Нефтяные приоритеты российской дипломатии и энергетическая стратегия России

Журнал "ДИПЛОМАТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК"
февраль 2002 год

ДИПЛОМАТИЯ И ЭКОНОМИКА

__________________________________________________________________________
НЕФТЯНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ РОССИЙСКОЙ ДИПЛОМАТИИ

И ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ СТРАТЕГИЯ РОССИИ

Международные нефтяные приоритеты российской энергетической дипломатии в немалой степени определяются своеобразным и уникальным положением России в мировой энергетике и мировой энергетической политике*).

С одной стороны, Россия — активный участник группы государств, входящих в большую “восьмерку”, которые, как и большинство других промышленно развитых стран, являются нетто-импортерами энергетических ресурсов. Глобальные энергетические интересы этих стран сводятся к обеспечению долгосрочных и надежных поставок импортных энергоресурсов по разумно низким ценам. Эти интересы отстаивает Международное энергетическое агентство (МЭА), которое было образовано в разгар энергетического кризиса 70-х годов с целью формирования системы энергетической безопасности стран Запада. Основой этой системы являются стратегические запасы нефти и нефтепродуктов стран-импортеров, а также комплекс мер по их использованию в чрезвычайных ситуациях.

С другой стороны, Россия входит в группу ведущих нетто-экспортеров энергетических ресурсов, глобальные энергетические интересы которых сводятся к обеспечению долгосрочных и стабильных поступлений средств за экспорт этих ресурсов по разумно высоким ценам. Интересы основных экспортеров нефти отстаивает ОПЕК, а ряд стран, включая Россию, входит в группу независимых экспортеров нефти.

Очевидно, что интересы этих групп стран не совпадают, о чем свидетельствуют развитие нынешней ситуации на мировых энергетических рынках и последние события в мировой энергетической дипломатии. Поэтому Россия, отстаивая прежде всего собственные интересы на нефтяном направлении своей внешнеэкономической политики, объективно учитывает интересы обеих групп стран, стремясь обеспечить их баланс.

Далее рассмотрим нефтяные интересы и приоритеты России на глобальном, региональном и других уровнях международных экономических отношений.

Стратегические интересы России
в мировой нефтяной отрасли

Рассматривая стратегические интересы России в мировой энергетике, следует отметить, что она обладает значительными запасами энергетических ресурсов, от экспорта которых в ближайшие годы в немалой степени зависит экономическая и политическая стабильность в стране. В то же время эти ресурсы невосполнимы, что накладывает определенные ограничения на внешнеэкономическую деятельность в сфере энергетики.

В соответствии с официальными данными ресурсная обеспеченность России в нефти, исходя из сегодняшних экономических и технологических реальностей, составляет по доказанным запасам 22—25 лет, а по прогнозным — около 50 лет. Очевидно, что вряд ли национальным интересам России соответствует неограниченное наращивание экспорта нефти. В Энергетической стратегии России на период до 2020 года предусмотрено сохранение и возможно небольшое наращивание сегодняшнего уровня экспорта нефти и нефтепродуктов.

Очевидно, что мы не можем бесконечно “гнать” нашу нефть на экспорт, особенно если рыночная конъюнктура неблагоприятна или если экспортные поступления не работают на национальные интересы. Следует иметь в виду, что в отличие от ряда других стран — экспортеров энергетических ресурсов Россия обладает существенным промышленным и интеллектуальным потенциалом, экспортные возможности которого пока не реализуются в силу ряда причин.

При благоприятном развитии экономической и политической ситуации в России может измениться структура ее экспорта за счет расширения поставок промышленной продукции и услуг, в том числе в сфере энергетики. В этом плане немало зависит от того, насколько рационально будут использованы “нефтегазовые” доллары, получаемые от продажи энергоносителей на мировых рынках, для развития промышленных и наукоемких отраслей российской экономики.

“Экономические нефтяные” интересы России на ближайшее 10 — 20 лет можно определить как сохранение и диверсификацию рынков сбыта, прежде всего в странах АТР, развитие транспортной инфраструктуры, обеспечение безопасности транспортировки нефти, сохранение благоприятной ценовой конъюнктуры на мировых рынках нефти, обеспечение доступа российских компаний к месторождениям, к перерабатывающим и сбытовым структурам в зарубежных странах, в частности - в странах СНГ. Кроме того, внешнеэкономическим интересам России соответствует изменение структуры нефтяного экспорта за счет повышения в нем доли нефтепродуктов и продукции нефтехимии.

