations d’Amérique centrale dans les années 1980 (Paige 1998), mais cela a aussi donné naissance à une classe urbaine éduquée, membre de l’élite actuelle du Costa Rica, relativement unifiée. Ces individus, qui circulent entre différentes positions décisionnelles dans diverses institutions, ont développé les politiques climatiques du pays. C’est ainsi que je les qualifie d’« élite verte ».

Le chapitre 4 se penche sur la fin des années 1980, époque où la communauté internationale ne s’intéressait guère aux politiques de mitigation du climat. Pourtant, cette période a vu la mise en place des bases des récentes politiques climatiques du Costa Rica, grâce aux dynamiques évoquées précédemment — la structure de classe et les dynamiques de l’élite verte. La stabilité politique du pays a permis à ses élites de continuer à investir dans le bien public, bien que le budget pour les préoccupations environnementales soit alors quasi inexistant. Cependant, cette période a vu l’adoption de restructurations institutionnelles importantes, comme la création du ministère des Ressources naturelles, de l’Énergie et des Mines (MINEREM), un acte qui a facilité les initiatives de planification pour les parcs et le réseau électrique.

L’une des figures clés de cette époque est Óscar Arias, qui a reçu le prix Nobel de la paix en 1987, une distinction qui a modifié de manière significative l’image internationale du Costa Rica. Ce prix a favorisé la croissance du secteur de l’écotourisme, dans lequel le Costa Rica allait devenir un leader mondial. Arias a ensuite désigné Álvaro Umaña, membre de l’élite verte, pour diriger le MINEREM. Ce dernier, ingénieur en environnement formé aux États-Unis, a apporté une vision qui a marqué un tournant dans les politiques environnementales du pays.

Le processus d’élaboration des politiques climatiques au Costa Rica révèle ainsi l’importance d’une élite cohésive et d’un contexte historique spécifique. Ces éléments ont permis au pays de prendre des mesures ambitieuses face au changement climatique, bien avant de nombreux autres pays du Sud global.

La décarbonisation de l'économie du Costa Rica : Un modèle pour l'avenir ?

Dans ce contexte de tensions sociales et économiques, le Costa Rica s'est lancé dans une ambitieuse démarche de décarbonisation de son économie, visant à réduire sa dépendance aux combustibles fossiles et à se réorienter vers un modèle plus durable. Le coût initial de cette transition a été estimé à 6,5 milliards de dollars pour les onze premières années, une somme colossale, mais jugée nécessaire pour garantir l'avenir écologique du pays. Dès 2019, lors d'une visite à l'Université de Stanford, le président Carlos Alvarado a affirmé : « C'est la bonne chose à faire, et nous devons tous le faire », soulignant ainsi l'importance de cette initiative non seulement pour le Costa Rica, mais aussi pour l'ensemble de la communauté internationale.

Le plan de décarbonisation du Costa Rica, qui s'étend de 2018 à 2050, se divise en trois phases : les fondations (2018–2022), l'inflexion (2023–2030) et la normalisation du changement (2031–2050). Ce projet ambitieux vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre en s'attaquant à quatre secteurs principaux : l'énergie, l'industrie, les déchets et l'agriculture. Le secteur de l'énergie, responsable de la majorité des émissions, est au cœur de cette stratégie, avec des objectifs tels que le renforcement des transports publics et la promotion des véhicules électriques. La transformation du système de transport, une priorité pour la Première Dame Claudia Dobles, reflète l'importance cruciale de la réduction de la dépendance à l'automobile.

L'un des axes centraux du plan repose sur une réforme fiscale verte, visant à remplacer les recettes fiscales issues de la vente de carburants par de nouvelles sources de financement basées sur la taxation des externalités négatives, comme la pollution de l'air. Cependant, cette transition pourrait entraîner une diminution des recettes fiscales pour des programmes environnementaux existants, comme le programme de Paiements pour les Services Environnementaux (PSE), un enjeu mis en évidence lors de la pandémie de COVID-19 en 2020.

