ЮРИДИЧЕСКОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по вопросу о квалификации как малозначительного
административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.14 КоАП РФ и совершённого -СтройГруп-ТАУЭР»
Лицо, оказывающее юридическую помощь -СтройГруп-ТАУЭР» (далее – Заказчик) обратился с запросом о предоставлении консультации в виде заключения Каримова Дениса Александровича, оказывающего юридические услуги в сфере административного права. В. поставлен следующий вопрос:
возможно ли квалифицировать как малозначительное административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.14 КоАП РФ и совершённое -СтройГруп-ТАУЭР»?
Для подготовки заключения были представлены следующие документы: протокол -09-01/12-14 по делу об административном правонарушении, составленный и. о. Заместителя Министра по управлению государственным имуществом Свердловской области в отношении -СтройГруп-ТАУЭР», уведомление Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области -08-18/20 о результатах рассмотрения заключения государственной историко-культурной экспертизы, акт мониторинга исполнения условий охранного обязательства собственником (пользователем) объекта культурного наследия от 01.01.2001.
Квалификация Каримова Дениса Александровича в сфере административного права достаточна для дачи заключения. Он имеет практическую специализацию в сфере административного права. Опыт его работы по оказанию юридических услуг в сфере административного права превышает 7 лет. За это время он в том числе:
-был включён в состав рабочих групп по выполнению научно-исследовательских работ в сфере административного права, заказчиком которых выступали министерства экономического развития, юстиции, образования и науки.
-успешно сопроводил судебные дела в первой и апелляционной инстанциях Судебной коллегии по административным делам ВС РФ, в заседании Президиума ВАС РФ при пересмотре в порядке надзора судебных актов об отказе в признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания.
Проведя анализ представленных документов в системной связи с положениями Конституции РФ и федерального законодательства, учитывая практику Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (далее – ВС РФ) и Высшего Арбитражного Суда РФ (далее – ВАС РФ), полагаем подготовку заключения возможным.
Статья 2.9 КоАП РФ предусматривает возможность освобождения от административной ответственности в случае, когда совершенное административное правонарушение является малозначительным.
Таким образом, при оценке малозначительности юридическое значение имеет не конструкция состава административного правонарушения, закрепленная в соответствующей статье КоАП РФ, а именно совокупность неких характеристик, позволяющих оценить уже совершенное противоправное действие или бездействие (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ) и признать (отказать в признании), что к такому действию или бездействию можно применить ст. 2.9 КоАП РФ.
Вопрос о её применении при привлечении к административной ответственности за нарушение обязательных правил единообразного применения не нашёл и зачастую решается с поиска ответов на вопросы о том, могут ли быть малозначительными совершенные административные правонарушения. Например,
-могут ли быть малозначительными правонарушения, составы которых сконструированы как формальные,
-нужно ли оценивать субъективную сторону состава совершенного административного правонарушения (например, отношение лица, совершившего противоправное действие или бездействие, к совершенному правонарушению),
-влияют ли предусмотренные виды и размеры административных наказаний за совершенное правонарушение на возможность признать его малозначительным (например, административные штрафы градированы от 300 000 рублей или предусмотрено наказание в виде административного приостановления деятельности юридического лица).
-можно ли отказать в применении правил о малозначительности на том основании, что совершенное правонарушение может повлечь какие-то негативные последствия в будущем.
Несмотря на отсутствие единообразия, полагаем, что КоАП РФ содержит достаточно норм, позволяющих определить принципы квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного.
1. Если рассмотреть малозначительность так, как о ней говорится в п. 18 постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – постановление Пленума ВАС РФ ), а именно, что
«малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям»,
возникает вопрос о том, возможно ли квалифицировать как малозначительное совершенное административное правонарушение, предусмотренное ст. 20.4 КоАП РФ, выразившееся в отсутствии или неисправности огнетушителя, или оно само по себе является значительным, поскольку несет угрозу возникновения пожара, то есть угрозу охраняемым общественным отношениям?
