Die Justiz blieb nicht unberührt von der Politik des Skandals. Tatsächlich sorgte das Gesetz in seiner praktischen Anwendung oft für Anreize, langwierige und teure Ermittlungen zu führen, die sich mit komplexen oder schwer fassbaren Vorwürfen von Amtsmissbrauch befassten. Das Ergebnis war eine Verdichtung der Skandalwolken über Washington und eine weitere Reduzierung des öffentlichen Vertrauens. Diese Herausforderungen sind uns in diesem Buch bewusst, und insbesondere wie Reforminitiativen von politischen Gegnern „instrumentalisiert“ werden können, um das ursprüngliche Problem zu verschärfen. Ein Instrument, das in diesem Zusammenhang von Bedeutung ist, ist die Beachtung der Lehren der Geschichte, die wir später in diesem Kapitel erörtern werden.

Die Diskussion über eine starke Präsidentschaft beginnt mit der Annahme, dass eine kraftvolle, dynamische Präsidentschaft für das ordnungsgemäße Funktionieren der amerikanischen Demokratie unerlässlich ist. Unser Ziel ist nicht, legitime präsidentielle Befugnisse zu beschneiden, sondern – wie Arthur Schlesinger Jr. in seinem Werk The Imperial Presidency formulierte – „eine starke Präsidentschaft innerhalb eines ebenso starken Systems der Rechenschaftspflicht“ zu schaffen. Artikel II der Verfassung verleiht dem Präsidenten die „exekutive Macht“ und fügt einige wenige aufgezählte Befugnisse hinzu. Gleichzeitig setzt die Verfassung diese Befugnisse jedoch auch Beschränkungen entgegen, indem sie beispielsweise interinstitutionelle Zusammenarbeit bei der Ausübung bestimmter Funktionen erfordert und dem Kongress einige exekutive Befugnisse überträgt. Dazu gehören etwa die Kriegserklärung sowie zahlreiche Kontrollrechte über die Präsidentschaft, darunter die Kontrolle über die Staatsfinanzen, das Recht, ein Veto zu überstimmen, und das Amtsenthebungsverfahren.

Trotz der begrenzten Befugnisse des Präsidenten und der zahlreichen Einschränkungen war das Präsidentenamt von Anfang an der zentrale Motor der Bundesregierung. Im Laufe der Zeit zeigte sich, dass der Kongress, angesichts der zunehmenden technologischen und sozialen Komplexität der Gesellschaft, nicht mehr in der Lage war, effizient und präzise zu legislatieren. Deshalb delegierte der Kongress im 20. Jahrhundert massive gesetzgeberische Befugnisse in praktisch allen wichtigen politischen Bereichen an die flexiblere, differenziertere und durchsetzungsfähigere Exekutive, oft mit minimaler Anleitung. Die verfassungsrechtliche Aufhebung des legislativen Vetos durch den Obersten Gerichtshof im Fall INS v. Chadha von 1983 beseitigte das wichtigste Kontrollinstrument des Kongresses gegenüber der Ausübung von Macht durch die Exekutive.

Ähnlich verlief der Weg der präsidentiellen Kontrolle über Außen- und Militärangelegenheiten. Als die Vereinigten Staaten zur globalen Supermacht aufstiegen und die Welt immer gefährlicher wurde, übernahm der Präsident zunehmend die Verantwortung für die nationale Sicherheit. Der Kongress übertrug ihm daher umfangreiche Geheimdienst- und Militärbürokratien sowie ein beeindruckendes Arsenal an Waffen – bei gleichzeitig wenigen harten Einschränkungen. Auch die Bundesgerichte stimmten diesem Kurs größtenteils zu, sowohl in innerstaatlichen als auch in auswärtigen Angelegenheiten.

Die zentrale Qualität, die die Exekutive als den geeigneten Ort für diese Aufgaben auszeichnet, ist ihre Energie – ein Begriff, den Alexander Hamilton in Federalist No. 70 als „ein führendes Charakteristikum für die Definition einer guten Regierung“ beschrieb. Energie in der Exekutive stellt einen Ausgleich zur Gewaltenteilung dar, die von Natur aus eine Tendenz zur Blockade und Trägheit aufweist. Wie Schlesinger feststellte, „muss eines der drei Regierungsteile die Initiative ergreifen, wenn das System sich bewegen soll“, und „die Exekutive ist strukturell der einzige Teil der Regierung, der diese Initiative ergreifen kann.“ Aus diesem Grund entstanden die größten Erfolge der US-Regierung im Laufe der Jahrhunderte – von George Washingtons souveräner Führung beim Aufbau der Nation über den Sieg der Union im Bürgerkrieg bis hin zu Franklin D. Roosevelts Bewältigung der Großen Depression und des Zweiten Weltkriegs – fast immer durch eine energische präsidentielle Führung.

