Verotulojen analyysi ja hallinta valtion taloudessa: Verokapasiteetti, joustavuus ja hyödylliset mittarit

Verotulojen kasvu on monelle valtiolle tärkeä talouspolitiikan osa-alue, mutta sen saavuttaminen ei ole aina suoraviivaista. Erityisesti silloin, kun valtion tavoitteena on lisätä verotulojen osuutta myyntiveroista, se voi joutua etsimään muita keinoja kuin henkilökohtaisen tuloveron nostaminen. Yksi mahdollinen lähestymistapa on verokannan korottaminen, mutta tämä ei ole yksinkertaista. Verokannan korottaminen voi kohdata vastarintaa verovelvollisilta, ja viimeaikaiset veronkorotukset voivat heikentää veronkorotuksen vaikutusta. Jos verotulojen saanti on aluksi vähemmän herkkä muutoksille tietyssä veropohjassa, verokannan nostaminen ei välttämättä tuota haluttuja tuloksia pitkässä juoksussa.

Veronmuutosten tehokkuuden arvioimiseksi voidaan käyttää verotulojen elastisuutta, joka kertoo kuinka paljon verotulot muuttuvat suhteessa veropohjan muutokseen. Esimerkiksi myyntiveron osalta elastisuus voi olla pienempi kuin henkilökohtaisen tuloveron, mikä tarkoittaa, että verotulojen kasvu ei ole yhtä voimakasta kuin muiden verotulojen osalta. Taulukko 11.2 esittää erilaisia verotulojen elastisuuksia kuvitteelliselle valtiolle, joissa käy ilmi, kuinka eri verotulojen lähteet reagoivat talouden muutoksiin.

Verotulojen elastisuus on tärkeä mittari, sillä se auttaa ymmärtämään, kuinka herkästi verotulot reagoivat taloudellisiin ja veropohjan muutoksiin. Esimerkiksi omaisuusverot voivat olla vähemmän herkkiä muutoksille kuin henkilökohtaiset tuloverot, jolloin niiden elastisuus voi olla matalampi. Tämä voi vaikuttaa siihen, kuinka tehokkaasti valtio voi käyttää näitä veroja verotulojen lisäämiseksi. Samalla on huomioitavaa, että verotulojen reagointia ei aina voida arvioida lyhyellä aikavälillä, ja on tärkeää tarkastella myös pitkän aikavälin muutoksia.

Verokapasiteetin arvioimiseksi voidaan käyttää vertailua samankaltaisten valtioiden kanssa. Esimerkiksi, jos vertailuryhmässä valtion per capita-verotulot ovat huomattavasti korkeammat kuin vertailtavalla valtiolla, se saattaa osoittaa, että verokapasiteetti ei ole täysin hyödynnetty. Tämä antaa valtiolle mahdollisuuden arvioida, kuinka paljon verotuloja voisi mahdollisesti lisätä eri verolähteistä, kuten omaisuusverosta, franchise-verosta tai käyttöoikeusmaksuista.

Lisäksi on tärkeää ymmärtää, että verotulojen kasvu ei ole pelkästään taloudellisten olosuhteiden kysymys. Se liittyy myös siihen, miten veropolitiikkaa hallitaan ja miten verovelvolliset reagoivat verotuksen muutoksiin. Esimerkiksi veronkorotukset voivat kohdata vastarintaa, erityisesti silloin, kun verovelvollisten taloudellinen tilanne ei salli suuria maksuja. Veronkorotukset voivat myös vaikuttaa talouden muihin osiin, kuten kulutukseen ja investointeihin, mikä puolestaan vaikuttaa verotulojen kasvuun.

Verokapasiteetin ja verotulojen joustavuuden arviointi on tärkeää myös veropolitiikan suunnittelussa. Esimerkiksi veropolitiikan muutokset voivat vaikuttaa valtion kykyyn kerätä verotuloja ja siten rahoittaa julkisia palveluja ja investointeja. On tärkeää, että valtio arvioi veropolitiikkansa vaikutuksia pitkällä aikavälillä ja ottaa huomioon verotulojen joustavuuden ja kapasiteetin muutokset.

