Quel rôle la dynamique des élites joue-t-elle dans la formulation des politiques environnementales en Costa Rica ?

Les scientifiques sociaux, en cherchant à comprendre les processus sociaux à travers des généralisations, se concentrent souvent sur des phénomènes institutionnels plus larges que sur l'analyse des individus eux-mêmes. Cependant, l'étude des biographies des dirigeants permet d’approfondir la compréhension des changements sociaux en éclairant les facteurs spécifiques qui influencent les événements. Ivanova (2021) soutient que la compréhension des succès et des défis de l'ONU Environnement dépend de l’attention portée aux leaders individuels, à leurs styles de gestion, leurs contacts personnels et leurs choix de voyage, qui ont façonné l'influence de l'institution au fil du temps. Ces qualités de leadership sont intrinsèques à l'individu, mais sont également façonnées par le contexte historique dans lequel l'individu agit. Cette idée s'applique tout particulièrement à l’analyse des présidents et des ministres, dont les actions peuvent avoir un impact décisif sur le développement des politiques à des moments historiques clés.

En ce sens, il est crucial d’examiner les dynamiques socio-écologiques rapides, ou "dynamique de pulsation", par opposition aux processus lents et persistants, ou "dynamique de pression", qui façonnent les politiques environnementales. L’étude des moments clés, où des décisions et des événements sont pris rapidement, aide à comprendre comment des individus spécifiques, tels que des ministres et des présidents, influencent les changements politiques. Ces "moments de pulsation" sont déterminants, car les leaders qui interagissent avec un réseau élite ont un pouvoir direct dans la création et la direction des politiques.

L’influence d'Arias est un exemple frappant de la façon dont un leader peut transformer les politiques nationales. En tant que président du Costa Rica de 1986 à 1990, il a initié des réformes significatives concernant la gestion des ressources naturelles. Sous sa présidence, le pays a mis en place des institutions pour gérer les questions environnementales, comme le ministère des Ressources naturelles, de l'énergie et des mines (MINEREM). Ce contexte a préparé le terrain pour des politiques environnementales plus audacieuses dans les décennies suivantes, bien que les actions climatiques ne soient devenues réellement prioritaires qu'après la reconnaissance internationale du pays à travers des initiatives comme la signature de l'Accord de Paris.

L’implication de Costa Rica dans la gestion de ses ressources naturelles et la mise en œuvre de politiques de développement durable à la fin des années 1980 sont également attribuées à un environnement politique stable, fruit de dynamiques de classe et de gouvernance particulières. Contrairement à d’autres pays d’Amérique latine qui ont connu des révolutions violentes, le Costa Rica a pu éviter de telles crises grâce à un consensus entre ses élites, notamment la classe moyenne terrienne, qui a permis une transition politique pacifique.

Le rôle de l’élite verte dans la formation de la politique climatique du Costa Rica s’inscrit dans une perspective plus large de gouvernance mondiale. Les politiques qui en découlent ne sont pas seulement nationales, mais font également écho dans des processus politiques transnationaux, influençant et étant influencés par d'autres acteurs au niveau international. Les décisions de leaders comme Óscar Arias, influencées par des facteurs transnationaux, ont permis au Costa Rica de se positionner comme un leader mondial dans les politiques de décarbonisation, malgré son statut de petit pays du Sud global.

Costa Rica et les Mécanismes de Mise en Œuvre Conjointe : Une Stratégie Innovante face au Changement Climatique