Die Bedeutung einer starken Präsidentschaft wurde bei Donald Trumps schwacher Reaktion auf die Corona-Pandemie besonders deutlich. Das Problem war nicht nur Trumps Unfähigkeit, das Ausmaß des Problems zu begreifen oder es ordnungsgemäß zu planen, seine frühen Versuche, die Gefahr herunterzuspielen, oder die widersprüchlichen Informationen, die er der Nation vermittelte. Das eigentliche Problem war, dass er die rechtlichen Instrumente des Präsidentenamts nicht nutzte, um der Krise zu begegnen. Während in den vergangenen Jahrzehnten Präsidenten oft Notstandsbefugnisse in Krisenfällen angeordnet hatten, hätte die Corona-Pandemie einen echten Notfall dargestellt, der es Trump ermöglicht hätte, deutlich energischere Maßnahmen zu ergreifen, etwa das Defense Production Act früher und entschlossener anzuwenden, um eine angemessene medizinische Versorgung zu gewährleisten. Doch Trump zögerte und handelte nur zögerlich, was dazu führte, dass die Nation unter den Folgen litt.

Die Notwendigkeit einer starken Präsidentschaft ist einer der Gründe, warum wir keine radikalen Änderungen an der Verfassung des Präsidentenamts befürworten, etwa eine größere Unabhängigkeit des Generalstaatsanwalts oder die Einschränkung der Befugnis des Präsidenten, das Gesetz für die Exekutive zu interpretieren. Wir lehnen solche Änderungen ab, aus mehreren Gründen. Zum einen sind wir uns der Gefahren einer automatischen Interpretation des Gesetzes durch die Exekutive durchaus bewusst, aber wir bezweifeln, dass solche Änderungen ohne eine verfassungsrechtliche Änderung umgesetzt werden könnten, was derzeit in der politischen Landschaft als nahezu unmöglich erscheint. Selbst ohne eine solche Änderung kann der Kongress die Kontrolle des Präsidenten über die Strafverfolgung durch Auslagerung auf Akteure innerhalb und außerhalb der Exekutive beeinflussen. In den folgenden Kapiteln werden wir Vorschläge unterbreiten, wie diese Mechanismen gestärkt werden können.

Es gibt jedoch einige „rein exekutive“ Beamte, die der Präsident jederzeit entlassen können muss, um seine verfassungsmäßige Rolle erfüllen zu können – dazu gehören sicherlich der Generalstaatsanwalt und das Büro des Rechtsberaters. Obwohl politisierte Strafverfolgung ein Übel darstellt, das es zu vermeiden gilt, und auch wir dafür Reformen vorschlagen, sollte die Ausübung der Exekutivbefugnisse nicht ohne politische Orientierung bleiben. Präsidenten werden gewählt, um ein Regierungsprogramm zu entwickeln und umzusetzen, und ihr Erfolg in dieser Hinsicht erfordert die Mobilisierung aller verfügbaren Befugnisse und Ressourcen. Jeder Präsident muss sich daher notwendigerweise politischer Führung bedienen, um dieses Ziel zu erreichen.

Schließlich stellt sich oft die Frage, ob man politische Erwägungen aus der exekutiven Entscheidungsfindung heraushalten sollte, indem man diese Verantwortung nicht-haftbaren Institutionen überträgt. Das Problem dieser Strategie besteht darin, dass sie die Verantwortung für politisch umstrittene Entscheidungen an Akteure delegiert, die nicht politisch rechenschaftspflichtig sind, wenn die getroffenen Entscheidungen falsch oder kontrovers sind. Eine Schwächung der Kontrolle durch rechenschaftspflichtige Akteure über die wichtigsten exekutiven Entscheidungen könnte langfristig eine Gefahr für das demokratische System darstellen.