Veropolitiikan suunnittelussa on tärkeää myös ottaa huomioon verotulojen monimuotoisuus. Erilaiset verolähteet, kuten myyntivero, omaisuusvero ja käyttäjämaksut, voivat reagoida eri tavoin taloudellisiin muutoksiin, ja siksi on tärkeää analysoida niiden elastisuuksia ja joustavuuksia erikseen. Tämä auttaa hallituksia laatimaan tehokkaita verostrategioita, jotka voivat optimoida verotulojen keräämisen eri taloudellisissa olosuhteissa.

Miksi liittovaltion hallitus ei tarvitse erillistä pääoman budjettia?

Vaikka useimmilla osavaltiolla ja paikallisilla hallituksilla on erillinen pääoman budjetti, liittovaltion hallitus ei ole tähän mennessä ottanut käyttöön tällaista järjestelyä, vaikka keskustelu siitä on noussut esiin erityisesti budjettikautena ja valtion velkaongelmien yhteydessä. Liittovaltion hallituksen budjetin rakenne ja sen vaikutukset valtion talouteen ovat monimutkaisempia, kuin ensisilmäyksellä voisi kuvitella. Vaikka erillinen pääoman budjetti voisi kuulostaa järkevältä ratkaisulta, on tärkeää ymmärtää, miksi tällainen malli ei välttämättä ratkaise valtion velkaongelmia eikä tuo pitkän aikavälin tasapainoa.

Thomas Mann, joka on tunnettu asiantuntija budjettiprosessista, on todennut, että kaksivuotinen budjetti voi vaarantaa hallituksen toiminnan avoimuuden. Tämä johtuu siitä, että se pakottaisi toiminnot laajempien ja vähemmän yksityiskohtaisten kategorioiden alle, mikä vähentäisi läpinäkyvyyttä ja joustavuutta taloudellisten ja poliittisten muutosten myötä (Mann, 2000). Vuonna 2004 Douglas Holtz-Ekin, joka on ollut mukana liittovaltion budjettiprosessien tarkastelussa, esitti huolensa siitä, että kaksivuotinen budjetti heikentäisi kongressin kykyä valvoa menoja, sillä taloudelliset ja budjettikriisit voivat vaatia nopeita sopeutuksia, joita tällainen malli ei mahdollistaisi (Holtz-Ekin, 2004).

Tässä yhteydessä on tärkeää huomioida, että kaksivuotinen budjetti saattaisi vaatia enemmän aikaa ja resursseja virastoilta ja liittovaltion hallinnolta. Koganin ym. (2012) tutkimuksen mukaan erillinen kaksivuotinen budjetti voisi todellisuudessa olla monimutkaisempi ja aikarajoitteiden vuoksi vähemmän tehokas verrattuna vuosittaiseen budjetointiin. Vaikka toisin usein väitetään, se ei välttämättä parantaisi kongressin valvontaa, koska suurin osa valvonnasta tehdään pääasiassa valtuutustoimikunnissa, jotka eivät toimi vuosittain.

Toisaalta, erillistä pääoman budjettia vastaan esitetään huolia siitä, että velkaantuminen ja hallituksen investoinnit saattaisivat kasvaa epätoivottavilla alueilla. Erityisesti, jos valtiolla olisi velvollisuus tasapainottaa budjetti, se voisi johtaa vääriin investointeihin ja lisätä valtion lainanottoa. Tällöin makrotaloudellisten ongelmien ratkominen voisi käydä vaikeaksi ja vaikeuttaa talouden sopeutumista muuttuviin olosuhteisiin.

Erityisesti Robert Eisnerin (1998) malli erilliselle pääoman budjetille tarjoaa mielenkiintoisen vaihtoehdon. Eisnerin ehdottamassa mallissa liittovaltion pääoman budjetti jakautuisi kolmeen osaan: pääoman budjetti, johon sisältyisivät kaikki investointimenot; toimintabudjetti, joka sisältäisi pääoman omaisuuden poistoarvon kustannuksena; ja yhdistetty budjetti, joka yhdistäisi molemmat osat, mutta näyttäisi silti samanlaisen budjettivajeen tai ylijäämän kuin nykyinen yhtenäinen budjetti. Tämä malli muistuttaisi yritysmaailman kirjanpitoa, jossa pääoman investoinnit käsitellään erikseen toiminnallisista menoista.

