Hva kan vi lære av USAs historie om toll og frihandel?

Forståelsen av tollpolitikk og dens effekter på økonomien krever et tilbakeblikk på USAs økonomiske historie. På 1700-tallet, før den amerikanske uavhengigheten, var handelen mellom koloniene sterkt begrenset av britiske regler, som krevde at råvarer skulle passere gjennom England. Dette systemet, kjent som merkantilisme, hemmet økonomisk vekst i koloniene, og enkelte økonomer har argumentert for at det bidro til å forlenge slaveriet ved å hindre industrialisering i sørstatene.

Da koloniene ble selvstendige i 1776, ønsket grunnleggerne å sikre frihandel mellom statene for å fremme økonomisk vekst og samhold. Grunnlovens Interstate Commerce Clause ble et verktøy for å skape det som i praksis ble verdens første frie handelsområde, og denne frihandelen internt i USA har vært en nøkkelfaktor bak landets økonomiske velstand i over to hundre år. Samtidig var USA tidlig en høyt tollbeskyttet nasjon utad. Alexander Hamilton, landets første finansminister, innførte høye tollsatser for å beskytte nyetablerte industrier, et tiltak som la grunnlaget for veksten av amerikanske industribedrifter.

Gjennom det meste av 1800- og tidlig 1900-tall var høye tollsatser normen, noe som begrenset importen og tvang amerikanske forbrukere til å kjøpe dyrere innenlandske varer. Dette endret seg dramatisk etter andre verdenskrig, da USA ble verdens ledende økonomiske makt og begynte å fremme frihandel som et middel til å demokratisere økonomier og motvirke kommunistisk innflytelse. Fra slutten av 1940-tallet har amerikanske tollsatser stort sett vært lave, noe som har åpnet markedene og gitt både forbrukere og eksportører større muligheter.

Likevel har det alltid vært en spenning mellom fordelene ved frihandel og de negative konsekvensene for enkelte grupper i samfunnet. Mange amerikanere har opplevd tap av arbeidsplasser som følge av utenlandsk konkurranse, spesielt i industriregioner. Derfor har politiske ledere fra begge partier gjennom tidene forsøkt å balansere disse interessene. Et kjent historisk eksempel på feilslått tollpolitikk er Smoot-Hawley-loven fra 1930, som kraftig økte tollsatser og utløste gjengjeldelser fra andre land, noe som forverret den store depresjonen og bidro til internasjonal økonomisk ustabilitet.

I nyere tid har det vært økt diskusjon om å gjeninnføre høye tollsatser, blant annet gjennom president Trumps trusler om opp til 45 prosent toll på import fra Kina. Slike tiltak kan føre til handelskrig, økte priser for amerikanske forbrukere og usikkerhet for globale selskaper. Argumentet om at høyere tollsatser skal bringe produksjonsjobber tilbake til USA, overser ofte at produksjon raskt kan flyttes til andre lavkostland, og at globale forsyningskjeder er komplekse og sammensatte.

For å forstå de dypere implikasjonene av toll og frihandel, må man også se på hvordan de påvirker maktbalansen mellom land, teknologiutvikling og sosial struktur. Økt handel kan både styrke økonomisk vekst og skape sosiale utfordringer, særlig i regioner som opplever industriell nedgang. Derfor kreves det ikke bare en økonomisk, men også en sosial og politisk forståelse for hvordan handelspolitikk formes og hvilken effekt den har.

Viktige aspekter å huske inkluderer at toll ikke bare er et økonomisk verktøy, men også et politisk og strategisk instrument. Historien viser at høye tollsatser kan føre til gjengjeldelse, handelskriger og økonomisk tilbakegang, men at kontrollert beskyttelse i visse perioder kan være nødvendig for utvikling av nasjonale industrier. Samtidig må man være oppmerksom på de sosiale kostnadene og behovet for politikk som hjelper de som taper på globaliseringens dynamikk.