Несмотря на отсутствие определения понятию «малозначительность административного правонарушения», в абз. 2 п. 18.1 постановления Пленума ВАС РФ предусмотрен запрет устанавливать абстрактно возможность или невозможность квалификации действия или бездействия в качестве малозначительного. В данном случае нужно оценивать конкретные обстоятельства по делу (п. 18 того же постановления).
Следовательно, при совершении одного и того же правонарушения в одних случаях оно может считаться малозначительным, а в других нет. При этом нужно оценить конкретные обстоятельства по делу и недопустимо заранее, без проведения такой оценки, предрекать вопрос о том, что совершенное правонарушение малозначительным быть не может.
Сравнение этих разъяснений с правилами постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – постановление Пленума ВС РФ ) позволяет найти объяснение логике высших судов.
Так, в абз. 3 п. 21 постановления Пленума ВС РФ дано определение малозначительного правонарушения: «малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений».
Таким образом, правила этого постановления также предусматривают перечень обстоятельств, подлежащих оценке, что исключает возможность заранее утверждать, что совершённое правонарушение не может быть квалифицировано как малозначительное. Иной взгляд противоречит положениям закона.
Согласно ст. 26.1 и 26.2 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению ряд обстоятельств. К обстоятельствам, которые подлежат обязательному выяснению по делу, относятся характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением (п. 5 ст. 26.1 КоАП РФ). Содержание такого обстоятельства коррелирует с перечисленными в абз. 3 п. 21 постановления Пленума ВС РФ обстоятельствами, которые могут свидетельствовать о малозначительности, – размером вреда и тяжестью наступивших последствий.
Соответственно, отказывая в оценке обстоятельств, свидетельствующих о малозначительности совершенного административного правонарушения, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, нарушают п. 5 ст. 26.1 КоАП РФ, исключая из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу, обстоятельства, требующие обязательного выяснения.
Важно обратить внимание на то, что ст. 2.9 КоАП РФ, содержащая норму о малозначительности, помещена в главу об общих положениях об административном правонарушении и административной ответственности. При этом норма содержит правило освобождения от административной ответственности.
Конституционный Суд РФ в постановлении -П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции"» выделил принцип соразмерности при привлечении к ответственности за совершение того или иного противоправного деяния. В данном случае принцип соразмерности получил толкование: «принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично – правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам».
Значит, при привлечении к административной ответственности исследование набора обстоятельств по делу приводит к установлению разного размера административной ответственности для субъектов, хотя и совершивших правонарушения, предусмотренные одной и той же статьей КоАП РФ, но отличающиеся друг от друга указанными обстоятельствами, включая размер (отсутствие) ущерба, причинённого административным правонарушением.
Например, компания является плательщиком платы за негативное воздействие на окружающую среду. Согласно Приказу Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору «Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду» срок уплаты этой платы установлен не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным периодом (календарным кварталом). Соответственно, за 4 квартал 2012 года плательщик должен уплатить плату до 20.01.2013, которая приходилась на воскресенье. Вместе с тем уплата была осуществлена 21.01.2013.
В связи с тем, что специального порядка продления или переноса сроков уплаты платы указанный приказ не содержит, уплатив плату на день позже, компания совершила правонарушение, предусмотренное ст. 8.41 КоАП РФ.
Предлагаемый отказ от оценки малозначительности совершенного административного правонарушения не позволяет градировать размер административной ответственности (применить правило об освобождении от административной ответственности) между лицами, допустившими просрочку, составившую один день или один месяц, или один год. Особенно невозможность обеспечить индивидуализацию размера ответственности проявляется, если у каждого из этих лиц будут установлены смягчающие обстоятельства, не позволяющие назначить административное наказание выше минимального размера санкции.
Таким образом, малозначительность административного правонарушения (её отсутствие) может быть установлена только после выяснения характера и размера ущерба, причинённого административным правонарушением, отказ от выяснения которых не допустим.