Vaikka liittovaltiolla ei ole erillistä pääoman budjettia, se käsittelee pääoman menoja kuitenkin osana nykyistä budjettia. Liittovaltion pääoman menot ohjataan vuotuisilla määrärahoilla, ja arvion mukaan jopa kolmannes tai enemmän hallituksen valtuutetuista menoista menee pääoman investointeihin, erityisesti infrastruktuuriin, sotilaallisiin varusteisiin ja tutkimus- ja kehityshankkeisiin (Congressional Budget Office, May 2008).

On tärkeää ymmärtää, että erillinen pääoman budjetti ei yksin ratkaise valtion velkaongelmia. Se voi parantaa talouden ennakoitavuutta ja osittain selkeyttää investointiprosesseja, mutta se ei poista talouden keskeisiä haasteita, kuten infrastruktuurivajetta tai makrotaloudellisten riskien hallintaa. Koko budjetointiprosessi, olipa se kaksivuotinen tai vuosittainen, on sidoksissa talouden kokonaiskehitykseen, eikä pelkkä budjetin strukturointi yksinään riitä tekemään suuria taloudellisia muutoksia.

Miksi hallituksen menojen kasvulle on rajoja ja mitä ne tarkoittavat taloudelle?

Valtion menojen rajoittaminen on kysymys, joka on noussut esiin monissa osavaltioissa ja maissa, erityisesti niissä, joissa talouskasvun ja julkisten menojen tasapainon säilyttäminen on ollut haasteellista. Esimerkiksi Idahossa on käytössä sääntö, jonka mukaan valtion menot eivät saa ylittää 5,33 prosenttia osavaltion henkilökohtaisesta tulosta, mikä mahdollistaa menojen kasvun samalla tahdilla kuin henkilökohtaiset tulot. Tämä sääntö antaa osavaltiolle mahdollisuuden hallita menojen kasvua pitkällä aikavälillä. Toisissa osavaltioissa, kuten Coloradossa ja Oregonnissa, on vielä tiukempia rajoituksia, kuten Coloradon oikeudet -laki ja Oregonin "Kicker"-veronpalautus, jotka molemmat rajoittavat verotulojen ja menojen kasvua tietyillä säännöillä.

Muiden osavaltioiden käytäntöjä lukuun ottamatta monet valtiot ovat myös varautuneet taloudellisiin epävarmuustilanteisiin lisäämällä säästöjä niin sanotuille "sadekuurorahastoille". Menojen rajoittaminen onkin yleistynyt Yhdysvalloissa, ja vuoden 2015 mukaan 28 osavaltiolla oli jokin muoto menojen rajoituksesta. Tällaiset rajoitukset voivat tuottaa tuloksia, mutta niillä on myös rajoituksia ja haasteita. Esimerkiksi Coloradon oikeudet -laki ei onnistunut lisäämään talouskasvua, vaikka sen tavoitteena oli juuri tämä.

Jos liittovaltiolle saataisiin tasapainotettu budjetti, se ei silti takaisi, että menojen kasvu saataisiin ratkaistua helposti. Budjetin tasapainottaminen koskisi vain käyttöbudjettia, ei pääomasijoituksia. Liittovaltiolla ei ole erillistä pääomasijoitusten budjettia, kuten monilla osavaltioilla ja kunnilla. Tämä on monimutkainen kysymys, joka liittyy siihen, kuinka määritellä ja mitata pääomahyödykkeiden elinkaari, kuinka suorittaa niiden arvon alaskirjaaminen ajan myötä ja kuinka käsitellä budjetin epävarmuutta.

