Государственный контроль и государственный аудит: различия для потребителя

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АУДИТ: РАЗЛИЧИЯ ДЛЯ ПОТРЕБИТЕЛЯ

, Счетная палата Российской Федерации, г. Москва, Зубовская ул., главный инспектор, кандидат экономических наук

В современных условиях реформирования экономики России происходит изменение целей управления государственными финансами и государственной собственностью. Основной целью становится повышение эффективности использования государственных ресурсов, обеспечение общества качественными социальными услугами, достижение открытости органов власти и государственного сектора.

В рамках происходящих изменений в экономике страны внедрение государственного аудита может явиться одним из позитивных моментов в совершенствовании контроля государственных средств, а также, в частности, одним из наиболее эффективных средств регулирования пользователей ресурсами, по различным причинам предоставляемых государством предпринимательским структурам. Именно через него может быть реализован один из косвенных методов государственного регулирования деятельности предпринимательских структур с целью повышения их экономического потенциала, а, следовательно, и повышения бюджетных ресурсов государства.

К настоящему времени развитие национальной экономики в области государственных финансов привело государственные структуры, управляющие финансами, к необходимости не только целевого использования собранных в общегосударственный фонд (бюджет) средств, но и к обеспечению их эффективного расходования. Это положение в основном вызвано проходящим в последние годы в Российской Федерации реформированием бюджетного процесса, который основывается на переходе от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами», при этом управление результатами подразумевает в том числе необходимость их правильно анализировать [5].

Кроме того, такое расходование средств требует серьезной, целенаправленной и действенной системы государственного финансового контроля, включающей в себя и формирование основ государственного аудита, например, в рамках взаимодействия с предпринимательскими структурами или реализации проектов государственно-частного партнерства.

Собственно речь идет об адаптации отечественного государственного контроля к рыночным условиям. Основоположники российской, а ранее советской школы государственного контроля, к которым в первую очередь мы относим , традиционно трактовали финансовый контроль, как систему экономических отношений, возникающих в государственной сфере между специальными контролирующим органом и различными участниками бюджетного процесса. Такие отношения, по мнению большинства авторов [2,4 и другие], возникают в результате реализации контрольной функции государственных финансов. Контроль при этом представляет неотъемлемый элемент любых финансовых отношений, в данном случае государственных.

Вместе с тем, была предпринята попытка обособления понятия государственного финансового контроля из системы финансов и придания ему некоторых элементов: определения его предмета и метода, объектов и субъектов, присущих ему целей и функций [9]. Различные научные трактовки понятия «финансовый контроль» свидетельствуют о том, что он является достаточно сложным элементом в системе управления государственными финансами, комплексным понятием.

При этом не учитывалось, что в условиях развития рыночных отношений именно аудит является наиболее прогрессивной формой финансового контроля, возникшей и сформировавшейся в процессе прохождения нескольких исторических этапов. В новейшей истории России только сравнительно недавно появились возможности перехода на эту более продвинутую форму финансового контроля – аудит.

Общеизвестно, что в России сейчас законодательную основу имеет только предпринимательский аудит [8]. Практикуемый в зарубежных странах на законодательной основе государственный аудит, как правило, включает в себя понятный для всех нас финансовый аудит, а также аудит эффективности (или аудит надлежащего финансового управления, аудит выгоды от использования денег и т. д.) [6].

При этом в различных странах превалирует та или иная трактовка в определении понятия государственного финансового контроля, а, следовательно, и государственного аудита. Так, в России, Германии и некоторых других странах доминирует финансовая составляющая, во Франции – юридическая составляющая. При этом юридической трактовке финансового контроля органы государственного финансового контроля нередко приближены к юридическим структурам, например, к министерству юстиции, и несут ряд правоохранительных функций (например, ведение дел и следствия).

В некоторых странах, например, в Англии, США и Австралии, применяется административный, то есть управленческий подход к толкованию сущности государственного контроля. Контролю придаются функции оценки эффективности государственного управления на том или ином этапе бюджетного процесса.

В России до недавнего времени наблюдалась тенденция усиления юридической направленности государственного финансового контроля. С одной стороны, это связано с более жестким контролем за исполнением бюджета, а с другой, по мнению отдельных авторов [3], – с некоторым желанием контрольных органов, например, Счетной палаты Российской Федерации, иметь властные полномочия и, как следствие, выполнять карательные или правоохранительные функции. Отметим, что неверное трактовка государственного финансового контроля может нанести вред эффективности контрольных мероприятий.