Avant juillet 1995, un groupe d'experts en changement climatique, connu sous le nom de « commission nationale sur le changement climatique », se réunissait occasionnellement avec la présidente Costa Ricaise, Figueres. Comme le rappelle Tobias, un ancien ministre de l'Environnement, cette phase préliminaire constituait un « stage de transition » avant que les activités mises en œuvre en partenariat ne donnent naissance à une effervescence d'initiatives climatiques au Costa Rica. Ce groupe de la commission nationale sur le changement climatique a précédé le personnel officiel du Bureau de Mise en Œuvre Conjointe du Costa Rica (OCIC). Après la COP de Berlin en 1995, les opportunités climatiques offertes au Costa Rica se sont considérablement élargies. Une phase pilote pour la Mise en Œuvre Conjointe (AIJ) fut instaurée lors de la COP de Berlin, mais sans que les réductions d'émissions réalisées ne soient créditées dans les objectifs de réduction des émissions des pays industrialisés. Cette mesure était perçue comme un compromis visant à susciter l'intérêt des pays en développement pour l'AIJ, bien que de nombreux pays aient refusé d'y participer. Certains pays exprimaient des inquiétudes quant à ce que les schémas de crédits carbones des années 1990 pourraient représenter comme une forme de « colonisation carbone », permettant ainsi aux pays développés de compter les réductions d'émissions réalisées à l'étranger et, ce faisant, d'éviter des réductions sur leurs propres territoires.

Dans l’équipe de Figueres, certains responsables exprimaient des préoccupations relatives à l’équité de l'AIJ, tandis que les responsables costaricains se contentaient de dire « C'est de l'argent, les gars ». Ils considéraient l'AIJ comme une opportunité, une chance à saisir. Le financement provenant des pays développés était perçu comme un moyen de tracer une nouvelle voie pour la politique climatique du pays. Alors que la Chine refusait les projets AIJ pendant la phase pilote, le Costa Rica acceptait ces projets sans hésitation, en partie à cause des différences idéologiques, mais aussi parce que le pays disposait d'un environnement politique stable, avec des élections transparentes, une gouvernance claire et l'état de droit, des éléments qui manquaient en Chine. Les dirigeants costaricains se disaient : « Pourquoi ne pas emprunter cette voie ? » En effet, l’AIJ offrait une opportunité pour le Costa Rica de se positionner sur la scène internationale tout en adoptant une approche différente de celle de ses voisins en développement.

Dès que la phase pilote de l’AIJ (1995–2000) a été lancée, le gouvernement costaricain a créé l’Office de Mise en Œuvre Conjointe (OCIC), qui a été supervisé par le Ministère de l’Environnement. L’objectif de cette phase pilote était de créer des exemples pratiques qui, à travers l’analyse de ces expériences, permettraient d'améliorer les procédures et les exigences nécessaires pour les projets de réduction des émissions. Bien que l'OCIC fonctionnait avec une équipe réduite, son efficacité et son dynamisme ont été salués, et plusieurs projets AIJ ont vu le jour sous sa direction.

À l'ouverture de l'OCIC, les travaux étaient encore informels et menés par une équipe de jeunes professionnels enthousiastes, motivés par l'idée qu'ils pouvaient vraiment réussir à faire de cette initiative un modèle à l'échelle mondiale. Robert, un membre de cette équipe, raconte ces premiers jours comme une période où l'expérience était plus pratique que théorique, souvent marquée par des rencontres décontractées, des discussions informelles et une grande proximité avec les responsables politiques, comme la préparation des discours du président à son domicile. L’équipe était animée par une vision collective et un sentiment d’urgence à faire « décoller » ce programme avant la fin du mandat de Figueres.

Les projets AIJ ont ouvert une voie pour de nouveaux modèles de coopération internationale dans le domaine du climat, et Costa Rica a su saisir cette chance en développant une approche innovante qui pourrait servir d'exemple à d'autres nations du Sud global. L'acceptation des projets AIJ par le Costa Rica est un témoignage de l'importance de la volonté politique, de la gouvernance efficace et de la capacité à naviguer entre les complexités économiques et environnementales mondiales.

Le Costa Rica, en choisissant de participer à l'AIJ, a non seulement profité financièrement mais a aussi renforcé sa position diplomatique sur la scène internationale. L’expérience costaricaine démontre que, même pour un pays en développement, les mécanismes financiers et la coopération internationale peuvent offrir des opportunités substantielles, à condition que les institutions politiques et les acteurs locaux soient préparés à s’engager dans de nouvelles formes de collaboration et d’innovation.