En réaction à cette initiative, de nombreux acteurs se sont montrés enthousiastes et soutiennent les objectifs principaux du plan. Certains estiment que le Costa Rica pourrait jouer un rôle de leader en devenant un « laboratoire de décarbonisation », attirant ainsi des investissements étrangers et stimulant des solutions locales aux problèmes environnementaux. Toutefois, un autre aspect du plan, souvent négligé dans le discours public, concerne les défis locaux liés à la pollution de l'air et de l'eau, des problèmes qui touchent directement la qualité de vie des Costariciens au quotidien. Par conséquent, l'effort de décarbonisation n'est pas seulement une réponse au changement climatique global, mais aussi une manière de traiter des enjeux environnementaux locaux urgents.

Le projet de décarbonisation du Costa Rica offre un cadre à la fois ambitieux et réalisable pour une transition vers une économie plus durable. Cependant, il doit également faire face à des défis internes liés à l'équité, à l'inclusion sociale et à la viabilité économique à long terme. Ces questions sont essentielles pour comprendre la manière dont un pays peut se réinventer tout en respectant les principes d'équité et de durabilité.

Comment la Costa Rica a-t-elle intégré la question climatique dans ses politiques publiques?

Les actions climatiques de la Costa Rica sont le résultat d’un mélange complexe de facteurs internes, dont l’influence des élites vertes, l’égalitarisme économique relatif et la dynamique des acteurs politiques, qui ont façonné les politiques environnementales au fil du temps. Ce processus s'est accéléré durant les années 2000, lorsque des décisions majeures ont été prises pour inscrire la Costa Rica dans une trajectoire de neutralité carbone, notamment avec l’ambition de devenir « neutre en carbone » d’ici 2021, date anniversaire du bicentenaire de son indépendance. Si le discours environnemental est désormais omniprésent sur la scène internationale, la manière dont la Costa Rica a formalisé ses engagements est le fruit d’une évolution particulière des structures politiques et sociales du pays.

La deuxième présidence d’Óscar Arias Sánchez, de 2006 à 2010, marque une nouvelle étape décisive. Arias, déjà lauréat du Prix Nobel de la Paix lors de son premier mandat, proposa la fameuse « Paix avec la nature », un engagement sans précédent visant à rendre le pays neutre en carbone d'ici 2021. Cette promesse s’inscrivait dans une logique où l’élite verte, forte de son positionnement économique et social relativement égalitaire, a vu une opportunité d’adopter une politique plus ambitieuse que d’autres nations, malgré les tensions internes croissantes dues à l’inégalité économique et à la crise de 2008. L’adhésion à cette politique n’a cependant pas été sans heurts, notamment avec l’apparition de conflits internes concernant l’exploitation minière et les menaces pesant sur les protections environnementales du pays.

Dans ce contexte, l’État costaricien, bien que représentatif du gouvernement et acteur principal des décisions climatiques, n’a pas agi seul. Le rôle des acteurs externes, comme la Banque mondiale ou d'autres gouvernements étrangers, a été primordial pour financer et soutenir ces projets ambitieux, en particulier le programme de paiements pour services environnementaux (PSE). Cependant, l’implication de la société civile domestique a été limitée, bien que celle-ci ait joué un rôle majeur dans les luttes contre l’exploitation minière. Le modèle de gouvernance hybride de la Costa Rica, qui mêle éléments du welfare state et du néolibéralisme, complique la lecture des frontières entre l’État et la société civile, car de nombreux acteurs institutionnels ne se définissent pas strictement par des fonctions officielles. Ainsi, le rôle des universitaires, des chercheurs et des membres de la société civile a souvent été d’assister l'État dans la mise en œuvre de ces politiques, en mettant leur expertise au service du développement durable.

En dépit de cet engagement clair de l’État, la dynamique de la société civile, en particulier en ce qui concerne les grandes ONG environnementales internationales, n’a pas été le moteur des politiques climatiques du pays. En revanche, une coopération entre divers acteurs nationaux et locaux a permis de mettre en place des mesures efficaces pour la protection de la biodiversité, la gestion durable des ressources naturelles et, plus récemment, l’adoption de mesures de décarbonisation. Cependant, à l’heure où les tensions économiques, sociales et politiques continuent d’exister, l’adhésion au changement climatique ne doit pas être vue comme un processus simple ou linéaire, mais comme le résultat d’interactions complexes entre des acteurs multiples, dont les intérêts peuvent diverger à certains moments.