,
Субъекты аудита эффективности в системе государственного финансового контроля
Осуществление государственного финансового контроля предполагает создание государством целостной системы органов государственного финансового контроля.
Указанная система, являясь одним из ключевых элементов системы контрольных органов государства, становится одновременно и важнейшей элементом финансового механизма, при помощи которого государство реализует свою финансовую политику.
При этом аудит эффективности расходования государственных средств, как одно из направлений реализации государством своих полномочий в сфере контроля эффективности управления бюджетными средствами, должен быть логично встроен в имеющуюся систему государственных органов финансового контроля.
Практика организации в развитых странах аудита эффективности расходования государственных средств показывает, что он в большей степени относится к деятельности органов внешнего финансового контроля. При этом не исключается проведение контроля эффективности использования государственных средств и со стороны органов внутреннего контроля.
Рассматривая вопрос аудита эффективности как основного направления совершенствования государственного финансового контроля автор не может не отметить, проблему систематизации государственных органов финансового контроля с позиции внешнего и внутреннего контроля (организация системы органов государственного финансового контроля в целом).
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (статья 265) контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов.
Между тем данное положение о назначении создания контрольных органов – для проведения внешнего аудита – исключается из указанной статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации с 1 января 2008 года.
Эффективность функционирования органов государственного финансового контроля во многом определяется степенью взаимодействия всех ветвей власти, прежде всего законодательной и исполнительной, что способствует созданию действенной системы государственного контроля, направленной на эффективное решений стоящих перед государством задач.
Одновременно с подобным взаимодействием должна существовать и дифференциация образуемых законодательной и исполнительной ветвями власти органов государственного финансового контроля.
Между тем, наряду с тем, что Счетная палата Российской Федерации является органом, образуемым в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 101) Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, подведомственная Министерству финансов Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, что определено статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Такое положение, прежде всего, свидетельствует о дублировании функций данных органов финансового контроля.
Так, исходя из положений статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе наравне проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Фактически Федеральная служба финансово-бюджетного надзора наделена полномочиями органа внешнего финансового контроля наряду со Счетной палатой Российской Федерации, что нарушает конституционный принцип разделения властей. При этом нерешенность задачи четкого разграничения полномочий в сфере государственного контроля приводит к нескоординированности в деятельности контрольных органов.
Результатом рассмотрения вопроса организации системы государственных органов финансового контроля с позиции внешнего и внутреннего контроля являются предложения по реформированию существующей структуры органов государственного финансового контроля.
При этом с позиции автора основу структуры органов государственного финансового контроля должно составить закрепление статуса органов внешнего финансового контроля за контрольными органами, созданными при законодательной (представительной) власти, а статуса органов внутреннего финансового контроля – за органами, созданными в системе исполнительной власти.
Указанное деление должно позволить повысить действенность существующего контроля и более четко распределить функции и задачи в области государственного контроля. При этом, особо следует отметить, что в современном бюджетном законодательстве отсутствует столь необходимое на современном этапе развития государственного финансового контроля закрепление понятий внешнего и внутреннего финансового контроля.
Сложность и многообразие финансовых отношений, возникающих в ходе осуществления бюджетного процесса и как следствие развитие системы контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, привело к образованию значительного числа органов, составляющих систему органов финансового контроля государства, выступающих в процессе контроля в роли субъектов контроля.
При этом одним из направлений развития системы государственного финансового контроля стала ее децентрализация с перенесением части контрольных полномочий на места. Схема организации государственного и муниципального финансового контроля с учетом наличия территориальных подразделений представлена на рисунке 3.3.1.1.
|
 |
Рисунок 3.3.1.1. Общая схема системы государственного финансового контроля Российской Федерации
Особое внимание, по мнению автора, при рассмотрении аудита эффективности, как основного направления совершенствования государственного финансового контроля, следует уделить организации системы контрольных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами власти.
Особые условия функционирования подобных органов финансового контроля, образуемых законодательной властью, определяет их ведущее место в системе государственного контроля.
На современном этапе развития системы контроля за бюджетным процессом, по мнению автора, стоит вопрос об отнесении к органам государственного внешнего финансового контроля, помимо Счетной палаты Российской Федерации, также контрольных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и представительными органами местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов.
При этом, исходя из единства экономического пространства в Российской Федерации и единой денежно-финансовой системы, существует необходимость создания единой системы государственного финансового контроля, с положением в ней Счетной палаты Российской Федерации в качестве высшего органа, и функциональным взаимодействием ее с контрольными органами субъектов Российской Федерации на паритетной основе.
Наибольший эффект при организации финансового контроля, и в частности аудита эффективности, как в целом в рамках страны, так и в пределах субъекта Российской Федерации, может быть достигнут только если система контроля будет построена не по принципу строгой иерархии и соподчиненности органов финансового контроля, а на основе единства целей, принципов и согласованности действий при осуществлении контроля за использованием государственных и муниципальных средств.
По нашему мнению, именно на Счетную палату Российской Федерации как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, должны быть возложены ключевые функции и полномочия в области осуществления аудита эффективности, разработки соответствующей нормативно-правовой базы, осуществления методологического регулирования в Российской Федерации. Также указанному органу необходимо поручить общую координацию функционирования как системы государственного контроля, так планирования и организации аудита эффективности государственных и муниципальных средств.
На наш взгляд, будет объективным при формировании структуры органов государственного финансового контроля на современном этапе ориентироваться на схему рисунок 3.3.1.2.
 |
Рис. 3.3.1.2. Общая схема организации системы внутреннего и внешнего государственного финансового контроля Российской Федерации
По мнению автора в Российской Федерации необходимо законодательно закрепить систему государственного финансового контроля с четким разделением функций и полномочий органов внутреннего и внешнего финансового контроля.
В качестве конкретной рекомендации по совершенствованию государственного финансового контроля предлагается четко закрепить право проведения аудита эффективности расходования средств за органами внешнего финансового контроля, проведения финансового контроля – за органами внутреннего финансового контроля.
Применительно к теме настоящего исследования аудит эффективности использования финансовой помощи субъектам Российской Федерации должен возлагаться на Счетную палату Российской Федерации и Контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
При этом необходимо определить основные принципы организации и деятельности контрольных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами, их статус, права, ответственность.
Также, необходимо законодательное закрепление за контрольными органами:
наделение их организационной и функциональной независимостью от органов исполнительной власти в Российской Федерации;
установление условий для наделения контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, обладающих организационной и функциональной независимостью и наделение их полномочиями по применению мер административной и финансовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства и бюджетного процесса;
наделение органов государственного финансового контроля функциями координации совместной проверочной деятельности контрольных органов исполнительной власти России в части мероприятий, связанных с контролем бюджетных отношений, формирования доходов бюджета и его расходования, использования государственного имущества.
Карандаев
2 декабря 2008 года
viperson. ru