Comment la Costa Rica a évolué comme laboratoire de développement durable et pionnier dans les projets de réduction des émissions de carbone

En avril 1996, une décision prise par le président Figueres et René Castro a renforcé le succès du programme AIJ (Joint Implementation, ou mise en œuvre conjointe) de la Costa Rica ; ils ont « renforcé » le bureau pour en faire l'autorité nationale chargée des politiques et des lignes directrices pour la mise en œuvre des projets AIJ. Il est ainsi devenu un « guichet unique » (Michaelowa 2002, 273). L'enthousiasme des élites écologiques pour les projets AIJ s'est traduit par des actions concrètes. Comme le soulignent Miranda, Porras et Moreno (2004), « au début des années 1990, la Costa Rica a adopté le développement durable comme modèle économique. Peu après, elle a adopté le concept de mise en œuvre conjointe et a commencé à préparer différents secteurs pour une participation active aux projets AIJ » (12). En 2002, la Costa Rica avait entrepris deux fois plus de projets AIJ que les autres pays latino-américains, devenant ainsi le pays hôte le plus « développé » au début des années 2000, et lorsque les employés de l'OCIC ont rencontré des difficultés avec l'AIJ, ces luttes ont été attribuées à la réticence des pays développés à investir suffisamment dans ces projets, et non à un manque d'intérêt ou de défis institutionnels au sein de la Costa Rica (Michaelowa 2002, 273). Les responsables costariciens ont collaboré avec leurs homologues des États-Unis, de la Norvège et des Pays-Bas sur ces projets.

L'histoire des élites politiques de la Costa Rica a souvent consisté à s'appuyer sur le récit de la paix dans le pays, en se présentant comme un modèle ou un « projet pilote », et en affirmant que, bien que certaines politiques ne devraient pas leur être imposées, elles choisissent néanmoins de les poursuivre. Cette déclaration s'inscrit dans la tendance des responsables costariciens à se déclarer un « laboratoire » pour d'autres initiatives environnementales (Boza, Jukofsky et Wille 1995 ; Fletcher, Dowd-Uribe et Aistara 2020). La Costa Rica a mené son premier projet AIJ en 1996, dans le cadre d'un accord bilatéral avec la Norvège, visant à améliorer le bassin versant du Virilla dans la vallée centrale de la Costa Rica (Fletcher 2013 ; Miranda, Porras et Moreno 2004). Ce bassin versant est essentiel pour la fourniture d'eau potable et pour la production d'énergie hydroélectrique. La Norvège a acheté « 200 000 hectares de forêt tropicale costaricienne pour 2 millions de dollars américains dans le but de stocker du carbone » (Miranda, Porras et Moreno 2004, 12–13). Une partie du travail de l'OCIC pour gérer et superviser les projets AIJ a impliqué la création et l'administration des Certificats d'Offset Commercialisables (CTO). Les CTO sont des « titres échangeables » qui sont donnés aux pays donateurs comme preuve que les émissions de carbone ont été atténuées grâce à leurs investissements financiers (Miranda, Porras et Moreno 2004, 15).

Le climat d’enthousiasme autour des questions climatiques était palpable, car la Costa Rica a accueilli certains des premiers projets mondiaux de réduction des émissions financés par les pays du Nord. Lorsque j'ai demandé à Humberto, qui était actif à cette époque, à propos de l'ouverture du bureau de l'OCIC, il a expliqué qu'avec l'OCIC il y avait un « optimisme » et une attitude de « faire cela » qui traversaient les années 1990. Comme il l’a dit, le pays disposait d’un réseau électrique propre, d’un tourisme robuste, de parcs nationaux établis et des mécanismes pour le programme de paiements pour les services environnementaux (PSE).