Уход государственного финансового контроля в управление бюджетным процессом приведет к слиянию контролера и исполнителя, что поставит под вопрос его независимость. Слияние контрольных и правоохранительных или судебных функций в области финансового контроля приведет к тому, что наказывать будет тот, кто проверяет. Отсюда вытекает возможная необъективность выводов контролера, его нацеливание на правоохранительные функции.

В определенной мере это положение может нейтрализовать внедрение государственного аудита. На практике в России эти возможности связаны с деятельностью Счетной палаты Российской Федерации [7]. Например, в федеральном законе об этом органе отмечена необходимость давать заключение на проект закона о федеральном бюджете на соответствующий бюджетный год и на государственный отчет об исполнении бюджета прошедшего бюджетного года. По аналогии с федеральным законодательством сформировались нормативные положения региональных контрольно-счетных органов, положения о которых утверждено нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такое положение было введено исходя из опыта развитых стран. Однако такой подход пока еще не свойственен всем элементам российской системы государственного финансового контроля.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что Россия находится на первой стадии внедрения государственного аудита. Чтобы перейти к действительному государственному аудиту, необходимо ввести требование формирования мнения государственного контролера (аудитора) о достоверности государственной финансовой отчетности в виде заключений о годовой отчетности министерств, ведомств и учреждений, а также предпринимательских структур, использовавших в различных формах в своей деятельности государственные ресурсы.

Такой порядок, во-первых, привел бы к тому, что данная отчетность ежегодно проверялась бы государственным аудитором, и, во-вторых, заключение свидетельствовало бы о реальной достоверности показателей проверенной отчетности и, как следствие, о результатах финансово-хозяйственной деятельности того или иного получателя бюджетных средств или налогоплательщика. В итоге мы могли прийти и к расширению возможностей стратегического управления деятельностью различных структур [1], т. е. перейти к внедрению, исходя из практики зарубежных стран, и стратегического аудита в России. Данное направление аудита в первую очередь связано с контролем за бюджетом развития или контролем рисков управления.

На первый взгляд, введение такого механизма представляется несложным. На самом деле предлагаемые изменения потребуют перестройки всей контрольной работы, перемен в области механизма и методики проведения контрольных мероприятий, реформирования организационных структур государственного контроля. Однако именно такой путь развития сможет поднять на более высокий уровень российскую систему государственного финансового контроля и привести его в соответствие с современными международными требованиями.

Суммируя сказанное, можно предложить следующее определение: государственный аудит – это современная углубленная, наиболее зрелая форма государственного финансового контроля, которая обеспечивает комплексную целевую оценку результатов деятельности подконтрольного субъекта, подразумевающую формирование итогового мнения, ответственность контролера (аудитора) и публичность результатов.

Для создания в России действенной системы государственного аудита необходимо в первую очередь обеспечить предпосылки для ее успешного функционирования:

1. разработка и утверждение законодательных актов, определяющих систему государственного контроля, положение о государственном контроле и государственном аудите;

2. качество организации бюджетного процесса, системы государственной финансовой отчетности, бухгалтерского учета в государственном секторе, а также у пользователей государственными ресурсами, включая объекты государственно-частного партнерства;

3. адекватность организационных форм государственного аудита его целям, задачам, принципам; соответствующее качество нормативной и законодательной базы государственного аудита;

4. подготовка специалистов в области государственного аудита;

5. наличие потребителей и пользователей государственного аудита, их информационные потребности и ожидания.

Собственно уже из этого вытекает необходимость в проведении маркетинга услуг, сопутствующих проведению государственного аудита и оказываемых органами государственного аудита.

При этом, разрабатывая возможную систему маркетинга государственных аудиторских услуг, всегда следует иметь в виду, что финансовый контроль в аудиторской форме его осуществления имеет два направления в зависимости от разных целевых подходов при оценке деятельности организации:

- либо оценке достоверности и соответствия законодательству – финансовый аудит;

- либо оценке результативности – аудит эффективности.