Hvordan Globalisering Påvirker Lønn og Arbeidsmarkedet i Ulike Land

I utviklede land er lønnsnivået for jobber med tilsvarende ferdigheter omtrent 2,5 ganger høyere enn for lignende jobber i de mest avanserte utviklingslandene, og fem ganger høyere enn i lavinntektsland. I 2008 tjente en kinesisk arbeidstaker omtrent én tjuefemdel av lønnen til en amerikansk arbeider, og en meksikansk arbeidstaker tjente én sjettedel. Denne lønnsforskjellen har imidlertid blitt mindre, blant annet som følge av globaliseringen. Fra 1999 til 2009, som inkluderte den alvorligste globale resesjonen siden 1930-tallet, steg de gjennomsnittlige reallønnene med omtrent 0,5 prosent per år i de utviklede landene, sammenlignet med omtrent 1,5 prosent i Afrika og Latin-Amerika, og nesten 8 prosent i utviklingslandene i Asia.

Globalisering er langt fra den eneste faktoren som har bidratt til at lønnsgapene har blitt mindre. Hvis lønnsutjevning først og fremst var et resultat av et integrerende globalt arbeidsmarked, ville man forvente at lønningene i Afrika, den fattigste regionen, ville ha steget mye raskere enn i andre regioner. Men forskjeller i innenlandske faktorer, som forretningsklima, styresett og utdanning, spiller også en avgjørende rolle for lønnsveksten.

De Globaliserende Kreftene Bak Lønnskonvergens

Handel kan fremme lønnskonvergens selv om arbeiderne ikke beveger seg. Utviklingsland med overflod av arbeidskraft eksporterer varer som er intensive på arbeidskraft, og derfor fører handel til at deres lønninger stiger i forhold til de rike landene, som har mindre arbeidskraft og mer kapital. Den mer enn firedoblingen av eksporten fra utviklingslandenes fremstilling fra 1985 til 2008 har uten tvil bidratt til lønnskonvergens, spesielt i mellominntektslandene som har vært de mest vellykkede eksportørene.

Direkte investeringer fra utlandet (FDI) i utviklingslandene kan øke arbeidernes produktivitet og dermed deres lønninger, ved å overføre ledelsesferdigheter, kapital og teknologi. FDI-tilstrømmingene til utviklingslandene økte fra 0,6 prosent av deres BNP i 1980 til 3,5 prosent i 2008. Imidlertid har netto kapitalstrømmer til og fra utviklingslandene i løpet av det siste tiåret, som har utgjort 2,6 prosent av utviklingslandenes BNP, i stor grad gått fra utviklingslandene til de utviklede landene, hovedsakelig i form av kjøp av statsgjeld. Dette investeringsmønsteret har ikke direkte skapt jobber i de utviklede landene, men kan ha redusert behovet for nasjonal låneopptak som kunne ha fortrengt innenlandske investorer.

Teknologisk Endring og Arbeidsmarkedet

Dermed handler mye av den teknologiadopsjonen som bidrar til lønnskonvergens ikke nødvendigvis om å bringe utviklingslandene til nivået til de mest avanserte landene, men snarere å utjevne forskjellene innenfor utviklingslandene selv, mellom de mest og minst utviklede regionene og mellom forskjellige sosiale grupper.

Globalisering og Inntektsfordeling

Denne utviklingen har ført til økende ulikhet, spesielt i mellominntektslandene, der globaliseringens effekter på arbeidsmarkedene ofte har hatt en dobbelt effekt: Økt retur på kvalifisert arbeidskraft og kapital, samtidig som den relative verdien av lavkvalifisert arbeidskraft har blitt redusert.

Policymakers Respons

I utviklingsland er de svake sosiale sikkerhetsnettene og relativt ujevne inntektsfordelingene svært følsomme for de tapene som kan oppstå som følge av globaliseringen. Men disse landenes raske økonomiske vekst og sterke offentlige finanser gir dem etter hvert muligheten til å bygge opp sikkerhetsnett tilsvarende de som finnes i de utviklede landene. Politikerne i utviklingslandene bør fokusere på å beskytte arbeidstakere mot arbeidsledighet og skader, men det vil være uheldig å innføre barrierer mot oppsigelser som reduserer den samlede etterspørselen etter arbeidskraft i de formelle sektorene.

For de utviklede landene er arbeidsmarkedet mer utfordrende, ettersom arbeidsledigheten fortsatt er høy etter den globale finanskrisen. Problemet er komplisert av det faktum at det er vanskelig å knytte inntektsfordelingen direkte til spesifikke faktorer som handel, teknologi og demografiske endringer. Hvordan man best kan respondere på de negative effektene av globalisering på arbeidsmarkedene, er en utfordring som krever presis vurdering og tilpasning av politikk, til tross for de økonomiske fordelene globalisering generelt bringer.