Wie die Rolle des White House Counsel und des Justizministeriums die Rechtsstaatlichkeit beeinflussen kann

Der White House Counsel und seine Rolle sind von zentraler Bedeutung für die Reaktion der Exekutive auf Krisen, die sowohl rechtliche als auch politische Dimensionen beinhalten. Im Falle von Skandalen, die umfassende Medienberichterstattung und möglicherweise auch Untersuchungen durch den Kongress oder strafrechtliche Ermittlungen gegen den Präsidenten oder seine Administration nach sich ziehen, spielt der White House Counsel derzeit eine führende Rolle. In einem vorgeschlagenen Modell jedoch würde die rechtliche Beratung primär vom Office of Legal Counsel (OLC) des Justizministeriums kommen, während der White House Counsel weiterhin die Aufgabe hätte, diese rechtliche Unterstützung zu organisieren und sicherzustellen, dass sie die Bedürfnisse der Exekutive erfüllt.

Die Funktionen des White House Counsel sind weitreichend und umfassen nicht nur rechtliche Beratung, sondern auch Unterstützung bei der Krisenbewältigung, die Integration politischer, rechtlicher und kommunikativer Strategien sowie die Zusammenarbeit mit der Presse und dem Kongress. Dies stellt sicher, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen für die politische Kommunikation der Regierung festgelegt und aufrechterhalten werden. Der White House Counsel würde die Verantwortung für die Zuweisung und Überprüfung der rechtlichen Arbeit übernehmen und dabei sicherstellen, dass der Präsident die abschließende Entscheidung trifft.

Ein zentrales Element dieses Vorschlags ist jedoch die Trennung der rechtlichen Beratung von den politischen Interessen des Weißen Hauses. Das Justizministerium und insbesondere das OLC, das traditionell für die rechtliche Analyse und Beratung zuständig ist, würde eine größere Rolle spielen, um die Integrität der Rechtsstaatlichkeit zu gewährleisten. Diese Aufgabenteilung erinnert an die historische Praxis der Ausübung der Begnadigungsbefugnis des Präsidenten, bei der das Justizministerium mit einer neutralen, rechtlichen Perspektive agiert, um Empfehlungen zu erstellen, während die letztliche Entscheidung dem Präsidenten obliegt.

Ein weiterer wichtiger Aspekt dieser Veränderung ist die Frage der politischen Unabhängigkeit innerhalb des rechtlichen Beratungssystems der Exekutive. Es gibt Bedenken, dass eine engere Zusammenarbeit zwischen dem Weißen Haus und dem Justizministerium die politische Neutralität und Unabhängigkeit der rechtlichen Beratung gefährden könnte. Eine solche Bedenken besteht darin, dass der Präsident durch die Besetzung wichtiger Positionen mit loyalen Anhängern die rechtliche Beratung nach seinen politischen Interessen gestalten könnte. Die entscheidende Unterscheidung in diesem Vorschlag besteht jedoch darin, dass die juristischen Berater des Weißen Hauses aus dem direkten Einflussbereich des Westflügels des Weißen Hauses herausgenommen und stattdessen in das Justizministerium integriert werden sollen. Die tägliche Arbeit in der Kultur und Umgebung des Justizministeriums würde so eine gewisse Distanz zur politischen Einflussnahme des Weißen Hauses auf die rechtliche Beratung schaffen.

Die Rolle des Justizministeriums und des OLC in diesem Modell ist auch als ein Schritt zu verstehen, die Qualität der rechtlichen Beratung und die Integrität der Rechtsstaatlichkeit zu stärken. Das Justizministerium als unparteiische Institution würde sicherstellen, dass rechtliche Bewertungen und Analysen auf soliden, objektiven Grundlagen beruhen und nicht durch politische Erwägungen verzerrt werden. Dieser Schritt könnte das Vertrauen in die rechtlichen Entscheidungen der Exekutive stärken und so auch die Wahrung des Rechtsstaates fördern.

