Становление и развитие теории государственного управления (стр. 4 )

Развитие теории государственного управления в 
Германии

Особенностью теории государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. С момента своего возникновения в немецкой школе обозначился дуализм философского и социологического осмысления проблем государственного управления. Большая часть немецких исследователей видела в государственном управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Наиболее ярко это проявилось в работах Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля. Так, Х. Кун считал, что основой предмета теории государственного управления является человеческая природа, и, следовательно, рассматривать его необходимо с философских позиций: «Государство живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу».

По мнению А. Гелена, основой государственного управления является стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Административные институты сложились «путем стабилизации порядка и правил» и являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми». В его концепции современные структуры государственного управления предстают как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».

Гелен считал, что такая трактовка государственного управления таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведением людей, однако он считал, что эта управляемость не является репрессивной.

Наиболее типичной для социологического подхода к государственному управлению является концепция М. Вебера. Он полагал, что системе государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата.

Элитарный характер государственного управления в странах Западной Европы он считал выражением «сущности современной массовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом. Однако именно в этом заключается основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии».

Вебер считал идеальным такое государственное управление, которое построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, принимающего решения, отдающего распоряжения и контролирующего их исполнение. Задача служащих государственной администрации состоит в умении применять управленческие принципы к конкретным ситуациям. Он считал, что профессиональные служащие – это не только высококвалифицированные специалисты духовного труда, но и люди с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. Без этого, по его мнению, возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность госаппарата.

Если вышестоящее учреждение отдает приказ, который, по мнению чиновника ошибочен, дело чести чиновника выполнить приказ добросовестно и точно под ответственность приказывающего. Без такой дисциплины, по его мнению, развалился бы весь управленческий аппарат.

Несомненный интерес представляет концепция государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот политик и крупный ученый сочетал научно-исследовательскую и практическую работу. Он считал, что эффективность государственного управления определяет усиление мер по государственному регулированию экономики. Для их реализации был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии, в который вошли крупные ученые. Этот орган должен был готовить обоснования для принятия правительством политических решений. Эрхард предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий.

Им была разработана концепция общества, в котором все группы населения подчинялись общему благу, возрастала роль правительства, все социальные слои поддерживали существующий социальный строй.

Новая концепция закрепляла определяющую роль государственного управления в развитии общества. Предусматривалось, что все государственные должности должны занимать специалисты по общим интересам, они же должны определять политику страны. Нельзя не признать, что принцип подбора специалистов, профессионалов на государственную службу должен основываться, прежде всего, на понимании социальных интересов.

Нашел свое отражение в немецкой научной школе и структурно-функциональный подход. Наиболее последовательно он изложен в работах Н. Лумана, который полемизирует с Т. Парсонсом. По мнению Лумана, в системной теории понятие структуры подчинено понятию функции, что неправомерно, так как получается, что любая, даже самая нелепая, структура государственного управления, в сущности, выполняет свою функцию. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видел в предложении постоянного исследования конкретных функций управленческих структур с помощью специфического упрощения реальности, т. к. только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы. Сама структура государственного управления при этом не рассматривалась им как нечто всеобъемлющее и законченное.

Характеристика германской школы была бы неполной без упоминания научного вклада Р. Дарендофа. В центре его научных интересов – проблемы социальной структуры современного общества, организация управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение в работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном обществе», Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода».

Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной Европы, Дарендоф пришел к заключению, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия, которая является действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство. С одной стороны, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы, не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. С другой стороны, в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и, тем более, против ее воли. Она является «резервной армией власти». Дарендоф опасался утраты легитимности существующей политической системы в условиях доминирования безликой бюрократии и отсутствия групп, способных осуществлять политическое господство. В таких условиях появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории, и на практике, тоталитарна.
^

Контрольные вопросы к теме 4

1. 
Каковы предпосылки возникновения теории государственного управления.

2. 
Назовите основоположников теории государственного управления.

3. 
Назовите основные положения «классической школы». В чем ее достоинства и недостатки.

4. 
В чем состоит вклад в теорию государственного управления Г. Саймона, Д. Трумэна, К. Дейча, Д. Спингера?

5. 
Какова роль ООН в популяризации науки государственного управления?

6. 
Какие проблемы в теории государственного управления являются наиболее актуальными в настоящее время?

7. 
Какой вклад в развитие теории государственного управления внесла «школа человеческих отношений»?

8. 
В чем суть концепции «мотивационной гигиены» и кто ее автор?

9. 
В чем суть социологического направления в Великобритании? Назовите его представителей.

10.
Что нового внес М. Дюверже в теорию институтов?