Hvordan proteksjonisme kan undergrave global handel og velferd

Den økonomiske kostnaden ved proteksjonisme er betydelig, ikke bare på kort sikt, men også på lang sikt. Dersom landene i Verdens handelsorganisasjon (WTO) skulle trekke tilbake sine tollforpliktelser fra eksisterende preferansesystemer og bilaterale handelsavtaler, ville de globale velferdstapene kunne nå 0,3 prosent, eller 211 milliarder dollar, etter tre år. Denne effekten vil være spesielt merkbar i regioner som har hatt betydelige handelsfordeler fra eksisterende preferanseordninger, som Øst-Asia og Stillehavet samt Latin-Amerika og Karibia, som til sammen står for nesten tre fjerdedeler av det globale velferdstapet. Den globale handelen ville trolig falle med 2,1 prosent, tilsvarende mer enn 606 milliarder dollar, i løpet av de neste tre årene.

En annen mulig scenario innebærer at WTO-landene hever tollsatsene til de lovlig tillatte grenseverdiene, samtidig som kostnadene for handletjenester økes. Denne økningen i handelsbarrierer vil føre til globale velferdstap på 0,8 prosent, eller 634 milliarder dollar, etter tre år. Dette vil også føre til en reduksjon i husholdningenes globale forbruk med 0,9 prosent, eller 445 milliarder dollar. Den negative effekten på handelsstrømmene vil være betydelig, med en nedgang på 9 prosent, eller mer enn 2,6 trillioner dollar, etter tre år.

Selv om proteksjonisme noen ganger kan være politisk populært på kort sikt, har det alvorlige negative konsekvenser på lang sikt, som kan undergrave tiår med handelsliberalisering og de multilateralistiske reglene som har vært under utvikling siden midten av 1900-tallet. Proteksjonisme kan, i verste fall, føre til en spiral av økte handelshindringer som kan erodere de økonomiske gevinstene som har blitt oppnådd gjennom globalisering.

Samtidig viser det seg at handelsliberalisering, til tross for noen ulemper for enkelte land og befolkningsgrupper, har hatt langt større fordeler på globalt nivå. Global handel og integrasjon har ført til økte inntekter, redusert fattigdom og mindre global ulikhet. Det er imidlertid viktig å erkjenne at gevinster fra handel ikke alltid er jevnt fordelt innenfor enkelte land. I noen tilfeller har handel bidratt til økende inntektsulikhet, men dette bør snarere sees som et signal om behovet for sterke sosiale sikkerhetsnett og bedre arbeidsmarkedstiltak, fremfor som en begrunnelse for proteksjonisme.

For eksempel har frihandelsavtalen mellom USA og Vietnam, som ble undertegnet i 2001, bidratt til å redusere fattigdom i Vietnam ved å øke lønnsforholdene i eksportsektorene og stimulere til jobbmobilitet fra landbruk til industri. I flere utviklingsland har økt eksport vært knyttet til bedre kjønnsbalanse, da eksportbedrifter generelt ansetter flere kvinner enn ikke-eksportbedrifter. I Kambodsjas tekstilindustri, som er en av de viktigste kildene til lønnsarbeid, er 85 prosent av arbeiderne kvinner.

Retreat fra global integrasjon ville utvilsomt føre til tap av disse gevinstene, spesielt i utviklingsland. Dersom eksisterende avtaler i Amerika skulle bli kansellert, ville det ha alvorlige velferdsvirkninger i land som Mexico, El Salvador og Honduras, hvor forbruket er tett knyttet til eksportorienterte industrier. Det er derfor avgjørende å forstå at handel og globalisering har en stor verdi, ikke bare for økonomiene i utviklede land, men også for de som befinner seg på lavere inntektsnivåer.

Uansett land, vil globalisering ha vinnere og tapere. Det er forskjeller i hvordan husholdninger blir påvirket, avhengig av deres kapitalbeholdninger, konsumvaner og inntektsnivåer. I flere utviklingsland har handel bidratt til å jevne ut lønnsforskjellene, mens det i andre har hatt en motsatt effekt. For eksempel, i India på 1990-tallet, førte liberaliseringen av handel til at lønningene blant de fattigste ble relativt lavere, noe som resulterte i at fattigdommen i de mer handelsutsatte distriktene ble mindre redusert.