Кроме того, отказ от оценки малозначительности на том основании, что нарушение правил может привести к каким-то последствиям, не является законным ещё и потому, что при оценке малозначительности, следует из ст. 2.9 КоАП РФ, оценивается правонарушение, то есть уже совершенные действие или бездействие, а также обстоятельства, уже существовавшие в момент совершения правонарушения (ст. 26.1 КоАП РФ). Категория «причинение вреда в будущем» относится к предупреждению причинения вреда, используется только в гражданском законодательстве (ст. 1065 ГК РФ), а значит, не может быть применена к отношениям, основанных на иных принципах (п. 3 ст. 2 ГК РФ).
2. Содержание ст. 2.9 КоАП РФ не предусматривает невозможность применения её положений к тем или иным составам административных правонарушений, например, формальным: она включена в общие правила привлечения к административной ответственности, а значит, подлежит применению к любой норме части особенной.
Предложение об ограничении сферы применения ст. 2.9 КоАП РФ последовательно отвергается как ВС РФ, так и ВАС РФ.
Например, ВС РФ подтвердил возможность применения положений о малозначительности административного правонарушения при освобождении от административной ответственности, предусмотренной ст. ст. 14.16 – 14.19 КоАП РФ, которые, как и состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 7.14 КоАП РФ, сконструированы как формальные и предусматривают административную ответственность только лишь за нарушение правил производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. При этом в обоснование своей позиции ВС РФ ссылается на соотношение норм общей и особенной части КоАП РФ (Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2002 года, утверждённый постановлением Президиума ВС РФ от 01.01.2001, вопрос № 7).
Впоследствии более категоричную позицию занял ВАС РФ: в абз. 2 п. 18.1 постановления Пленума ВАС РФ отмечается, что
«возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения…».
Более того, ВС РФ постоянно рассматривает вопросы о малозначительности административных правонарушений, составы которых сконструированы как формальные (постановления ВС РФ -АД10-4, -АД13-6 и др.). В п. 14 постановления Пленума ВС РФ «О практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного, прибрежного и других видов рыболовства» указывается на обстоятельства, которые необходимо учитывать судам при обсуждении вопроса о малозначительности административных правонарушений, составы которых сконструированы как формальные: ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ (нарушение правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства и других видов рыболовства во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации) и ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ (нарушение правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства и других видов рыболовства, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ).
Анализ конструкции состава административного правонарушения как формального не имеет ничего общего с понятием малозначительности административного правонарушения. В отличие от ст. 2.9 КоАП РФ элементы конструкции состава административного правонарушения, позволяющие определить, является ли он формальным или материальным, содержатся в особенной части КоАП РФ. Конструкция состава административного правонарушения имеет значение лишь для определения момента его окончания: правонарушения, составы которых сконструированы как формальные, окончены с момента совершения противоправного действия (бездействия), а материальные – с момента наступления каких-либо вредных последствий. Таким образом, конструкция состава не определяет характер правонарушения как малозначительного или значительного.
Иная позиция неизбежно приводит к противоречию с разъяснениями ВС РФ, данными в абз. 3 п. 21 постановления Пленума ВС РФ , согласно которым малозначительность административного правонарушения надлежит определять исходя из наступившего вреда в связи с закреплённой п. 5 ст. 26.1 КоАП РФ обязанностью установить характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением. Безусловно, нарушение одних и тех же правовых норм в зависимости от конкретных обстоятельств их нарушения может свидетельствовать о разном размере ущерба, причинённого административным правонарушением, либо вообще о его отсутствии. А это с учётом вышеприведённой позиции Конституционного Суда РФ и ВС РФ требует индивидуализации размера административной ответственности и рассмотрения вопроса о возможности применения правил об освобождении от административной ответственности.
Оценка представленных Заказчиком документов применительно к выводам, полученным в пп. 1 и 2 настоящего заключения, показывает следующее.
В протоколе -09-01/12-14 по делу об административном правонарушении Заказчику вменяется совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.14 КоАП РФ.