В “нефтяной” дипломатии Россия имеет также геополитические и внешнеполитические интересы. Прежде всего, следует отметить то, что успешная внешнеэкономическая деятельность российских компаний содействует укреплению международного авторитета России в качестве одной из ведущих энергетических держав. Кроме того, внешнеэкономические успехи российского нефтяного комплекса способствуют усилению влияния России на евроазиатском пространстве, особенно на территории бывшего СССР, что немаловажно в условиях непростой геополитической ситуации после окончания “холодной войны”.

Глобальные приоритеты

Ситуация на мировых рынках нефти определяется целым рядом факторов, среди которых наиболее важное значение имеют экономические и политические. На глобальном уровне дипломатия Россия стремится использовать политические факторы, чтобы обеспечить благоприятную ценовую конъюнктуру на рынках нефти, одновременно пытаясь учесть интересы стран “восьмерки”.

После резкого ухудшения ценовой конъюнктуры на мировых рынках нефти в 1998—1999 годах энергетическая дипломатия России по инициативе нефтяной промышленности активизировала взаимодействие с ОПЕК и добилась получения статуса наблюдателя на конференциях этой организации. С того времени российские представители принимают участие в регулярных встречах министров нефти и энергетики стран ОПЕК, что в определенной степени содействовало улучшению и стабилизации ценовой конъюнктуры на мировых рынках нефти. В настоящее время в связи с длительным спадом в мировой экономике, особенно в основных энергопотребляющих регионах, наблюдается резкое ухудшение положения с ценами. Россия поддерживает активные контакты с руководством ОПЕК и ведущих стран-экспортеров, в том числе не входящих в ОПЕК, в целях улучшения ценовой конъюнктуры. Помимо участия в министерских конференциях ОПЕК в Вене, в практику взаимодействия стран ОПЕК и независимых экспортеров нефти входит проведение симпозиумов и совещаний экспертов по проблемам мирового рынка нефти. Кроме того, еще 1997—1998 годах по инициативе ряда стран ОПЕК и Мексики, являющейся независимым экспортером, прорабатывался вопрос об образовании неформальной большой нефтяной “восьмерки” или “девятки” с участием ведущих стран ОПЕК и независимых экспортеров нефти, включая Россию. В настоящее время различные варианты образования неформальной группы стран-экспортеров снова появились на горизонте. Известно, что в число независимых экспортеров нефти входят такие страны, как Россия, Мексика, Норвегия, Канада, Велико-британия, и другие.

Россия развивает сотрудничество с МЭА по широкому кругу проблем, которые определены подписанной в 1994 году Декларацией о сотрудничестве между Россией и Агентством. В настоящее время заканчивается подготовка обзора энергетики России, подготовленного МЭА, в котором большое внимание уделено нефтяному сектору. Важное значение для российской нефтяной политики имеет участие совместно с МЭА в конференциях по мировым нефтяным рынкам, а также использование высококвалифицированных аналитических материалов МЭА по мировой нефтяной промышленности.

Наша страна, являясь членом большой “восьмерки”, принимает активное участие в обсуждении глобальных проблем энергетики, включая проблемы и перспективы мировой нефтяной отрасли, в рамках этого “элитного” межгосударственного клуба. Эти проблемы были в центре внимания встречи министров энергетики “восьмерки”, проведенной по инициативе России в Москве весной 1998 года, а также будут в повестке дня следующей такой встречи, которая будет проведена по инициативе США весной 2002 года.

Проблемы развития мировых энергетических рынков, а также проблемы экспортеров и импортеров нефти обсуждаются также в рамках глобального диалога потребителей и производителей энергоресурсов, который проходит на мировых энергетических форумах с участием руководителей нефтяных и энергетических министерств многих стран мира. Последний такой форум, в котором активно участвовала российская делегация, прошел в Эр-Рияде в ноябре 2000 года. В 2002 году в Японии пройдет очередной форум, в подготовке которого принимают участие российские представители.

Среди неправительственных международных нефтяных конгрессов глобального уровня выделяются мировые нефтяные конгрессы, в которых, как правило, принимают участие представители российских нефтяных компаний, правительственных структур, а также академических кругов. В настоящее время проводится подготовка к 17-му Мировому нефтяному конгрессу, намеченному на сентябрь 2002 года в Рио-де-Жанейро. Его работа может внести весомый вклад в поддержание глобальной стабильности в мировой нефтяной отрасли и на мировых нефтяных рынках с учетом баланса интересов импортеров и экспортеров нефти.

Региональные приоритеты

Региональные приоритеты нефтяной дипломатии России основаны на положениях Энергетической стратегии, в которой отмечается, что, несмотря на то, что основным рынком сбыта нефти и нефтепродуктов является Европейский регион, наша страна намерена принимать меры по существенному расширению экспортных потоков на восточном и южном направлениях. Энергетическая стратегия страны ориентируется на масштабное вовлечение в топливно-энергетический баланс России углеводородных ресурсов центральноазиатских стран СНГ, включая страны Каспийского региона. В этой связи одной из приоритетных задач российской дипломатии является содействие реализации ряда крупных нефтяных проектов, включая строительство стратегических нефтепроводов.

