Правовой анализ

к проекту Закона Кыргызской Республики «Об иностранной безвозмездной помощи (содействии) Кыргызской Республике»

 

Цель правового анализа – оценка проекта закона на соответствие:

1)      Конституции Кыргызской Республики, правовой системе и Законам Кыргызской Республики;

2)      международным договорам, участником которых является Кыргызская Республика, общепризнанным принципам и нормам международного права;

3)      правилам подготовки и оформления проекта закона, в том числе требованиям законодательной техники и логической структуры нормы права.

 

1)

Цели, задачи и предмет правового регулирования проекта Закона

Проект закона не содержит целей, задач и предмета правового регулирования. В этой связи, осуществлен анализ целей, заявленных в справке – обосновании к данному законопроекту на предмет их соответствия положениям Конституции, правовой системе и Законам Кыргызской Республики.

 

Согласно справке – обоснования целями проекта закона являются:

·         - создание правовых основ для оказания иностранной (международной) безвозмездной помощи;

- совершенствование понятийного аппарата;

- регулирование порядка получения и использования безвозмездной помощи юридическими и физическими лицами Кыргызской Республики;

 

·         соблюдение публичных и частных интересов посредством введения требования о соответствии ввозимой на территорию Кыргызской Республики товаров в качестве безвозмездной помощи установленным стандартам или качеству образцов.

 

Проект Закона КР «Об иностранной безвозмездной помощи (содействии) Кыргызской Республике» (далее проект Закона) определяет следующий круг субъектов – получателей иностранной (международной) безвозмездной помощи (содействия):

- Кыргызская Республика,

- органы государственной власти,

- органы местного самоуправления,

- юридические лица,

- физические лица и

- другие субъекты Кыргызской Республики, получающие иностранную безвозмездную помощь.

 

Состояние нормативной базы в сфере правового регулирования обозначенных общественных отношений

Отношения по осуществлению деятельности на основе международной помощи, включающей гуманитарную помощь, регулируются следующими нормативными актами:

- Конституцией Кыргызской Республики от 01.01.2001г.,

- Гражданским кодексом Кыргызской Республики от 01.01.2001г. N 15,

- Таможенным кодексом Кыргызской Республики от 01.01.2001г., N 87,

- Налоговым кодексом Кыргызской Республики от 01.01.2001г., N 230,

- Законом КР «О некоммерческим организациях» от 01.01.2001г. N 111,

- Законом «О меценатстве и благотворительной деятельности» от 01.01.2001г. N 119,

- Законом КР «О лекарственных средствах» от 01.01.2001г., N91,

- Положением «О порядке приема и распределения гуманитарной помощи в Кыргызской Республике», утверждено Постановлением Правительства КР от 01.01.2001г. N 459,

- Положение «О Правительственной комиссии по регулированию ввоза гуманитарной помощи медицинского назначения в Кыргызскую Республику при исключительных (форс-мажорных) обстоятельствах», утверждено Постановлением Правительства КР от 01.01.2001г. N 339,

- акты Президента КР,

- Распоряжения Правительства КР о приеме гуманитарной помощи иностранных государств, о распределении гуманитарной помощи.

Указанные нормативные правовые акты определяют порядок, правоспособность, контроль, ответственность субъектов иностранной помощи, а также предусматривают правовое определение «донора», «гуманитарной помощи», «благотворительной деятельности», «гранта» и иных терминологий.

В целом, согласно содержания справки-обоснования, речь идет о гуманитарной помощи.

В свою очередь, проект Закона в термин «иностранная (международная) безвозмездная помощь (содействие)» включает три следующих понятия:

1.      иностранная (международная) гуманитарная помощь;

2.      иностранная (международная) техническая помощь (содействие);

3.      иностранный (международный) грант.

 

Вышеуказанные понятия не унифицируют уже имеющиеся в действующем законодательстве определения. Более того, определение, в частности, касающееся иностранного гранта предусматривает исчерпывающий вид деятельности, для осуществления которой может быть направлен грант. Так, иностранный грант предоставляется на обучение либо обмен специалистами, научными сотрудниками, аспирантами и студентами, осуществление конкретных программ в области образования, здравоохранения, искусства, культуры, охраны окружающей среды, проведение научных исследований, осуществление опытно-конструкторских работ, а также на внедрение их результатов в производство. Иные виды деятельности, осуществляемые некоммерческими организациями (НКО), направленные на социальную поддержку уязвимых групп населения, осуществление мониторинга исполнения государственными органами норм законодательства, продвижение реформ в соответствии с принципами построения демократического государства в данный перечень не отнесены.

