Становление и развитие теории государственного управления (стр. 3 )

концепцию экономики благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х гг.;
теорию конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных политических решений.

Характерной чертой начала 80-х гг. было стирание различий между частным и государственным сектором. Были проведены сравнительные исследования на эту тему и сделан вывод о принципиальной схожести управления бизнесом и государственным управлением. Так, Г. Эллисон в докладе «Государственный и частный менеджмент: являются ли они похожими по существу во всех второстепенных моментах?» аргументировано защитил этот тезис. Исследуя тему, он выделяет общее и различия между этими видами управления. По его мнению, общим является следующий набор функций управления: планирование; организация; кадровая политика; руководство; согласование; отчетность; финансирование. Он выявил, что усилилось взаимодействие между руководителями частных и государственных организаций, что в реальной жизни многие политические лидеры возглавляют частный бизнес. Эллисон провел параллель между ситуациями и условиями управления в этих различных секторах, представил последствия управления государством как частной компанией, область совпадения интересов политиков и частных менеджеров.

В конце ХХ века большой интерес у ученых вызывала концепция организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения, культуры организации, которые и до настоящего времени являются предметом дискуссий. Целью этой модели можно считать повышение эффективности функционирования системы государственного управления, достигнутое благодаря ее адаптивности, гибкости и профессионализму государственных служащих.

Развитие теории государственного управления в 
Великобритании

До начала 30-х гг. ХХ века господствующим подходом к изучению государственного управления был институциональный, наиболее известными представителями которого были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и другие. Позднее начинают доминировать бихевиористские методы.

В рамках этой методологии сложились две тенденции – социологическая и экономическая. В работах представителей социологического направления (Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз) рассматривались вопросы взаимоотношений власти и общества, господства и подчинения. Авторитет государственной власти, по мнению Р. Роуза, может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой – тем, насколько последние подчиняются ее законам.

Э. Берч в своих работах затрагивал вопросы ответственности в государственном управлении. В частности он выделил три вида ответственности:

Ответственность перед общественным мнением. Это означает, что правительство имеет возможность влиять на общественное мнение и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознавала мотивы, движущие правительственной деятельностью;
Проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем. Этот тип ответственности в английской политической культуре является основным. Правительство, осознавая правомерность и целесообразность своих действий в данный момент, может даже пойти на потерю популярности ради осуществления своего курса;
Ответственность перед парламентом. Она выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу.

На принятие управленческих решений оказывают влияние такие факторы, как позиция премьер-министра, деятельность членов кабинета, давление групп интересов, рядовых граждан и СМИ, которые по традиции считаются выразителями общественного мнения. Например, решение, о вступлении Великобритании в ЕЭС, было принято без предварительного обсуждения в парламенте, а инициатива его выдвижения принадлежат целиком правительству.

Берч также указал, что в современной Англии изменилось понятие «первичной ответственности правительства». Если в прошлом под ней подразумевалась ответственность правительства перед Короной, то сегодня – ответственность правительства перед народом.

В конце ХХ столетия в трудах ученых социологического направления центральное место заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие связывают со степенью участия граждан в политике. Так, по мнению Дж. Баджа, политики и государственные служащие единодушны во мнении, что существующие государственные институты «чувствительны» к запросам рядовых граждан и пользуются поддержкой последних. Пассивные в политике лица, напротив, не видят демократичности государственных институтов и не считают, что они пользуются общей поддержкой.

^ Экономическое направление окончательно оформилось после Второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Один из его представителей – Б. Барри – разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, когда властные отношения в обществе рассматриваются в понятиях «выигрыш – потеря». Он полагает, что властные отношения возможны только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, ибо располагает большими возможностями достичь желаемого ценой минимальных убытков.

Представляют интерес две концепции государственного управления, целевая и гражданская, сформулированные М. Оукшоттом. По его мнению, в чистом виде они не встречаются, ибо представляют собой идеальные теоретические модели. Но европейские народы проделали путь от «бессознательной солидарности целевого объединения» в рамках государства к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей степени, в других – в меньшей.

Целевое государственное управление характеризуется следующими чертами:

граждане являются работниками предприятия, существующего для определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т. д.);
отсутствие формального равенства, означающее, что ценность человека определяется его вкладом в «общее дело», что означает подчинение индивидуальности корпоративизму;
административный, регулирующий, прикладной характер законодательства;
справедливость проявляется в распределении, цель которого – обеспечение эффективности системы государственного управления.