Далее необходимо подчеркнуть, что проведение аудита является основным видом деятельности любой аудиторской организации. Поэтому под оказанием сопутствующих аудиту услуг понимается деятельность, осуществляемая аудиторскими организациями помимо проведения аудита.

Учитывая, что специалисты по маркетингу не всегда являются специалистами по контролю, уместно отметить, что в зависимости от времени осуществления контрольных мероприятий выделяются три стадии контроля: предварительная, текущая (оперативная) и последующая. Виды и формы контроля реализуются на различных стадиях. Например, проверка может проводиться на всех трех стадиях контроля, аудит, как правило, только на стадиях предварительного и последующего контроля, ревизия – на стадии последующего контроля. Каждая форма финансового контроля предполагает проведение тех или иных контрольных процедур с использованием различных методов и форм контрольных мероприятий.

Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что государственный аудит – это форма реализации государственного финансового контроля, предполагающая всестороннюю оценку деятельности организации через формирование мнения о ее достоверности и законности (финансовый аудит), либо через анализ достижения целей, поставленных перед организацией, и соответствия им результатов деятельности (аудит эффективности). Постановка тех или иных задач перед органами государственного аудита зависит от общих целей, реализуемых государством через систему государственного финансового контроля, от требований законодательства, в данном случае бюджетного, и принятого механизма его выполнения.

Имеющиеся в России национальные аудиторские стандарты не содержат разделов, касающихся хоть малой степени государственного сектора. Исходя из этого при проверке, например, федеральных унитарных предприятий исполнительным органам приходится разрабатывать дополнительные методические документы и требования, которые зачастую противоречат положениям принятых российских стандартов аудита и международных аналогов.

Настала пора подготовки стандартов контроля и аудита государственных средств и собственности, а также придания им статуса национальных стандартов с утверждением соответствующим федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации. В национальных российских стандартах по государственному аудиту необходимо закрепить общие терминологические и методологические подходы, которые должны применяться всеми субъектами отношений в рамках государственного сектора экономики, а также пользователей в различных формах государственными средствами, включая объекты государственно-частного партнерства.

При этом за основу могут быть приняты соответствующие разделы международных аудиторских стандартов с учетом национальных особенностей и трактовок, применяемых в России. В частности, должен быть разработан стандарт государственных аудиторских услуг.

Анализ методических основ государственного аудита, выявление его особенностей, специфических требований и процедур проверки позволяют приблизиться к формированию соответствующих положений и внедрению их в современную практику российского государственного финансового контроля. В первую очередь проявление основных положений государственного аудита может проявиться в процессе проведения контрольных мероприятий по обращениям правоохранительных органов. Проводимые согласно действующему законодательству (в рамках тендеров) проверки аудиторских фирм более напоминают аудиторское заключение о деятельности предпринимательских структур за отчетный период. Правоохранительным органам требуется более четкая конкретизация описываемых событий с указанием конкретных нарушений тех или иных нормативных положений.

При этом профессиональный аудитор действует в рамках, определенных действующими аудиторскими стандартами, а государственный аудитор действует в рамках требований федерального законодательства, то есть реализация его действий является более расширенной, включающей в себя, например, возможность выработки предложений по совершенствованию деятельности той или иной структуры.

Собственно необходим контроль, направленный не на сохранение активов, а на поиск возможного увеличения пассивов, то есть на выработку предложений по выявлению дополнительных источников финансирования и иных ресурсов. Именно, исходя из этого, и следует выработать систему государственных аудиторских услуг, сопутствующих проведению государственного аудита. Собственно в качестве аудиторских услуг, сопутствующих государственному аудиту, можно предложить следующее:

- оказание консультационных услуг по различным сферам деятельности;

- анализ инвестиционных проектов, включая проекты государственно-частного партнерства;

- проведение стратегического аудита, оценка рисков;

- анализ финансово-хозяйственной деятельности различных структур (субъектов хозяйствования);

- восстановление бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, а также бухгалтерское консультирование;

- обучение в установленном Российским законодательством порядке специалистов в областях, связанных с аудиторской деятельностью;

- проведение и распространение результатов научно-исследовательских и экспериментальных работ, связанных с аудиторской деятельностью;

- оказание других услуг, сопутствующих проведению государственного аудита, которые могут возникать в процессе изменения каких-либо законодательных положений.

При этом следует иметь ввиду, что сопутствующие аудиту услуги могут совмещаться с проведением аудиторской проверки экономического субъекта, а могут оказываться самостоятельно.