Taloudellisesti, ja erityisesti teoriassa, on käyty useita tutkimuksia siitä, mikä olisi hyväksyttävä raja valtion menojen tasolle. Colin Clark, brittiläinen taloustieteilijä, tutki tätä kysymystä laajasti länsimaissa ja ehdotti, että valtion menot eivät saisi ylittää 25 prosenttia bruttokansantuotteesta (BKT). Tätä hän kutsui "kriittiseksi rajaksi", koska hänen mukaansa kun valtion menot ylittävät tämän tason, verojen lisääminen vähentäisi työvoiman kannustimia ja tuottaisi inflaatiota. Vaikka tämä teoria ei saanut laajaa huomiota aikansa taloustieteilijöiltä ja päättäjiltä, se antoi pohjan useille myöhemmille verotuksen ja menojen teorioille, kuten tunnetulle Laffer-käyrälle.

Vaikka nämä mallit tarjoavat kiinnostavaa teoriaa, niiden suurin heikkous on se, että ne eivät ota huomioon taloudellisia ja muita kriisejä, jotka voivat lisätä valtion menoja. Toisaalta Musgraven tutkimus (1969) toi esiin, että talouskehityksen tietyillä vaiheilla korkeampi valtion menojen osuus BKT:sta voi silti tukea talouskasvua, vaikka taloudessa esiintyisi ajoittaisia nousuja ja laskuja. Tämä on tärkeä huomio, koska se avaa mahdollisuuksia eri maiden hallituksille käsitellä suuria taloudellisia haasteita menojen kasvua hallitessaan.

Valtion menojen kasvun rajoittaminen on monivaiheinen prosessi, ja siihen liittyy monia tekijöitä. Vaikka menojen rajoittaminen voi tarjota taloudellista vakautta, se ei ole helppoa eikä takaa, että talouskasvu säilyy korkealla tasolla pitkällä aikavälillä. Tämän vuoksi taloudellisten mallien ja teorioiden ymmärtäminen on tärkeää, mutta yhtä tärkeää on huomioida myös käytännön realiteetit, jotka voivat muuttaa näiden teorioiden soveltamista eri taloustilanteissa.

Miten poliittinen paine muokkaa hallituksen menoja ja niiden rajoituksia?

Demokraattisessa yhteiskunnassa poliittinen paine, joka vaikuttaa kasvaviin julkisiin menoihin, voi samalla rajoittaa niiden kasvua. Äänestäjäkunnan vastustus hallituksen menojen loputtomalle kasvulle pakottaa prosessin hidastumaan tasolle, joka on enemmistölle hyväksyttävä. Tämä heijastaa median-äänestäjäteoreemaa, jonka mukaan menojen kasvua vaativat tahot, erityisesti sosiaalisiin menoihin keskittyneet, kohtaavat vastapainon niiltä, jotka vaativat menojen vähenemistä. Tämä ristiriita ohjaa menojen tasoa kohti kompromissia, joka on poliittisesti hyväksyttävä enemmistölle.

Esimerkiksi, kuvittelemme poliittisen järjestelmän, jossa on kolme äänestäjäryhmää: konservatiivinen, valtavirran ja liberaali. Kuten kuvassa 3.2, jokaisella ryhmällä on oma yksilöllinen menohalukkuutensa sen mukaan, kuinka paljon he saavat hyötyä julkisista menoista omien mieltymyksensä mukaisesti. Konservatiivit suosivat vähemmän menoja heti, kun hyötytaso alkaa laskea huipun jälkeen, samalla kun liberaalit voivat tukea suurempia menoja aina siihen pisteeseen asti, jossa hyödyn määrä saavuttaa huippunsa. Tämä keskinäinen vetovoima ja työntövoima vievät menojen tason keskelle, median äänestäjän kohtaan.

Median-äänestäjäteoreema tarjoaa yleisesti pätevän mallin ennustamaan, miten julkiset menot kehittyvät tavallisena talouskasvun aikana, mutta talouskriisin aikana se voi siirtyä oikealle horisontaalisella akselilla heijastaen talouden tilaa. Samoin talouskasvun ja vaurauden aikana sosiaalisten ja taloudellisten menojen kysyntä voi laskea, mikä ohjaa poliittista päätöksentekoa. Tämän teoreeman heikkous piilee siinä, että äänestäjien mieltymykset eivät aina ole yksinkertaisia, vaan voivat olla bi- tai multimodaalisia. Tässä tilanteessa on vaikea selvittää äänestäjien todellista mielipidettä.