Ein weiteres zentrales Thema, das während der Trump-Präsidentschaft an Bedeutung gewann, war die Frage der Ausweitung der präsidialen Befugnisse, besonders in Bezug auf den Einsatz von Militärgewalt, die Besetzung von Führungspostitionen innerhalb der Exekutive und die Nutzung von Notstandsgesetzen. Diese Entwicklungen werfen nicht nur Fragen zur rechtlichen Legitimität auf, sondern auch zur Balance zwischen Exekutive und Legislative. Der Präsident hat durch weitgehende Auslegungen seiner Befugnisse und durch die Delegation von Autorität an die Exekutive das politische System der USA verändert und das Verhältnis zwischen den beiden Zweigen der Regierung neu gestaltet.

Besonders problematisch wurde dies im Zusammenhang mit der Kriegsführung, als Präsident Trump wiederholt die Möglichkeit ansprach, atomare Waffen ohne Zustimmung des Kongresses einzusetzen, sowie bei der Ernennung von Führungspersonen, bei denen er die traditionelle Bestätigung durch den Senat umging. Diese Entwicklungen führten zu Bedenken hinsichtlich der Demokratiedefizite und der unzureichenden Kontrolle der Exekutive durch die Legislative.

Auch die Notstandsgesetze und die Anwendung des Insurrection Acts werfen Fragen zur Bedeutung von Krisensituationen auf, in denen der Präsident erweiterte Befugnisse zur Gewaltanwendung und zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung erhält. Solche Gesetze, die ursprünglich zur Bekämpfung von Aufständen oder extremen Krisensituationen geschaffen wurden, bieten den Präsidenten weitreichende Macht, deren Missbrauch immer wieder diskutiert wird.

In diesem Kontext wird klar, dass die Rolle der Exekutive zunehmend von der Politik dominiert wird, was zu einer Verlagerung der Entscheidungsfindung hin zu einer stärkeren Präsidialmacht führt. Eine stärkere rechtliche Unabhängigkeit des Justizministeriums könnte daher auch als Antwort auf die zunehmende Tendenz zur Politisierung des Rechtssystems gesehen werden, die während der Trump-Administration besonders ausgeprägt war.

Letztlich geht es bei der vorgeschlagenen Umstrukturierung darum, eine klare Trennung zwischen den politischen Interessen des Weißen Hauses und der objektiven, rechtlichen Beratung durch das Justizministerium zu schaffen. Nur durch eine solche Trennung kann die Integrität der rechtlichen Analyse gewahrt werden, was wiederum zu einer stärkeren Bindung an den Rechtsstaat und den demokratischen Prinzipien führen würde.

Wie Präsidenten durch Notstandserklärungen ihre Macht ausweiten

Präsidenten der Vereinigten Staaten haben seit Jahrzehnten eine bemerkenswerte Praxis etabliert, ihre Exekutivbefugnisse über die Erklärung von nationalen Notständen erheblich zu erweitern. Eine zentrale rechtliche Grundlage für diese Praxis bildet das Gesetz über internationale Notstandsbefugnisse (IEEPA) von 1977, das den Präsidenten weitreichende wirtschaftliche Macht verleiht, wenn er eine „ungewöhnliche und außergewöhnliche Bedrohung“ außerhalb der Vereinigten Staaten feststellt. Diese Form der Notstandserklärung ist so weitreichend, dass sie die Staatsführung befähigt, beinahe jede Art von Krise zu definieren und in vielen Fällen ohne klare rechtliche Grenzen auf eine Vielzahl von internationalen und innerstaatlichen Problemen zu reagieren.

Ein Blick auf die jüngeren Präsidenten und deren Nutzung des Notstandsrechts zeigt, wie weit dieses System mittlerweile ausgereizt wurde. Präsident George W. Bush erklärte während seiner Amtszeit insgesamt vierzehn nationale Notstände, von denen elf heute noch in Kraft sind. Präsident Obama setzte zwölf Notstandserklärungen in zwei Amtszeiten in Kraft, von denen zehn weiterhin bestehen. Auch Präsident Trump setzte diesen Trend fort und erklärte in seiner ersten Amtszeit elf neue Notstände, die zum Teil bis heute bestehen. Das außergewöhnliche an diesen Erklärungen ist die Art und Weise, wie sie die Definition von „Notstand“ erheblich erweitern und teilweise von akuten Krisen zu langanhaltenden politischen Strategien umgewandelt werden. So erklärte Obama im Jahr 2015 einen nationalen Notstand im Zusammenhang mit der politischen Unruhe in Burundi, Bush 2003 in Bezug auf den Verkauf von irakischem Öl und Clinton 1996 als Reaktion auf einen Vorfall, bei dem kubanische Streitkräfte ein unbewaffnetes US-Flugzeug in internationalem Luftraum abschossen. In keinem dieser Fälle lässt sich auf den ersten Blick eine unmittelbare Bedrohung im klassischen Sinne eines Notstands erkennen.