^ Гражданская ассоциация – это объединение, не связанное общностью целей. Гражданская концепция государственного управления не имеет вида целенаправленной деятельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм поведения гарантирует сохранность их прав и свобод. Однако этот «идеальный» тип государственного управления не достигнут еще нигде.

В последнее время наибольшее влияние в теории государственного управления имеет направление, именуемое «мягким мышлением», которое основал П. Чекланд. Отличительной чертой этого направления является то, что принцип системности перенесен с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

По мнению Чекланда, единственный способ изучить целостность – это посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения, а управленческая деятельность – это перманентный процесс познания. Для принятия управленческого решения необходимо всестороннее изучение ситуации.

Новым направлением в области государственного управления является организационная кибернетика. Центральное понятие организационной кибернетики – балансирующая систе-
ма – было введено С. Биэром. Балансирующей является такая система, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности. Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и внутренними функциями системы, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. По мнению Биэра, подобные системы должны обеспечивать пять функций: организацию, координацию, контроль, сбор и обработку информации, разработку политики.

Французская научная школа государственного 
управления

Французская школа государственного управления имеет свою специфику, выразившуюся в доминировании до 50-х годов ХХ в. теории институтов (М. Прело и М. Дюверже).

Заслугой французской школы явилась институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица. Государство стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть. На первый план при таком подходе выдвигалось «общее дело», задача, цель, которым служит государство. В результате такого подхода существенно изменялось место правящей элиты в государственном управлении: она являлась лишь агентом высшей власти и это означало, что ее действия ограничены правовым полем. М. Дюверже подчеркивал, что теория должна быть полезна президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям.

Одной из серьезных проблем Франции была жесткая централизация власти, поэтому ученые (П. Авриль, Э. Фор) занимались поиском повышения эффективности государственного управления посредством ее децентрализации. Рассредоточение государственной власти между различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов – таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых.

Радикальная теория государственного управления нового типа была разработана М. Понятовским. Организация управления в государстве, по его мнению, должна быть иерархической. Государству следует уступить часть своих полномочий компетентным органам или организациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться специально созданной третьей палатой парламента, состоящей частично из избираемых представителей, и частично из лиц, назначенных властью. Он солидарен с П. Аврилем и Э. Фором в вопросе о необходимости проведения децентрализации государственного управления. Деятельность современной французской администрации он оценивал критически. В противовес ему, Алэн, подчеркивал, что в современном государстве подлинной властью располагают не политики, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления: начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы. Кроме того, Алэн высоко оценивал компетентность французских чиновников, ибо они проходили жесткий конкурсный отбор на государственную службу. Но вместе с тем, он констатировал, что бюрократия образуют корпоративную закрытую группу. Главное, что их объединяет, – это сохранение приобретенного положения и привилегий. Кроме того, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд специфических качеств, таких как крайняя осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.

По мнению Алэна, госаппарат работает неэффективно, там царит круговая порука, бюрократизм. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государственные программы, упущения, невыполнение работы в срок – все это тщательно скрывается от посторонних глаз. Единственным эффективным средством против злоупотребления властью Алэн считал создание действенной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.

Ученый также излагал свою точку зрения на те качества, которыми должен обладать руководитель ведомства. По его мнению, современный министр не обязательно должен быть специалистом в соответствующей области управления. Главное состоит в том, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышению власти бюрократией.

Классиком теории государственного управления во Франции является Анри Файоль. Он первым поставил задачу организованного обучения менеджменту во Франции. В книге «Общее и промышленное управление» (1916 г.) он дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать.

Его заслуга также в том, что он сформулировал принципы управления, которые являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте. Управление любой организацией, по его мнению, включает шесть групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Административные функции являются определяющими. Ни в одну из предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координированных усилий, гармонизации действий. Именно поэтому административным функциям принадлежит лидирующая роль.

Следует отметить вклад бывшего президента Франции 
В. Ж. де’Эстена в развитие французской школы государственного управления. Свои взгляды на эту проблему он изложил в работе «Французская демократия», в которой предлагает собственную концепцию «социального государства», а также основные принципы государственного управления.
^

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6