Конституция Кыргызской Республики закрепляет право каждого осуществления любых действий и деятельности, кроме запрещенной Конституцией и законами (ст.18). В соответствии со ст.12 Закона КР «О некоммерческих организациях» Некоммерческая организация имеет право заниматься любыми видами деятельности, не запрещенными законом, которые не противоречат целям и задачам организации, определенным в уставе, программных документах и иных актах.

 

В соответствии со ст.5 Закона КР «О некоммерческих организациях» Государство гарантирует некоммерческим организациям условия для выполнения ими уставных задач. Государственные органы и должностные лица обеспечивают соблюдение прав и законных интересов некоммерческих организаций в соответствии с Конституцией и законодательством Кыргызской Республики и оказывают поддержку их деятельности. Аналогичные положения предусмотрены ст.11 Закона КР «О меценатстве и благотворительной деятельности».

 

Таким образом, вводимый проектом Закона термин «иностранной (международной) безвозмездной помощи» существенным образом ограничивает деятельность НКО, наряду с деятельностью иных перечисленных проектом Закона субъектов – Кыргызской Республики, органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических лиц, осуществляемой на основе международной помощи, что противоречит вышеуказанным нормам Законов и, как следствие, нарушает право НКО на реализацию деятельности, предусмотренной их Уставами.

 

При этом, ст.15 Закона КР «О некоммерческих организациях» предусмотрено, что Государственные органы, допустившие создание условий, способствующих ограничению деятельности некоммерческих организаций, несут ответственность в соответствии с действующим законодательством. Аналогичные положения предусмотрены и ст.3 Закона КР «О меценатстве и благотворительной деятельности».

 

Вводимый проектом Закона термин «Потребитель» в качестве такового определяет юридические и физические лица Кыргызской Республики, являющиеся непосредственными пользователями иностранной (международной) безвозмездной помощи. Учитывая, что в понятие «иностранная помощь» отнесен и «иностранный (международный) грант», инициаторами проекта Закона не принято во внимание, что и сами органы государственной власти, органы местного самоуправления могут являться пользователями международной помощи, предоставленной им для, к примеру, обучения, обмена специалистами, реализации программ в области образования, здравоохранения.

 

Положения ст.2, ст.3 проекта Закона в полном объеме предусмотрены Положением «О порядке приема и распределения гуманитарной помощи в Кыргызской Республике», в соответствующих аспектах - Законом КР «О лекарственных средствах», урегулированы Налоговым кодексом КР, Таможенным кодексом КР.

 

Положения ст.4 проекта Закона, предусматривающей ответственность перед иностранным донором регулируются Гражданским, Уголовным законодательством, в полном объеме определено Положением «О порядке приема и распределения гуманитарной помощи в Кыргызской Республике».

Так, вопросы, связанные с реализацией иностранной помощи (порядка распределения, контроль, отчетность) определяются сторонами: стороной, передающей иностранную помощь и стороной ее принимающей, - на основе договора. В соответствии со ст.2 Гражданского кодекса КР, признается равенство, автономия воли, имущественной самостоятельности, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, их судебной защиты. Данное положение означает, что субъекты, не являющиеся участником договора, не могут произвольно вмешиваться в деятельность сторон.

 

Пункт 4 ст.4 проекта Закона перечисляет виды деятельности, на которые направление иностранной помощи запрещено. Данный запрет в полном объеме предусмотрен п.5 ч.4 ст.4 Конституции КР (запрещается деятельность политических партий, общественных и религиозных объединений, их представительств и филиалов, преследующих политические цели, действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, подрыв национальной безопасности, разжигание социальной, расовой, межнациональной, межэтнической и религиозной вражды), а также Уголовным кодексом КР (Глава 29).

 

Статья 5 проекта Закона, предусматривающая необходимость осуществления контроля за иностранной безвозмездной помощью со стороны Правительства в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, урегулированы в полном объеме предусмотрен Положением «О порядке приема и распределения гуманитарной помощи в Кыргызской Республике», а также иными Распоряжениями Правительства Кыргызской Республики, а также соглашениями между государствами.

 

Пункт 1 ч.2 ст.6 проекта Закона предписывает Правительству КР «принять необходимые меры, направленные на поддержку деятельности иностранных доноров, и определить порядок оказания иностранной безвозмездной помощи». Слово «порядок» подразумевает, что Правительство будет принимать решение о предоставлении либо непредставлении иностранной помощи определенному субъекту, в том числе определять условия, объем, форму ее получения. Учтивая, что согласно действующего законодательства, стороны автономно определяют порядок оказания иностранной безвозмездной помощи на основе договора, иные субъекты, в том числе и Правительство, не полномочно устанавливать дополнительный либо иной порядок оказания иностранной безвозмездной помощи.