В Европе Россия имеет большие “нефтяные” интересы во многих странах. В основном они сводятся к сохранению и расширению рынков сбыта, внедрению в сбытовые сегменты нефтяного бизнеса, получению инвестиций, решению вопросов транзита. В рамках Энергодиалога Россия— Евросоюз немало внимания уделяется обеспечению интересов российской нефтяной промышленности. В обсуждении проблем принимают участие не только представители государственных структур, но и крупнейших российских нефтяных компаний. Судя по итогам первого этапа Энергодиалога, зафиксированным на саммите в Брюсселе в октябре 2001 года, у российских нефтяников имеются неплохие практические перспективы развития сотрудничества с европейцами.

Важное значение для формирования правовых рамок энергетического сотрудничества на евроазиатском пространстве имеет Договор к Энергетической хартии и связанные с ним документы. Среди всех положений ДЭХ наибольшее значение для нефтяных интересов России имеет статья о свободе транзита, на базе которой в настоящее время разрабатывается протокол о транзите. В случае ратификации Договора нефтяные интересы России были бы обеспечены более надежно.

Широко известно, что у России имеется немало нефтяных интересов на постсоветском пространстве, которое является приоритетным для российской энергетической дипломатии. Реализация этих интересов в немалой степени связана с развитием двустороннего и многостороннего энергетического сотрудничества России с бывшими союзными республиками на современной международно-правовой и внешнеэкономической основе с учетом рыночных преобразований в экономике и ее энергетическом секторе на территории бывшего СССР. К настоящему времени основные нефтяные интересы России сводятся к решению проблем задолженности и транзита, а также к участию в приватизации объектов нефтяной промышленности и расширению своей доли в сбытовых структурах.

Нефтяные интересы России в Каспийском регионе неразрывно связаны с геополитическими интересами страны в этом регионе, а также интересами в транспортной и других экономических сферах. Поскольку широкомасштабное освоение морских нефтяных месторождений затруднено из-за нерешенной проблемы правового статуса Каспия, российская дипломатия ведет сложные переговоры с каспийскими странами по поводу решения этой проблемы.

Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР) входит в приоритеты внешней политики России вообще и ее энергетического направления в частности. Анализируя перспективы развития отношений со странами региона после официального вступления России в Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС), целесообразно отметить, что одним из ключевых элементов этих отношений является энергетическая сфера. Большие перспективы для экспорта российской нефти открываются в этом регионе в связи с существенным ростом спроса на нефть и развитием рынков этого энергетического ресурса в ряде стран Восточной Азии. Наибольшее внимание привлекают проекты поставки нефти с месторождений Сахалина и Восточной Сибири.

В региональные приоритеты нефтяной дипломатии России входит “дипломатическое” сопровождение реализации международных проектов, затрагивающих внешнеэкономические и геополитические интересы страны. Среди проектов на европейском направлении следует выделить трубопроводные проекты Каспийского трубопроводного консорциума (КТК), Балтийской трубопроводной системы (БТС), строительства трубопровода по маршруту Бургас—Александрополис, соединения трубопроводов “Дружба” и “Адрия”, формирования транспортного комплекса для экспорта нефти на северном направлении “Северные Ворота”, а также разработки ряда крупных месторождений нефти. На азиатском направлении все большую актуальность приобретают проекты разработки нефтяных сахалинских и ряда сибирских месторождений, а также проекты транспортировки нефти с Сахалина и строительства экспортных нефтепроводов в Китай и в морские порты на Дальнем Востоке. Имеются также некоторые проекты в Каспийском регионе и Средней Азии, которые затрагивают российские интересы.

Страновые приоритеты

Энергетический фактор, основой которого является нефтяная составляющая, во многом влияет на характер двусторонних отношений России во внешнеэкономической и внешнеполитической сферах с 60—70 странами. Из-за ограничений, связанных с объемом данной статьи, далее будут рассмотрены только несколько примеров.

Среди некоторых стран — импортеров нефти, двусторонние отношения с которыми входят в нефтяные приоритеты, можно выделить США, несмотря на то, что российские нефтяные компании только начинают осваивать североамериканский рынок. Это связано с тем, что от США в немалой степени зависит решение международных финансовых институтов в отношении предоставления кредитов российской энергетической отрасли, включая нефтяную промышленность. Россия заинтересована в развитии энергетического сотрудничества с США, включая нефтяную сферу. В этой связи следует отметить, что на всех уровнях российско-американских встреч по экономическому сотрудничеству в повестку дня входят “нефтяные” вопросы. По всей вероятности, после активного политического сближения между двумя странами, наблюдаемого после начала борьбы с международным терроризмом, роль нефтяного фактора в наших отношениях возрастет.