В качестве события административного правонарушения называются следующие нарушения: в объекте культурного наследия областного значения «Завод аффинажный, производственный корпус», расположенном по адресу: г. Екатеринбург, пр. Ленина, 8, принадлежащем на праве собственности Заказчику, выполнена новая отделка западного фасада с новой входной группой, где частично заполнены оконные проемы новыми металлопластиковыми оконными конструкциями, рисунок переплётов не исторический, в западной части здания проведены работы по перепланировке и приспособлению бывших помещений под офисные помещения с новым крыльцом в бывшем оконном проёме, на новой входной группе во фрамуге остеклённой наружной двери западного фасада здания расположена информационная надпись (С. 1, абз. 7).
Должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, считает, что эти нарушения являются следствием неисполнения п. 2 ст. 35, ст. 45, п. 3 ст. 48 и п. 3 ст. 52 Федерального закона -ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон) (С. 2, абз. 6). Таким образом, по его мнению, нарушение данных норм Закона образует состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 7.14 КоАП РФ (С. 3, абз. 2).
Административное правонарушение, состав которого сконструирован в ст. 7.14 КоАП РФ, считается оконченным с момента организации или проведения земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа. Несмотря на то, что для квалификации действий Заказчика по ст. 7.14 КоАП РФ имеет значение только лишь производство им строительных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия, в силу п. 5 ст. 26.1 КоАП РФ нельзя не учитывать ущерб, причинённый административным правонарушением. При этом конструкция состава административного правонарушения (формальный, материальный) имеет значение лишь для определения момента его окончания и сама по себе не позволяет оценить размер ущерба, им причиненного (либо установить отсутствие такого ущерба).
В противном случае индивидуализировать административную ответственность, а равно освободить от нее в силу ст. 2.9 КоАП РФ будет невозможно, а это противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении -П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции"».
Если исходить из того, что вышеназванные нормы, закреплённые в Законе, направлены на регулирование (охрану) неких общественных отношений, то характер и размер и ущерба, причинённого их нарушением, является величиной определяемой (без установления конкретных обстоятельств нельзя оценить его величину). Так, анализ Закона показывает, что он регулирует (охраняет) общественные отношения в целях сохранения объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации:
-в абз. 1 преамбулы определяется предмет регулирования Закона – отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
-ст. 35 Закона содержится в главе VII «Государственная охрана объектов культурного наследия», целью которой согласно п. 1 ст. 33 Закона являются недопущение причинения вреда объектам культурного наследия.
-в п. 4 ст. 45 Закона предусмотрено, что строительные нормы и правила применяются при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия только в случаях, не противоречащих интересам сохранения данного объекта культурного наследия.
Таким образом, допущенные Заказчиком нарушения Закона связаны с его деятельностью по обеспечению сохранности объекта культурного наследия.
В то же время каждая из вменённых норм Закона имеет собственное регулирующее воздействие:
-п. 2 ст. 35 Закона содержит запрет проведения строительных и иных работ на объектах культурного наследия, нарушающих их целостность, в целях их сохранения. Соответственно, ущерб, причинённый Заказчиком в результате его нарушения, может выражаться в отсутствии или снижении степени сохранности объекта культурного наследия.
-ст. 45 Закона устанавливает порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия. Пункт. 3 ст. 48 и п. 3 ст. 52 Закона устанавливает обязанность собственника и пользователя объекта культурного наследия содержать его и пользоваться им в соответствии с требованиями Закона по его сохранению. Следовательно, ущерб, причинённый Заказчиком в результате нарушения этих норм, может быть выражен в отсутствии или снижении степени сохранности объекта культурного наследия.
Из этого следует вывод, что размер ущерба, причинённого нарушением вменённых норм Закона, выражается в отсутствии или снижении степени сохранности объекта культурного наследия, то есть является величиной, определяемой на основании различных объективно существующих обстоятельств, характеризующих правонарушение, в их совокупности и взаимосвязи.
