Нормативно-правовое регулирование в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг (на примере Оренбургской области)

С. МАЛИКОВ,

преподаватель Орского филиала

Московской финансово-юридической академии

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ (на примере Оренбургской области)

Конституция Российской Федерации[1] 1993 г. провозгласила в числе основных социально-экономических прав и свобод человека и гражданина право на жилище. По своей юридической природе это конституционное право является государственно-правовым институтом, призванном на государственном уровне защищать права граждан.

Жилье — одна из базовых ценностей, обеспечивающих гражданам ощущение экономической стабильности и безопасности, формирующее отношение граждан к государству, поскольку государство выступает гарантом реализации конституционного права граждан на жилище.

Жилищно-коммунальное хозяйство — одна из крупнейших отраслей российской экономики, уже довольно долго находящаяся в процессе реформирования.

Государственная политика в данной сфере представляет собой сложную совокупность различных видов воздействий — экономических, политических, социальных и правовых, и вбирает в себя три основные составляющие: концепцию, программы и экономико-правовой механизм, обеспечивающий реализацию этих программ.

Система нормативно-правовых актов в жилищно-коммунальной сфере основана на Конституции, общие положения которой конкретизируются и раскрываются в нормах жилищного и других отраслей законодательства, устанавливающих правовой механизм, посредством которого обеспечивается реализация конституционных прав.

Основными правовыми документами в жилищной сфере являются прежде всего Жилищный, Земельный, Градостроительный кодексы РФ.

Жилищный кодекс[2] — базовый документ в пакете законов, обеспечивающих реализацию национальной программы «Доступное жилье». Статья 4 ЖК РФ определяет предмет жилищного законодательства, включая в перечень отношений, регулируемых жилищным законодательством, помимо других, отношения по предоставлению коммунальных услуг (п. 10) и внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги (п. 11). В частности, Жилищный кодекс устанавливает основания возникновения обязательств по предоставлению коммунальных услуг (ч. 6 ст. 155, ст. 162, 164), регулирует условия и порядок оплаты коммунальных услуг (п. 16 ст. 12, ст. 153–160), предусматривает установление Правительством России специальных правил предоставления коммунальных услуг гражданам (ст. 157), основания государственного контроля соответствия коммунальных услуг установленным требованиям (ст. 20).

Кроме того, к актам федерального законодательства в области коммунального обслуживания относится принятый в соответствии с Жилищным кодексом Федеральный закон от 01.01.01 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»[3]. Данный Закон устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

К числу федеральных актов жилищного законодательства относятся также принятые в соответствии с указанными федеральными законами указы Президента и постановления Правительства России, акты федеральных органов исполнительной власти.

Среди федеральных законов, регулирующих отношения по предоставлению коммунальных услуг, нельзя не упомянуть Гражданский кодекс РФ[4]. Им регулируются договорные отношения в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Важнейшую роль в правовом регулировании отношений по предоставлению коммунальных услуг играют нормативные правовые акты Правительства страны как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации. Это связано, в частности, с тем, что Жилищный кодекс содержит немало бланкетных норм, предоставляющих Правительству, компетенция которого определена Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[5], право самостоятельно регулировать многие жилищные отношения.

В сфере организации исполнения законов и иных правовых актов Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента страны, международных договоров России, осуществляет систематический контроль над их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры к устранению нарушений законодательства.

В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. При этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.

В целях комплексного разрешения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, Правительством Российской Федерации была принята Федеральная целевая программа «Жилище»[6].

Базовым документом, направленным на реформирование ЖКХ, стало постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг.»[7] Основными целями подпрограммы является повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, адресная социальная защита населения при оплате коммунальных услуг.

Одним из основополагающих актов Правительства в сфере обеспечения граждан коммунальными услугами является постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 307[8]. Данным постановлением утверждены Правила предоставления коммунальных услуг гражданам. Принятие указанных Правил основано на п. 2 ст. 157 Жилищного кодекса РФ.