Среди других стран-импортеров, в двусторонних отношениях с которыми у России имеются нефтяные интересы, можно отметить государства СНГ и Балтии, Турцию, страны Центральной и Восточной Европы, а в перспективе ряд стран АТР.

Касаясь двусторонних “нефтяных” отношений с экспортерами, можно отметить Норвегию, которая является крупнейшим производителем и экспортером нефти среди стран Западной Европы. Очевидно, что у России и Норвегии, несмотря на то что они конкуренты на рынках нефти и газа в странах Западной Европы, имеются и общие интересы. Обе страны существенно зависят от экспорта энергетических ресурсов, особенно в нефтяной сфере. Практика свидетельствует о том, что Россия и Норвегия заинтересованы в поддержании стабильности и предсказуемости на мировых рынках нефти.

Непростой комплекс “нефтяных” отношений складывается у России с ресурсными странами СНГ, а также транзитными государствами, образовавшимися на постсоветском пространстве.

Российские нефтяные интересы в районе Персидского залива связаны в первую очередь с тем, что страны этого региона обладают огромными запасами нефти и являются основными ее поставщиками на мировой рынок. Можно отметить как конкурентные, так и партнерские аспекты отношений с этими странами. В последнее время нефтяной фактор играет все более важную роль в отношениях с рядом государств Латинской Америки и Северной Африки.

Корпоративные аспекты

В условиях обострения конкурентной борьбы на мировых энергетических рынках преимущества получают те компании, которые имеют крепкие финансово-экономические и ресурсные “тылы”, богатый опыт корпоративной дипломатии, а также пользуются поддержкой со стороны государств своего базирования. Деятельность российских нефтегазовых компаний заведомо ставила бы их в невыгодные условия конкурентной борьбы со своими зарубежными партнерами, если бы они развивали свою международную корпоративную стратегию без поддержки российского государства. Очевидно, что эффективное и конструктивное сотрудничество между российскими компаниями и органами государственной власти поможет России в полной мере использовать огромные потенциальные возможности для укрепления своих позиций в мировой нефтяной отрасли, а также роста авторитета в мировой политике.

Необходимо отметить, что на Западе накоплен многолетний опыт корпоративной стратегии, а также отработаны механизмы координации с официальной дипломатией стран своего базирования. Важное место в этих стратегиях занимают Россия и российские компании. Поэтому для развития российских компаний важно изучать и использовать опыт западной “корпоративной дипломатии”, что будет содействовать их более эффективному участию в международном энергетическом бизнесе.

В заключение о некоторых соображениях по повышению эффективности российской энергетической дипломатии на нефтяном направлении. Как представляется, реализация широких возможностей нефтяной промышленности России на международной арене вряд ли осуществима без целостной концепции международной нефтяной стратегии страны, в которой были бы учтены российские общефедеральные и региональные интересы, а также интересы российского нефтяного бизнеса. На сегодня можно констатировать, что, несмотря на возрастание значения нефтяного фактора в практической дипломатии России, целостной концепции, которая могла бы дополнить и развить внешнеэкономический раздел Энергетической стратегии России на период до 2020 года, нет. Кроме того, отсутствует и постоянно действующий механизм координации деятельности МИД России, Минэнерго России, других министерств и российских компаний по внешнеполитическому обеспечению интересов в сфере энергетики, хотя вопрос о его создании прорабатывался в 1997—2000 годах. В то же время межведомственная координация с участием энергетического бизнеса на энергетическом направлении внешней политики и дипломатии неплохо отлажена в США, других зарубежных странах. Очевидно, что без согласованных действий российских нефтяников и дипломатов на основе квалифицированно проработанной концепции широкомасштабное освоение перспективных зарубежных рынков будет затруднительно.

Определенную надежду вселяет то, что налажено рабочее взаимодействие МИД России с Мин-энерго России, с другими министерствами, а также с компаниями, что закладывает неплохую основу для разработки концептуальных положений нефтяной дипломатии, а также их реализации. Обращает на себя внимание, что в ряде правительственных документов, включая комплекс мер по обеспечению реализации Энергетической стратегии на период до 2020 года, предусмотрено создание координационного органа по обеспечению внешнеэкономических интересов России в сфере энергетики, а также аналитического центра для разработки соответствующей идеологии.

,
ст. советник ДЭС МИД России,
канд. экон. наук

__________________________________________________________________

*“Газовые” приоритеты российской дипломатии были рассмотрены в статье П. Родионова и С. Жизнина в “Дипломатиче-ском вестнике”, 2000, № 2.