 

Следует отметить, что вопросы целевого использования иностранной помощи осуществляется контроль иностранным донором на основе проводимых независимых аудитов. При этом, часть поступающей помощи расходуется и на уплату налоговых и социальных отчислений в порядке и случаях, предусмотренных Налоговым кодексом КР, Трудовым кодексом КР.

 

Учитывая, что формулировка данной статьи затрагивает обеспечение конституционных прав, правовой статус общественных организаций и, как следствие, конституционных прав и свобод человека и гражданина, требуется проведение обязательной антикоррупционной экспертизы.

 

2)

Не менее важным является, что Конституция КР, а равно все выше перечисленные Законы и нормативно-правовые акты, устанавливают приоритет норм международного права, и принципов. Так, основными международными принципами являются принципы гуманности, нейтральности и беспристрастности, а также минимальные стандарты в отношении координации действий и качества, касающиеся товаров гуманитарной помощи, сотрудников и программ. В этой связи, действующее законодательство Кыргызской Республики соответствует указанным принципам.

 

3)

Содержание проекта Закона также не соответствует требованиям Закона КР «О нормативно-правовых актах Кыргызской Республики» - ст.11, ст.12, ст.20, ст.22. Так, в соответствии со ст.11, название нормативно-правового акта должно отражать его основное содержание. Наименованием проекта является Закон КР «Об иностранной безвозмездной помощи (содействии) Кыргызской Республике». В соответствии со ст.1 Конституции КР, Кыргызстан является суверенным, демократическим, правовым, светским, унитарным, социальным государством. В то время как содержание проекта Закона значительно расширяет круг субъектов иностранной помощи, предусмотрев не только Кыргызскую Республику, но и иные субъекты.

 

ВЫВОДЫ:

 

Цели, задачи, предмет правового регулирования справки-обоснования не соответствуют содержанию проекта Закона.

 

Содержание проекта Закона противоречат положениям Конституции Кыргызской Республики, Гражданскому кодексу Кыргызской Республики, Закону КР «О некоммерческих организациях», Закону КР «О меценатстве и благотворительной деятельности».

 

Проект Закона не соответствует принципам правовой системы: принцип, демократизма, принцип законности, принцип гуманизма, принцип справедливости.

 

Принятие проекта Закона приведет к следующим негативным последствиям:

- создаст коллизионные нормы с действующим законодательством (Конституцией КР, Гражданским кодексом КР, Законом КР «О некоммерческих организациях», Законом КР «О меценатстве и благотворительной деятельности», иные Положения Правительства КР), что, как следствие, негативно скажется на правовой системе и действующих законах Кыргызской Республики;

- существенно ограничит деятельность субъектов – получателей иностранной помощи;

- ограничит доступ уязвимых групп населения к оказываемым бесплатным социальным и иным услугам;

- ограничит поступления денежных средств в бюджет государства, производимые НКО по социальным и иным отчислениям, предусмотренных законодательством;

- нарушит демократические основы и принципы взаимодействия НКО-сектора с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

 

Проект Закона не способствует урегулированию целевого использования иностранной помощи, определяя полномочия в данной сфере для Правительства, которое и так соответствующими актами определяет порядок и контроль за поступающей иностранной помощью в отношении государственных органов и органов местного самоуправления. В отношении же юридических и физических лиц – действуют положения Гражданского, Налогового законодательства.

 

Проект Закона содержит коррупционную норму, определяя Правительство в качестве органа, устанавливающего порядок оказания иностранной помощи в отношении всех субъектов ее получателей.

 

Проект Закона разработан с нарушением правил законодательной техники: отсутствуют требования логической структуры нормы, содержание положений норм не соответствует наименованию статьи (ст.2, ст.4).

 

Название проекта Закона не отражает его содержание.

 

РЕКОМЕНДАЦИЯ:

Учитывая, что указанные в справке-обосновании рекомендации ООН, равно как и Руководящие принципы, касающиеся внутригосударственного содействия и регулирования международной помощи в случае вооруженных конфликтов, стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера имеют, определяют, в целом, общую цель – устранение на законодательном уровне ненужной волокиты в виде препятствий и задержки на таможенных постах товаров и оборудования, предназначенной для оказания помощи, проблемы с получением официального признания иностранной профессиональной квалификации сотрудников-специалистов, иных барьеров.

 

Учитывая данные обстоятельства, а также приоритет норм международного права в системе национального законодательства Кыргызской Республики, предлагается осуществить тщательный анализ нормативно-правовых актов Кыргызской Республики на предмет соответствия международным стандартам ввоза, распределения гуманитарной помощи, ввозимой на территорию Кыргызской Республик, в целях исключения барьеров для ее поступления, осуществления эффективной координации среди государственных органов, органов местного самоуправления по распределению гуманитарной помощи.

 

16/03/2012г.