Лекция 1: основы местного самоуправления

ЛЕКЦИЯ 1: ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

План лекции:

Вопрос 1: Политико-правовая природа местного самоуправления

Понятие "самоуправление", как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого науч­ного значения и разными авторами трактуется различно. Наи­более полное и широкое толкование этому понятию было да­но еще в XVII в. в Англии (self-government), оттуда оно было за­имствовано в прошлом веке государствоведами Германии и России. Любопытно, что во Франции соответствующего тер­мина вовсе не существует, и он заменен понятиями "децент­рализация" или "муниципальная власть" (pouvoir municipal).

Местное (муниципальное) самоуправление понимается по-разному. Известный германский государствовед Г. Еллинек определял его как "государственное управление через посред­ство лиц, не являющихся профессиональными государствен­ными должностными лицами, - управление, которое в проти­воположность государственно-бюрократическому есть управ­ление через посредство самих заинтересованных лиц".

Русский государствовед Н. Лазаревский под местным са­моуправлением понимал "децентрализованное государствен­ное управление, где самостоятельность местных органов обес­печена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивает и текущую связь органов местного государст­венного управления с данною местностью и ее населением".

едлих местное самоуправление определял как "осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принад­лежат им по общему праву (common law)"».

Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего го­сударственного управления в пределах объективного права, где гарантиями самостоятельности являются создание руководя­щего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (); форма осуществле­ния государственных функций при помощи независимых — в той или иной мере — лиц и учреждений (); пере­несение начал представительства и ответственности на мест­ное управление ().

Таким образом, очевидно, что понятие местного самоупра­вления теснейшим образом связано с политико-правовой при­родой этого явления. В последнее время появляется большое количество публикаций, затрагивающих этот вопрос.

Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуп­равления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции — это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управле­ния. «Община имеет право на самостоятельность и независи­мость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее». Отсюда в понятие самоуправления включили следующие факторы: уп­равление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица об­щинного управления суть представители не государства, а об­щины. В рамках этой теории наряду с исполнительной, зако­нодательной и судебной властью признавалась четвертая власть – местная (муниципальная, коммунальная, общин­ная).

Эту теорию сменила хозяйственная теория, представителя­ми которой были Р. Моль, А. Васильчиков. Ее сторонники сделали упор не только на признание самоуправляющейся об­щины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на со­держание коммунальной деятельности. Местное самоуправле­ние считалось чуждым политике, но имеющим особую сферу хозяйственной деятельности.

Обе теории являются разновидностями общественной тео­рии, которая видит сущность самоуправления в предоставле­нии местному обществу права самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органа­ми заведования одними только государственными делами. Об­щественная теория исходит, следовательно, из противополо­жения местного общества государству, общественных интере­сов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы". В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60-е годы XIX в.

Большее распространение получила так называемая юриди­ческая теория. Ее придерживались Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чичерин. Органы самоуправления, по их мнению, не явля­ются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем са­мым их независимость и неприкосновенность. Иногда выделя­ют также политическую теорию. Ее сторонники противопоста­вляли царским чиновникам – профессионалам и бюрократам выборных от местного населения.

Одновременно появилась государственная теория самоуп­равления, основные положения которой были сформулиро­ваны Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в азаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Пик популярности этой теории в России приходится на се­редину 70-х годов прошлого века. Ее сторонники рассматривали местное самоуправление как часть государственного. Всякое управление публичного характера с этой точки зре­ния есть дело государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Сущность са­моуправления в рамках государственной теории сформули­ровал . Согласно его взглядам, самоупра­вление есть "осуществление правительственных прав по по­ручению от государства; ...деятельность, состоящая в испол­нении местных задач государственного управления; ...испол­нение задач государственного управления самим государст­вом; органы самоуправления являются органами и предста­вителями самого государства".

Рассматривая различные теории местного самоуправления, А. Колесников определил, что они различаются по способу формирования местных учреждений; характеру и количеству дел, им подведомственных; характеру взаимоотношений с центральной властью.

В настоящее время практика показала, что природа мест­ного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, от­личные от общегосударственных; функции местного самоуп­равления имеют не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного об­разования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия. Некото­рые ученые в этой связи отмечают, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуп­равления, надо иметь в виду не иную природу органов мест­ного самоуправления, а специфику их функций.