Hvordan Åpenhet for Internasjonale Kapitalstrømmer Påvirker Økonomisk Vekst og Ulikhet

Internasjonale kapitalmarkeder har blitt en sentral mekanisme for å kanalisere verdens sparing til de mest produktive bruksområdene på tvers av kloden. For utviklingsland med lite kapital gir det muligheten til å låne og finansiere investeringer, og dermed fremme økonomisk vekst uten å måtte øke sparingen på samme nivå. Dette kan bidra til rask utvikling, men det er også betydelige risikoer forbundet med å være åpen for utenlandske finansielle strømmer. Denne dualiteten mellom fordeler og farer er en realitet i dagens økonomiske virkelighet, og erfaringene til land med åpenhet for finansmarkedene bekrefter dette.

Som flere studier, inkludert Ostry og hans kolleger (2009), viser, er forbindelsen mellom finansglobalisering og økonomisk vekst langt mer kompleks enn den ofte fremstilles. Mens enkelte kapitalstrømmer, som utenlandske direkteinvesteringer, kan fremme langvarig økonomisk vekst, har andre typer kapitalstrømmer en svakere effekt, og deres innvirkning er sterkt avhengig av landets øvrige institusjoner, som kvaliteten på det rettslige rammeverket, beskyttelsen av eiendomsrettigheter, graden av finansutvikling og kvaliteten på tilsynet med finansmarkedene. Openness til kapitalstrømmer har også en tendens til å øke økonomisk volatilitet og hyppigheten av økonomiske kriser i mange fremvoksende markeder og utviklingsøkonomier.

En nylig studie viser at rundt 20 % av kapitaltilstrømningene resulterer i en finanskrise, og av disse er halvparten også forbundet med store nedgang i økonomisk produksjon – hva man kan kalle en vekstkrise. Fenomenet med «boom-and-bust»-sykluser er ikke et unntak, men snarere kjernen i mange økonomiers erfaringer med internasjonale kapitalstrømmer. Dette er også et av de sentrale poengene til Harvard-økonomen Dani Rodrik, som hevder at «boom-and-bust»-sykluser ikke er en tilfeldig hendelse, men en grunnleggende del av historien om internasjonale kapitalstrømmer.

Det er solid bevis for at økt ulikhet har en negativ effekt på både nivået og varigheten av økonomisk vekst. Derfor er det ikke bare en teoretisk utfordring, men en reell risiko at økende ulikhet kan svekke veksten som globalisering søker å fremme. For å unngå slike negative effekter, er det nødvendig å utvikle tiltak som kan håndtere både de økonomiske og sosiale konsekvensene av åpenhet for utenlandske kapitalstrømmer.

I lys av disse utfordringene er det flere skritt som kan tas for å redesigne globaliseringen, spesielt når det gjelder finansglobalisering. Første steg er å erkjenne de iboende feilene i globaliseringen, spesielt når det gjelder finanssektoren. De negative effektene av finansglobalisering på makroøkonomisk volatilitet og ulikhet må motvirkes. En økende aksept blant beslutningstakere for kapitalrestriksjoner, som kan begrense de utenlandske kapitalstrømmene som øker sannsynligheten for en finanskrise, er et viktig tiltak. Slike restriksjoner kan være den beste løsningen når utenlandsk lån fører til en uholdbar kredittbølge.

På kort sikt kan økt omfordeling bidra til å dempe de negative effektene av globaliseringen. Dette kan gjøres gjennom en kombinasjon av høyere skattesatser (for eksempel mer progressive inntektsskatter, økt avhengighet av formues- og eiendomsskatter) og programmer som støtter de som lider under globaliseringens utfordringer. Justeringsordninger for dem som mister jobbene sine som følge av økt handel, samt jobbsøking og omskoleringsprogrammer, er nødvendige for å hjelpe folk å komme seg på bena igjen.

På lang sikt bør løsningen ikke kun være omfordeling, men en utvikling av mekanismer som oppnår «pre-distribusjon». Mer lik tilgang til helse, utdanning og finansielle tjenester kan sikre at inntektene på markedet ikke er et resultat av folks utgangspunkt i livet. Dette sikrer ikke nødvendigvis at alle ender opp på samme punkt, men gir et system hvor alle har muligheter til å lykkes, uavhengig av sitt utgangspunkt. Det, kombinert med et løfte om omfordeling for de som faller utenfor, er mer sannsynlig å bygge støtte for globalisering enn å ignorere de misnøye som ofte oppstår som følge av økonomisk ulikhet og usikkerhet.