Silti median-äänestäjäteoreema on hyödyllinen työkalu empiiristen tutkimusten ja julkisen sektorin menokysynnän analysoinnissa. Esimerkiksi Borcherdingin ja Deaconin (1972) sekä Bergstromin ja Goodman's (1973) tutkimukset ovat osoittaneet teoreeman vahvan yhteyden paikallisiin julkisiin menoihin. Toisaalta Holcomben (1989) tutkimus osoitti teoreeman olevan hyvä lähestymistapa julkisen sektorin kysynnän yhteenlaskemiseen eri kysymyksissä.

On kuitenkin tärkeää huomata, että vaikka median-äänestäjäteoreema tarjoaa arvokasta tietoa, se ei ole täydellinen kuvaus todellisuudesta. Esimerkiksi suoran demokratian olosuhteissa malli toimii usein paremmin kuin edustuksellisessa demokratiassa, kuten Pommerehnen (1978) tutkimus osoittaa.

Kaavio 3.3 havainnollistaa tämän ajattelutavan. Siinä näkyy, kuinka jokainen veron yksikkö tuo mukanaan lisää uhrauksia, jotka kasvavat verojen noustessa. Toisaalta hallituksen menojen kasvaminen johtaa vähenevään hyötyyn. Optimaalinen piste on siellä, missä marginaalinen hyöty ja uhraus ovat tasapainossa (Q0). Kaikki pisteet tämän pisteen yläpuolella (kuten Q′′) tarkoittavat, että yhteiskunnallinen uhraus ylittää hyödyn, mikä merkitsee, että menot ovat epäoptimaaliset. Vastaavasti pisteet tämän pisteen alapuolella tuottavat vähemmän kuin potentiaalinen yhteiskunnallinen etu, mikä ei myöskään ole optimaalista.

Tämä malli tarjoaa hyödyllisen raamit hallituksen menojen optimoinnin ymmärtämiselle, mutta sen oletukset ovat tietyllä tavalla rajoittavia. Esimerkiksi malli olettaa, että valtion tulot tulevat pääasiassa veroista, mikä oli todennäköisesti totta sen kehitysaikana. Se olettaa myös, että optimaalisen menon määrittäminen vaatii verotulojen ja menojen tasapainoa, eli valtion budjetin on oltava tasapainossa ilman ylijäämää tai alijäämää.

Kuitenkin, vaikka mallilla on rajoituksia, se tarjoaa mielenkiintoisen tavan tarkastella hallituksen menojen kasvun rajoitteita.

Kun teoriassa on mahdollista määrittää optimaalinen menotaso, käytännössä tilanne on paljon monimutkaisempi. Taloudellisten tekijöiden ohella päätöksentekoon vaikuttavat poliittiset intressit, kuten vaalikamppailut ja pyrkimys pitää kansalaiset tyytyväisinä. Hallitus voi päätyä vähentämään menoja, mutta tämä voi johtaa palveluiden alitarjoontiin, mikä puolestaan heikentää yhteiskunnan kokonaishyötyä.

Alitarjoonalla on kolme tärkeää seurausta. Ensinnäkin, se tarkoittaa, että julkisten hyödykkeiden ja palveluiden määrä jää alle yhteiskunnan tarpeiden, mikä johtaa tehottomaan resurssien jakautumiseen. Toiseksi, vähemmän tarjotut palvelut voivat johtaa sosiaalisiin epätasa-arvoihin ja huonontaa yhteiskunnan elämänlaatua. Kolmanneksi, tällainen alitarjoaminen voi luoda painetta yksityiselle sektorille ottaa vastuuta julkisten palveluiden tarjoamisesta, mikä saattaa lisätä yhteiskunnallista eriarvoisuutta ja heikentää sosiaalista koheesiota.