В Европейской хартии местного самоуправления под ме­стным самоуправлением понимаются «право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управ­лять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения». В статье 1 Закона от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление определя­лось как организация деятельности граждан для самостоя­тельного, под свою ответственность решения вопросов мест­ного значения, исходя из интересов населения, его нацио­нальных, этнических и иных особенностей на основе зако­нодательства Российской Федерации.

В настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрывать в следующих аспектах:

- местное самоуправление — это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными дела­ми. В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населени­ем вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

- местное самоуправление — это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции" определено, что местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

- местное самоуправление – форма народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В частях 1 – 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и орга­ны местного самоуправления.

- местное самоуправление – одна из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным.

- местное самоуправление – одна из основ конституцион­ного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет иерархию управления (деление властей по вертикали). В статье 12 Конституции Российской Федерации говорится, что в Российской Федерации
признается и гарантируется местное самоуправление; в пределах своих полномочий оно самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. О местном самоуправлении говорится в статьях 3, 12 Конституции Российской Федерации, положения которых в соответствии с частью 1 статьи 16 Конституции Российской Федерации составляют основы конституционного строя Российской Федерации.

Последнее особенно принципиально. Местное самоупра­вление во всех развитых странах признается и закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя, в каче­стве демократического института, который не может быть ликвидирован. Например, в части 2 статьи 28 Конституции ФРГ говорится о том, что общинам должно быть предостав­лено право решать местные вопросы в рамках закона под их собственную ответственность. Объединения общин в рамках их законной сферы деятельности также имеют право на самоуправление в соответствии с законом. Иными словами, самоуправление как форма организации принципиально непри­косновенно. В США действует принцип самоуправления (home rule), который означает управление местными делами без вмешательства со стороны законодательного или иных органов штатов в деятельность муниципальных органов. Аналогичная норма появилась и в Конституции Российской Федерации. Статья 12 Конституции Российской Федерации гласит, что в Российской Федерации признается и гаранти­руется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Одна из основных целей местного самоуправления – объ­единение людей, превращение их в общность с близкими для каждого целями. Поэтому местное самоуправление – один из важнейших институтов, настоящий орган народовластия, пер­вичный властный орган, необходимый элемент демократиче­ской организации государственной и общественной жизни каждого государства.

Вопрос 2: Соотношение понятий "местное самоуправление" и "государственная власть"

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Феде­рации органы местного самоуправления в пределах своих пол­номочий самостоятельны и не входят в систему органов госу­дарственной власти. Другими словами, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это пред­полагает, в свою очередь, организационную обособленность местного самоуправления от государственной власти. Появля­ются высказывания о том, что государственная власть закан­чивается на уровне субъектов Российской Федерации. Возни­кает вопрос: есть ли власть на уровне городов, районов, сель­советов, т. е. на уровне местного самоуправления, и какова ее природа? Чтобы ответить на него, необходимо прояснить со­отношение понятий: управление и власть, государственная и местная (муниципальная) власть.

Управление предполагает воздействие на поведение лю­дей, подчиненность воли одних людей воле других для получения определенных результатов, наличие особого механизма его реализации. Управление как организационная деятель­ность – это процесс реализации, функционирования вла­сти, естественное состояние власти, сущность которой про­является в создании предпосылок управления. В свою оче­редь, власть — это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления. Та­ким образом, если мы используем дефиницию «местное са­моуправление», то необходимо говорить и о местной (муни­ципальной) власти. В качестве иллюстрации можно привести слова Г. Барабашева, который, анализируя опыт местного са­моуправления зарубежных стран, определял местное самоуп­равление как «власть местного населения в делах местного значения, осуществляемую гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешатель­ства центральной власти».

Подробнее рассмотрим соотношение понятий «местная» и «государственная» власть. Привычное понимание государ­ственной власти, пронизывающей все уровни снизу доверху, перестало быть абсолютным во время разработки и принятия Закона о местном самоуправлении в Российской Федерации. Стал утверждаться взгляд, что местное управление – само­стоятельный уровень осуществления народом принадлежа­щей ему власти. Так, в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию местное самоуправле­ние названо «не только сферой самоорганизации жителей, но и специфическим уровнем власти». Но можно ли гово­рить однозначно о взаимонезависимости местной и государ­ственной власти? Эта проблема решается давно, и до сих пор ответа нет. Попутно хотелось бы отметить, что русские уче­ные касались и вопросов взаимоотношения центральных и местных властей, пытаясь понять юридическую природу фе­дерализма.

Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих госу­дарственной власти. К ним относятся: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; не­прерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осущест­вление власти на определенной территории по отношению ко всем лицам, находящимся на ней; возможность использова­ния средств законодательно институированного насилия; ус­тановление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета. Государствоведы отмечали, что юридическое ли­шение государственных начал для органов местного самоуп­равления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую.

В то же время территория местного сообщества есть госу­дарственная территория, местные жители являются граждана­ми государства. Необходимо учитывать еще ряд обстоятельств: статус местного самоуправления определяется государством в Конституции Российской Федерации и законах, принимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой го­сударственной политики; решения органов местного самоуп­равления обязательны к исполнению всеми, кому они адресо­ваны; органы местного самоуправления могут наделяться за­коном отдельными государственными полномочиями; у орга­нов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которо­го невозможно управление; органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетен­цию», т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом.

Кроме того, органы местного самоуправления не обладают правом осуществления собственно законодательной власти. Отсутствие права издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности заменяющих законы общие, является достаточно важным критерием, отличающим местное самоуп­равление. Безусловно, органы местного самоуправления из­дают нормативные акты, но они не относятся к законам, по своей природе являются подзаконными.

При обосновании негосударственного характера органов ме­стного самоуправления приводятся обычно такие аргументы: в их системе отсутствуют строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей тер­ритории; их материально-финансовую базу составляют муни­ципальная собственность и муниципальный бюджет; они об­ладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы; у органов местного самоуправления практически от­сутствуют политические функции.

Подытоживая все вышеизложенное, следует констатиро­вать, что муниципальная власть — это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления, осно­ванная на аппарате принуждения. Муниципальная власть яв­ляется разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах муници­пального образования, реализуется от имени местного сооб­щества органами местного самоуправления и основана на нор­мах права.

Муниципальная власть может быть определена как форма общественных отношений, в которых, согласно нормам местно­го сообщества, деятельность одних субъектов, воздействуя на деятельность других, изменяет или стабилизирует ее в соответст­вии со своими целями в рамках общегосударственной политики.

Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общест­венное и государственное. Это подметил еще дореволюцион­ный ученый . Он писал, что «относительная за­висимость органов самоуправления носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от ко­торых непосредственно получали свои полномочия, то есть от избирателей, а с другой — правительство, передав часть функ­ций местным органам, не могло отказаться от надзора за осу­ществлением этих функций, а, следовательно, и от различных способов воздействия на местные органы».

Поэтому необходимо отметить, что, несмотря на двойст­венную природу муниципальной власти, существующее в на­стоящее время конституционное разделение государствен­ной власти и местного самоуправления на две самостоятель­ные властные структуры имеет под собой практическое ос­нование.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации в 1998 г. было введено понятие публичной вла­сти. Фактически впервые данный термин был использован в юридическом документе. В вышеназванном постановлении говорится, что понятие «органы власти» само по себе не сви­детельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, в Рос­сийской Федерации существует две разновидности публичной власти – государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает специфическими при­знаками. Органы государственной власти решают вопросы го­сударственного значения; органы местного самоуправления — местного значения.

При характеристике местного самоуправления ряд ученых проводит разграничение местного самоуправления и общест­венного объединения. Можно выделить следующие их разли­чия: органы местного самоуправления формируются по импе­ративному предписанию государства, в то время как общест­венные объединения формируются определенными слоями населения по добровольному принципу; в сферу деятельности общественных объединений по общему правилу не входит ре­шение государственных дел, в то время как органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государствен­ными полномочиями; сфера деятельности общественного объединения может не ограничиваться территорией определенной административно-территориальной единицы в отличие от ре­шений органов местного самоуправления, которые всегда име­ют четкую территориальную привязку.

Вопрос 3: Атрибуты и критерии местного самоуправления

При характеристике местного самоуправления необходимо различать его сущностные характеристики, обусловленные политико-правовой природой местного самоуправления, и внешнее выражение, т. е. то, каким образом местное самоуп­равление проявляется в своих действиях. Поэтому необходи­мо рассматривать критерии и атрибуты местного самоуправ­ления.

Вопрос о критериях местного самоуправления в теорети­ческом плане очень слабо разработан, поэтому в настоящее время при формировании муниципального образования боль­ше принято говорить об атрибутах местного самоуправления. Атрибуты местного самоуправления (от лат. attribuo —- при­даю, наделяю) — это неотъемлемые свойства местного самоуправления, без которых оно не может существовать.