Hvordan kan industripolitikk og handelspolitikk balansere behovet for beskyttelse og global konkurranse?

Industrien har lenge blitt sett på som essensiell for nasjonal sikkerhet, spesielt med tanke på produksjon av militære uniformer og annet forsvarsutstyr. Dette eksemplet illustrerer hvor langt argumentene for å beskytte innenlandsk industri kan drives. Likevel kan det for mange produkter være mer kostnadseffektivt å oppbevare lagerbeholdninger for nødsituasjoner enn å beskytte hele industrien gjennom toll eller importrestriksjoner. Når en industri virkelig er avgjørende, oppstår spørsmålet hvordan den best kan bevares. Tradisjonelt svar innen økonomi er subsidier, snarere enn toll eller importkontroll, fordi subsidier i teorien ikke øker priser, skader forbrukere eller øker kostnader for brukere. Likevel viser historien at subsidier ofte vokser ut av kontroll og kan skape store økonomiske problemer.

Noen påstår at visse industrier er nødvendige av økonomiske grunner. Men hvorfor skulle et land for eksempel trenge sin egen fly- eller datamaskinindustri, hvis det kan kjøpe tilsvarende produkter billigere fra utlandet? Unntaket kan være situasjoner hvor tapet av en innenlandsk produsent fører til monopoldannelse globalt, som i sin tur kan presse prisene opp til uholdbare nivåer. I slike tilfeller kan subsidier forsvares som et middel for å opprettholde konkurranse, men dette er en spesiell og usikker situasjon.

Noen industriland har brukt trusselen om beskyttelse som pressmiddel for å åpne andres markeder. Dette kan virke som en konstruktiv strategi, ettersom den i prinsippet fremmer handel. Likevel bidrar slike tiltak til økt politisk styrt handel og kan undergrave multilaterale handelsregler, som i GATT. Slike avtaler kan også slå feil, som i tilfellet med USAs avtale med Japan om halvledere, hvor amerikanske bedrifter opplevde skade fremfor gevinst.

Krav om «rettferdig handel» øker i industrialiserte land. Urettferdig handel inkluderer ikke-tollbarrierer, skjulte importrestriksjoner, eksportsubsidier og dumping. Krev om like konkurransevilkår går ofte dypere og utfordrer grunnlaget for komparative fortrinn. For eksempel har fagforeninger i USA argumentert for økt beskyttelse av klesindustrien med henvisning til dårlige arbeidsforhold i lavkostland. Men slik beskyttelse bevarer arbeidsplasser i enkelte sektorer på bekostning av andre, og vanskeliggjør for utviklingsland å forbedre levekårene for sine arbeidere.

Politiske beslutningstakere påvirkes av balansen mellom interesser: de skadelidende industriene som ber om beskyttelse, mot brukere av importerte varer – forbrukere, forhandlere, og eksportbedrifter. Motstandere av beskyttelse har tradisjonelt hatt vanskelig for å mobilisere motstand, siden kostnadene ved beskyttelse spres bredt og virker små, mens gevinstene for berørte sektorer er tydelige og nærværende.

Innenlandske forhold spiller en rolle. Tidligere har regjeringer brukt ekspansiv politikk og regionale satsinger for å dempe arbeidsledighet som følge av importkonkurranse. Eksempelvis skapte Frankrike, Italia og Storbritannia nye jobber innen lett industri for å kompensere for tap i tekstil- og skipsbyggingsnæringer. I 1970- og 80-årene begrenset strammere finanspolitikk regjeringenes handlingsrom, noe som økte tilbøyeligheten til å gå til beskyttelse.

Internasjonale faktorer som risiko for gjengjeldelse spiller også inn. USA og EU er viktige eksportmarkeder for hverandre, og har brukt trusler om gjengjeldelse som pressmiddel. Mange utviklingsland, som importerer nødvendige produksjonsinnsatsvarer fra industriland, har begrensede muligheter til å true med gjengjeldelse. Dette kan forklare hvorfor de utviklingslandene i dag møter strenge bilaterale begrensninger på tekstiler og andre produkter gjennom Multi-Fibre Arrangement (MFA) og ikke-tollbarrierer i landbruks- og skotøysektorer.