11.
Какие и кем были разработаны радикальные теории во Франции? В чем их суть.

12.
В чем состоит специфика германской научной школы?

13.
Назовите представителей философского направления в германской научной школе. Их основные выводы?

14.
Назовите представителей социологического направления в германской научной школе. Их основные выводы?

Этапы эволюции теории государственного управления

Теория государственного управления относится к числу наиболее молодых теорий управления обществом, хотя первые знания, а, следовательно, и первые работы по различным аспектам управления появились еще во времена античности и были связаны с развитием античной демократии в Древней Греции. Однако вплоть до XVIII века эти знания предопределялись государственным началом и существовало убеждение, что человек может приобрести свою подлинную сущность только в государстве, которое олицетворяет единый образ жизни и деятельности каждого человека.

По мере познания социального мира, расширения и углубления знаний о нем осуществлялся процесс дифференциации научных дисциплин. Из единой целостной системы знаний о социальных явлениях постепенно стали выделяться самостоятельные научные направления, изучающие одну из подсистем человеческого социума – политическую, экономическую, социальную, духовную и другие. К середине XVIII века естественная философия отделилась от моральной. А по мере своего развития моральные науки получили название социальных. 1880 год знаменуется годом символического рождения политологии как научной дисциплины, а дальнейшие политические исследования обозначили как самостоятельную – проблему подготовки профессиональных государственных служащих, которая становилась все более актуальной.

В то же время на практике в разных странах под влиянием разделения труда стала складываться определенная иерархическая структура учреждений и должностей в сфере государственного управления, их подчиненность. Это закреплялось в законодательстве стран и позволяло выделять и регламентировать функции, компетенцию и обязанности государственных чиновников. Появилась определенная иерархия чинов, основанная на их социальном статусе («породе») и привилегиях. Произошло также выделение чиновников низших разрядов, обслуживающих функционирование государственной машины. Для всех категорий чиновников вводилось денежное жалование, что определяло их зависимость от государственной власти. Постепенно естественным стал вопрос о численности и качественном составе чиновничества, а иерархия чинов все более основывалась на личной выслуге, знаниях и профессиональной квалификации человека. Все это предопределило необходимость формирования института государственной службы, который был впервые оформлен законодательно в США в 1883 году с принятием закона Пендлтона – «Закон о гражданской службе».

XVI векам, а в России, Америке – к XVIII веку. Во второй половине XIX века в большинстве стран Запада и России этот процесс был завершен и, как уже отмечалось, именно в этот период было положено начало разработке теоретических основ государственного управления.-Следует отметить, что процесс формирования государственной службы протекал в течение достаточно длительного периода, а его начало в зависимости от страны имело большой разрыв во времени: в странах Западной Европы его можно отнести к XV

Начало формирования и эволюция теории государственного управления теснейшим образом связаны с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с выделением социологии, политических и экономических наук, на стыке которых и начала развиваться теория государственного управления.

Изучение становления и развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления в современном его понимании позволяет условно выделить несколько этапов ее эволюции, которые охватывают период с конца XIX века по сегодняшний день: 

I этап – конец XIX века – 1920 год;

II этап – 1920–1950 годы;

III этап – 1950–1990 годы;

IV этап – 1990 год – по настоящее время.

^ Первый этап развития теории государственного управления был обозначен появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера. Определенную роль здесь сыграло развитие инженерных наук, отдельные идеи которых были перенесены и использованы в управлении (рис. 2.1).

Уже на этом этапе в работах основоположников теории государственного управления четко просматривалась идея разграничения, различия между политиками и администраторами, овладения научными методами управления.

^ Второй этап характеризуется первыми самостоятельными шагами в развитии теории государственного управления. В этот период были разработаны принципы управления, выделены функции управления, были использованы достижения социологии и психологии в управлении, что позволило рассматривать коллективы, организации и учреждения как отдельные социальные системы. Объектами изучения стали человеческие отношения, поведение людей в организации, межличностные отношения и т. д. На этом этапе в теории государственного управления достаточно удачно стали использовать отдельные положения научного менеджмента.

Развитию и распространению этого нового направления в науке теории государственного управления способствовало введение курса теории административно-государственного управления в учебные программы высших учебных заведения США, а также обоснование практической значимости проводимых научных исследований по данному направлению, что не могло не отразиться на развитии теории государственного управления в других странах.

Развитие теории государственного управления в этот период нашло отражение в работах представителей различных школ науки управления – классической или административной (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси), «школы человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфи).

^ Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 50-е годы ХХ века и получил название периода «критической самооценки». В этот период стали разрабатываться новые подходы к государственному управлению:

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6