Die Kritiker dieser Notstandserklärungen stellen immer wieder infrage, ob die ausgerufenen „Notstände“ tatsächlich der Ernsthaftigkeit und Dringlichkeit eines realen Notstands entsprechen. Die Erklärung Trumps zur Grenzsicherung mit Mexiko ist ein weiteres Beispiel, das auf diese Bedenken hinweist. Trump erklärte 2019 eine nationale Notlage, um Notstandsvollmachten für den Bau einer Grenzmauer zu aktivieren, und rechtfertigte diese Erklärung mit der Behauptung, dass die „aktuelle Situation an der südlichen Grenze“ die nationale Sicherheit bedrohe und somit einen nationalen Notstand darstelle. Doch viele Kritiker bezweifeln, dass es sich dabei um eine echte Notlage handelt. Die rechtliche Gültigkeit dieser Notstandserklärung wird derzeit gerichtlich überprüft. Dass ein Präsident jedoch nach eigenem Ermessen einen Notstand erklären und diesen jährlich ohne umfassende Prüfung erneuern kann, zeigt die weitreichende Diskretion, die das Notstandsgesetz den Exekutivbehörden zugesteht.

Dies hat sich auch in der Außenpolitik manifestiert, wo Trumps Notstandserklärungen für internationale Probleme wie etwa die Blockade von Huawei oder die Sanktionen gegen Hongkong und die Internationale Kriminalgerichtshof (IStGH) auf eine sehr weit gefasste Interpretation der Notstandsbefugnisse hindeuten. Die Erklärung einer nationalen Notlage, um US-Unternehmen zu zwingen, aus China abzuziehen, hätte weitreichende Folgen für die globale Wirtschaft und illustriert die Gefährlichkeit solcher erweiterter Befugnisse. Die Schwelle für die Ausrufung eines Notstands nach dem IEEPA ist extrem niedrig: „jede ungewöhnliche und außergewöhnliche Bedrohung, die ganz oder überwiegend außerhalb der Vereinigten Staaten ihren Ursprung hat“ – ein vager und dehnbarer Begriff, der in vielerlei Hinsicht als Rechtfertigung für nahezu jede außenpolitische Entscheidung dienen kann.

Neben der enormen Ausweitung der Notstandsbefugnisse der Präsidenten stellt sich die Frage nach der Rolle des Kongresses und der Kontrolle dieser Befugnisse. Der ursprüngliche Zweck des National Emergencies Act (NEA) war es, den Präsidenten mit der Möglichkeit auszustatten, schnell und entschlossen zu handeln, wenn ein Notstand droht. Doch durch die wiederholte Verlängerung von Notständen über Jahre hinweg und deren Umwandlung in strategische politische Instrumente hat der Kongress seine Kontrollmöglichkeiten weitgehend verloren. Besonders auffällig ist die Tatsache, dass der Kongress keine realen Mechanismen entwickelt hat, um die Notstandserklärungen jährlich zu überprüfen oder deren Notwendigkeit zu hinterfragen. Es ist ein ernstes Problem, dass Notstände, die vor Jahren erklärt wurden, nicht nur fortbestehen, sondern sogar zu einem dauerhaften Bestandteil der US-Politik geworden sind.

Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken, ist es dringend erforderlich, dass der Kongress eine genauere Prüfung der Notstandserklärungen vornimmt und dabei Kriterien entwickelt, die eine Erneuerung auf der Grundlage tatsächlicher Bedrohungen und nicht auf politischem Kalkül ermöglichen. Ein kritischer Ansatz könnte darin bestehen, dass der Präsident jedes Jahr vor dem Kongress Rechenschaft ablegt und die Notwendigkeit einer Verlängerung des Notstands nachweist. Eine solche Praxis würde nicht nur die Bedeutung und Dringlichkeit eines Notstands besser veranschaulichen, sondern auch sicherstellen, dass Notstandserklärungen nicht als Mittel zur unkontrollierten Erweiterung präsidialer Macht missbraucht werden.

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