Un témoin clé du plan de décarbonisation de 2018 a également souligné que ce plan s’inscrivait dans une longue tradition. Selon lui, les idées contenues dans ce plan de décarbonisation s'appuyaient non seulement sur les engagements antérieurs, comme celui de la neutralité carbone en 2006, mais aussi sur des idées apparues dès les premières discussions internationales, notamment celles de la Conférence de Kyoto en 1997. Avant cela, la Costa Rica participait déjà à des projets de mise en œuvre conjointe, comme l'échange de crédits carbone avec la Norvège. Cela montre que les initiatives liées à la politique de mitigation du climat ont évolué de manière significative, en s'appuyant sur des expériences antérieures et sur la vision pionnière de la Costa Rica.

Quelle place pour la nature dans les politiques environnementales d'Oscar Arias ?

En 2006, lors de son deuxième mandat présidentiel, Oscar Arias, ancien lauréat du prix Nobel de la paix, se trouvait à la croisée des chemins entre son image internationale de défenseur de la nature et les réalités économiques internes du Costa Rica. L’année précédente, le pays avait fait la promesse ambitieuse de devenir neutre en carbone, un objectif soutenu par un groupe restreint de conseillers issus du gouvernement, du secteur scientifique et des affaires. Ce groupe, fort de l’aura d’Arias, pensait que l’image de Costa Rica, construite autour de la paix et de la nature, pouvait en faire un modèle de développement durable.

L’essor de l’industrie minière à Las Crucitas a révélé l’ambiguïté des politiques environnementales d’Arias. L’exploitation de l'or, bien qu'elle représentait une promesse économique pour de nombreuses communautés rurales, est apparue comme une trahison par rapport à l’image écologiste que le pays s'était construite. De nombreux Costa Ricains ont vu cette décision comme une contradiction flagrante dans un pays censé être à l’avant-garde des efforts de conservation. Le soutien à des projets miniers contestés a terni l'image d'Arias, déjà fragilisée par des scandales politiques et sociaux.

La double approche d’Arias - celle d’un président écologiste sur la scène internationale et d’un homme politique pragmatique en fonction des réalités économiques internes - soulève des questions complexes sur l’équilibre entre développement économique et durabilité écologique. Si l’engagement de Costa Rica envers la neutralité carbone reste un jalon important dans la politique environnementale mondiale, il est difficile de ne pas voir dans l’ouverture à des projets miniers un aveu d’impuissance face aux inégalités et aux pressions économiques internes.

Les contradictions d’Arias se manifestent aussi dans son attitude envers la société civile et les mouvements environnementaux. Si, d’un côté, le président a permis des avancées notables dans la conservation et la mise en place de politiques environnementales, de l’autre, il n’a pas hésité à ignorer ou à contourner les oppositions internes lorsque cela correspondait à ses priorités économiques. Cela a créé un climat de méfiance à l’égard de ses motivations, aussi bien dans les cercles écologistes que parmi ceux qui subissaient les conséquences de ses choix économiques.

Il est essentiel de comprendre que ces choix ne se sont pas faits dans un vide idéologique ou moral. Costa Rica, à l'époque, était un pays dont les élites s’étaient largement engagées dans une économie globalisée, dont la dépendance aux marchés étrangers, notamment américains, était croissante. L’accord de libre-échange avec les États-Unis (CAFTA-DR), qui a fait l'objet d'une importante opposition populaire, est un autre exemple de cette tension entre la politique environnementale et la réalité économique. Si la signature de cet accord a contribué à l’ouverture de nouveaux marchés, elle a aussi renforcé les inégalités internes et a favorisé une forme de dépendance vis-à-vis des puissances extérieures.

À travers ces tensions entre discours et pratiques, il est crucial pour le lecteur de considérer que les politiques environnementales, même celles qui sont présentées sous le prisme de la neutralité carbone ou de la paix avec la nature, ne peuvent être dissociées des contextes socio-économiques plus larges. La question qui émerge est alors : jusqu’où les actions environnementales peuvent-elles être efficaces dans un cadre où les inégalités économiques et sociales continuent de croître et où les choix politiques sont guidés par des intérêts économiques à court terme ?