Правила предоставления коммунальных услуг обеспечивают реализацию прав граждан на комфортное пользование жилыми помещениями, устанавливают высокий уровень требований к качеству коммунальных услуг, сбалансированные права и обязанности потребителей и исполнителей, процедуры снижения размера платы при нарушении параметров качества, а также при временном отсутствии потребителей по месту жительства; отражают специфику отношений по предоставлению коммунальных услуг для удовлетворения потребностей в них граждан, учитывают отличие и сходство этих отношений с отношениями ресурсоснабжения. В Правилах впервые на федеральном уровне прямо урегулированы процедуры оплаты коммунальных услуг с использованием показаний общедомовых и индивидуальных приборов учета, а при их отсутствии — порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

Действие Правил распространяется на отношения, касающиеся предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим на законных основаниях в жилых помещениях частного, государственного и муниципального жилищных фондов.

Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 306 утверждены «Правила определения нормативов потребления коммунальных услуг»[9], которые определяют порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление) и требования к их формированию.

В целях защиты конституционного права на жилище социально незащищенных слоев населения постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. утверждены «Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг»[10]. Правила разработаны в соответствии со ст. 159 Жилищного кодекса РФ, определяют порядок предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг гражданам Российской Федерации, а также иностранным гражданам, если это предусмотрено международными договорами России.

Министерством регионального развития Российской Федерации совместно с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации утверждены методические рекомендации[11] по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Помимо названных федеральных органов, осуществляющих нормотворчество в сфере регулирования жилищных отношений, нормы законодательства о коммунальных услугах могут быть установлены конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами, принятыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные органы принимают правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, только в пределах своих полномочий на основании Жилищного кодекса. Так, например, Законодательным Собранием Оренбургской области принят Закон Оренбургской области от 01.01.01 г. № 1279 «О внесении изменений в Закон Оренбургской области от 5 декабря 2003 года № 720/92-III-ОЗ «О возмещении расходов на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности»[12].

В целях совершенствования условий оплаты жилья и коммунальных услуг населением области, а также определения размера финансовой помощи, оказываемой бюджетам муниципальных образований за счет средств областного бюджета Администрацией Оренбургской области было принято Постановление от 01.01.01 г. № 262-п «О региональных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг»[13].

В системе жилищного законодательства выделены также правовые акты органов местного самоуправления. Основанием их принятия служат нормы Конституции РФ, Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[14], а также законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований. Система муниципальных правовых актов установлена в ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Примером такого акта является Распоряжение Главы города Оренбурга от 8 февраля 2005 г. № 483-р «О порядке возмещения расходов организациям, предоставляющим льготы гражданам г. Оренбурга, установленные правовыми актами Оренбургского городского совета».

Таким образом, иерархия норм, регулирующих правоотношения в сфере обеспечения права граждан на жилищно-коммунальное обслуживание, выглядит следующим образом:

— Конституция России;

— федеральные законы и подзаконные акты;

— региональные законы и подзаконные акты;

— акты органов местного самоуправления.

Например, Конституция РФ, закрепляющая право на жилище, имеет верховенство на всей территории России. Приоритетом в системе федеральных законов и подзаконных правовых актов Российской Федерации, а также в системе региональных и местных правовых актов, регулирующих отношения по поводу предоставления коммунальных услуг, обладает Жилищный кодекс. Все нормы указанных актов должны соответствовать Жилищному кодексу, и при возникновении правовых коллизий применяются положения данного Кодекса.

Система нормативно-правовых актов в сфере коммунальных услуг является трехуровневой, причем основная нагрузка по решению практических вопросов ложится на органы местного самоуправления.

[1] Российская газета. — 1993. — № 237.

[2] СЗ РФ. — 2005. — № 1 (Ч. 1). — Ст. 14.

[3] Там же. — Ст. 36.

[4] СЗ РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.

[5] СЗ РФ. — 1997. — № 51. — Ст. 5712.

[6] Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 675 «О Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002–2010 годы» // СЗ РФ. — 2001. — № 39. — Ст. 3770.

[7] СЗ РФ. — 2001. — № 48. — Ст. 4516.

[8] СЗ РФ. — 2006. — № 23. — Ст. 2501.

[9] СЗ РФ. — 2006. — № 22. — Ст. 2338.

[10] СЗ РФ. — 2005. — № 51. — Ст. 5547.

[11] Приказ Минрегиона России № 58, Минздравсоцразвития России от 26 мая 2006 г. № 403 «Об утверждении методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. — 2006. — № 10 (Ч. II), 11 (Ч. II), № 12 (Ч. II).

[12] Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. — 2004. — 18 заседание (Ч. II).

[13] Там же. — 34 заседание (Ч. I).

[14] Южный Урал. — 2004. — № 12. — С. 5.