Действующее законодательство выделяет ряд обязательных атрибутов местного самоуправления: территорию, население, выборные органы, формы непосредственного участия населе­ния в местном самоуправлении, местный бюджет, местные на­логи и сборы, муниципальную собственность, местные норма­тивные акты. В настоящей работе будут освещены только ат­рибуты местного самоуправления, характеризующие в своей совокупности его организационные основы, т. е. органы мест­ного самоуправления, формы непосредственного осуществле­ния населением права на местное самоуправление, местные нормативно-правовые акты.

Русский ученый отмечал, что «при всех ин­дивидуальных особенностях, присущих местному самоуправ­лению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и от­личающие его от центральной правительственной власти».

* Различие в характере власти. Центральная государствен­ная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать; органы же местного самоуправления – власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.

* Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т. е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению.

* Самостоятельные источники средств.

* Территориально ограниченный выборный принцип.

Далее выделял основные «выгоды и преиму­щества» местного самоуправления:

«Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов ме­стного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражда­нах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожи­дать всех благ от правительства, привыкая полагаться на са­мих себя.

В-третьих, общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государ­ству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провин­цию и периферии бессильными.

В-четвертых, местное самоуправление связывает админи­страцию с народом... Наряду с частными интересами у граж­данина появляются общественные. Принимая участие в упра­влении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближай­шее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей выс­шей категории...» Местное самоуправление как школу самодеятельности на­рода и «практическое приготовление к представительному по­рядку» (рассматривал и ).

Местное самоуправление является составной частью демо­кратического правового государства. Демократия — власть на­рода. Например, А. Токвиль определял демократическое обще­ство как «общество, которое правит собой само и для себя». Речь, безусловно, идет о принципе народовластия. "Местное самоуправление является... не только способом лучшего удов­летворения местных интересов, но и орудием практического применения начала народовластия в кругу дел, непосредствен­но касающихся народа в его ежедневной жизни". На основании вышеизложенного можно выделить несколь­ко критериев местного самоуправления.

• Правовая оформленность. Система местного самоупра­вления, компетенция органов местного самоуправления, гра­ницы его осуществления определяются законом. Но самоупра­вление в отличие от государственной власти – власть подза­конная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

• Осуществление управления в интересах населения, для населения. Этот критерий, кстати, никогда не оспаривался. Любая власть декларировала, что она осуществляет управление для народа и является выразителем интересов народа. В данном случае фактически речь идет о совпадении источника вла­сти и носителя власти.

• Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей,
которые преимущественно необходимы в повседневной жиз­ни. Причем самоуправление возможно лишь тогда, когда стро­го определена часть общественных дел, которыми оно занимается, выявлены предметы его ведения.

• Баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления, который обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумного со­четания форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы
исполнительной власти.

• Наличие собственных ресурсов в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности под собст­венные предметы ведения.

• Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества. Например, в Америке это дос­тигается посредством рассредоточения муниципальной власти, т. е. разделения ее между большим числом субъектов (есть органы местного самоуправления общей компетенции и органы местного самоуправления специальной компетенции, действу­ющие в специальных округах). Такой подход имеет весьма интересные следствия: максимально большое число людей становится заинтересованным в решении дел местного значения. Американцы полагают, что любовь к Родине есть своего рода культ, который люди тем искреннее исповедуют, чем чаще от­правляют.

• Важная цель местного самоуправления – развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. По­этому следующий критерий местного самоуправления – учет своей национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей. Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно-правовых форм местного самоуправления.

• Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду такой аспект термина «сознательность», как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы груп­повым интересам. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения. Другими словами, она выборная по своей природе.

• Необходимый уровень правосознания граждан, наличие системы негосударственных институтов, принимающих уча­стие в управлении делами общества. Следует отметить, что этот критерий в настоящее время получает все большее развитие. Ряд регионов активно включились в разработку механиз­ма муниципального социального заказа, регулирующего взаимоотношения органов власти и общественных или некоммерческих объединений.

• Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать, что такое от­ветственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому она доверена. В ряде регионов это реализовалось во введении института отзыва выборных лиц местного самоуправления.

• Совпадение объекта и субъекта управления. Для государственного же управления характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.

• Превращение местного сообщества из участника управления в его первичного субъекта. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, налицо воздействие управляющей системы самой на себя, Таким образом, есть не две системы — управляющая и управляемая, а одна — самоуправляемая.

• Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправле­ние народа, постоянных и временных объединений граждан, самоуправление в деятельности всех властных органов), тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как части демократической организации цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти и управления в стране.