Таким образом, из совершённого Заказчиком административного правонарушения само по себе не следует, что размер ущерба, причинённого в результате осуществления строительных работ на объекте культурного наследия, недостаточен для освобождения от административной ответственности (ч. 4 ст. 1.5 КоАП). В этой связи при рассмотрении дела об административном правонарушении необходимо точно определить размер причинённого ущерба, поскольку в силу п. 5 ст. 26.1 КоАП РФ размер ущерба:
-может свидетельствовать о том, что даже назначение минимально возможного административного штрафа не является соразмерным совершённому административному правонарушению.
-а отсутствие ущерба может свидетельствовать о малозначительности совершенного административного правонарушения (в силу абз. 3 п. 21 постановления Пленума ВС РФ малозначительность как раз и определяется через вред, причиненный правонарушением):
*нарушения Закона есть.
*данные нарушения связаны с осуществлением строительных работ на объектах культурного наследия.
*но эти строительные работы никак не повлияли на сохранность объекта культурного наследия.
*значит, отсутствие вреда не представляет существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Без определения размера ущерба, причинённого в результате осуществления Заказчиком строительных работ на объекте культурного наследия, будет нарушено требование п. 5 ст. 26.1 КоАП РФ, а рассмотрение дела об административном правонарушении нельзя признать полным, объективным и всесторонним.
3. Иные доводы (субъективное отношение Заказчика к совершённому административному правонарушению, размер санкции, установленный за совершение административного правонарушения) не определяют характер и размер ущерба, причинённого административным правонарушением, а, следовательно, не могут служить основаниями для квалификации (отказа в квалификации) административного правонарушения как малозначительного по следующим основаниям.
3.1. По вопросу о том, может ли быть отказано в квалификации совершённого административного правонарушения как малозначительного со ссылкой на пренебрежительное отношение лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, к исполнению правил, за нарушение которых наступает административная ответственность, необходимо высказаться резко отрицательно.
В абз. 3 п. 21 постановления Пленума ВС РФ разъясняется, что субъективная характеристика совершённого административного правонарушения (личность правонарушителя, его имущественное положение), также как и его поведение после совершения административного правонарушения не характеризуют малозначительность административного правонарушения, но учитываются при назначении административного наказания (абз. 5 п. 21 постановления Пленума ВС РФ ; п. 18 постановления Пленума ВАС РФ ). В свою очередь учёту подлежат обстоятельства, характеризующие внешнее проявление совершённого административного правонарушения: характер совершенного правонарушения и роль правонарушителя, размер вреда и тяжесть наступивших последствий (абз. 3 п. 21 постановления Пленума ВС РФ ).
Таким образом, вина, как внутренне отрицательное отношение субъекта к значимым для личности, государства и охраняемым законом общественным отношениям на малозначительность правонарушения повлиять не может.
3.2. По вопросу о том, может ли быть отказано в квалификации совершённого административного правонарушения как малозначительного со ссылкой на виды и размеры административных наказаний, предусмотренных за совершенное правонарушение, нужно ответить отрицательно.
Санкция является лишь одним из элементов структуры охранительной нормы права и выражает правовые последствия несоблюдения публично-правовых требований и запретов для правонарушителя, в связи с чем затруднительно характеризовать малозначительность административного правонарушения через размер санкции, поскольку санкция нисколько не отражает внешние признаки административного правонарушения, подлежащие учёту при решении вопроса о применении ст. 2.9 КоАП РФ (абз. 3 п. 21 постановления Пленума ВС РФ ).
Например, совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц – от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей, на юридических лиц – от ста тысяч до двухсот тысяч рублей. Несмотря на такой минимальный размер санкции, ВС РФ считает возможным признавать такие административные правонарушения малозначительными (п. 14 постановления Пленума ВС РФ ).
Помимо этого, неясно, каким образом определять возможность признания административного правонарушения малозначительным, в случае если санкция за его совершение определена альтернативно или относительно, каков максимальный размер санкции, после которого административное правонарушение может быть признано малозначительным.
Д. А. Каримов
Основные порталы (построено редакторами)