В целях обеспечения действенного спроса и предложения на услуги, сопутствующие государственному аудиту, любой специалист по маркетингу должен себе четко представлять различные виды классификации этих услуг. Например, в зависимости от субъекта и объекта услуги подразделяются на три основные группы:

1. Услуги действия, к которым можно отнести, в частности, обращения правоохранительных органов по восстановлению бухгалтерского учета и отчетности экономического субъекта не созданные им ранее. С аналогичной просьбой может обратиться любой субъект хозяйствования, который по каким-либо причинам не обеспечил должное ведение учета и составление отчетности по использованию каких-либо государственных ресурсов;

2. Услуги контроля, в состав которых можно включить проведение контроля рисков, которые могут возникнуть, например, в процессе реализации проектов государственно-частного партнерства;

3. Информационные услуги, к которым можно отнести различные консультационные услуги, подготовку специалистов, методических рекомендаций и т. п.

Потребители услуг могут также подразделяться по уровням управления:

- федеральный уровень (включают в себя аудиторские услуги, возникающие в процессе контроля за средствами федерального бюджета);

- региональный уровень (включают в себя аудиторские услуги, возникающие в процессе контроля за средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований);

- уровень корпоративного управления (например, в процессе исполнения государственных заказов как реализации формы государственно-частного партнерства).

Потребители аудиторских услуг могут подразделяться на две большие группы по сферам использования государственных средств (ресурсов):

1. По видам расходов бюджетных средств или использования государственных ресурсов:

- на социальные нужды и здравоохранение (например, в процессе реализации федеральных программ по здравоохранению, переселению с северных территорий, поставкам продукции в отдаленные районы, т. е. в тех случаях, когда бюджетные средства используются конкретными предпринимательскими структурами);

- на сооружение инфраструктурных объектов и т. д., т. е. по сути дела группировка происходит в зависимости от видов расходов согласно бюджетной классификации;

2. По отраслям национальной экономики (собственно услуги классифицируются в зависимости от конкретных экономических субъектов, использующих в процессе своей деятельности государственные ресурсы и группирующихся по отраслевому признаку согласно присвоенным кодам по общероссийскому классификатору).

Кроме того, потребители аудиторских услуг, сопутствующих государственному аудиту, могут быть классифицированы по характеру и формам использования средств (ресурсов). В частности, это может проявляться в процессе использования бюджетных кредитов, направленных на организацию лизинга агропромышленным товаропроизводителям, а также в рамках предоставления государственных или муниципальных гарантий предпринимательским структурам в виде проведения анализа финансово-хозяйственной деятельности получателей таких гарантий. В свою очередь это позволит проводить маркетинг аудиторских услуг в различных сферах отечественной экономики.

Все это ставит конкретные задачи и цели в ходе проведения маркетинга аудиторских услуг, сопутствующих государственному аудиту. Полноценная разработка таких задач и целей может быть реализована на практике только с принятием соответствующего закона о государственном контроле и аудите в Российской Федерации.

Сложившееся экономическое положение в стране, достигнутые результаты развития национальной экономики требуют внедрения государственного аудита в российскую практику.

Список использованной литературы:

1. , Панкрухин управление. - М.: Омега-Л, 2004.

2. Государство и муниципальные финансы. Учебное пособие. Под ред. – М.: ЮНИТИ-ДАНАЯ, 2004

3. Зуева методологии государственного финансового контроля в России. - Системы государственного контроля в Российской Федерации: Теория и практика. - М.: РАГС, 2005

4. Родионова контроль – М.: ФБК ПРЕСС, 2002

5. О некоторых актуальных проблемах правового регулирования аудита эффективности использования средств федерального бюджета. – журнал «Финансовый контроль» № 6, 2006

6 , Климантов эффективности государственного сектора экономики. – М.: Триада Лтд, 2005

7. Степашин задачи – новые способы решения. – журнал «Финансовый контроль» № 1, 2004

8. , , Дубровина общий, банковский, страховой. – М.: ИНФРА-М, 2005

9. Финансы, денежное обращение и кредит. Под ред. – М.: Юрайт-М, 2001

Ключевые слова к статье:

Маркетинг аудиторских услуг, сопутствующих государственному аудиту.