Лекция 19. Антимонопольное законодательство

Лекция 19.

АНТИМОНОПОЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

1.  Понятие конкуренции

2.  Меры по развитию конкуренции

3.  Антиконкурентное поведение и ограничение конкуренции

4.  Понятие монополий и доминирующего положения на рынке

5.  Понятие и цели антимонопольного регулирования

6.  Состав антимонопольного законодательства РФ

7.  Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства

Литература:

1.  Жилинский право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник для вузов. – М.: Норма, 2008.

2.  Петров законодательство: теория и практика применения. – СПб.: Нестор-История, 2012. – 160 с.

3.  ФЗ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года

4.  Положение о Федеральной антимонопольной службе (утверждено Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001 года № 000)

5.  Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы (утверждено приказом ФАС РФ от 01.01.2001 года № 30)

1. Понятие конкуренции

Законодатель в п. 7 ст. 4 ФЗ «О защите конкуренции» сформулировал понятие кон­куренции следующим образом: «Конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными дей­ствиями каждого из них исключается или ограничивается воз­можность каждого из них в одностороннем порядке воздейство­вать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке».

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определяются ФЗ «О защите конкуренции» путем закрепления, с одной стороны, мер по поддержке конкуренции, а с другой стороны – мер предупрежде­ния и пресечения как монополистической деятельности и недобро­совестной конкуренции, так и недопущения, ограничения, устра­нения конкуренции.

Конкуренция может существовать только в рыноч­ной экономике и неотделима от понятия «рынок».

Действующее законодательство рассматривает рынок как тер­риторию фактического распространения (обращения) товаров, используя тем самым экономическое толкование и понимание границ рынка.

Пункт 4 ст. 4 ФЗ «О защите конкуренции» определяет товарный рынок как сферу об­ращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаме­няемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, техниче­ской или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообраз­ность отсутствуют за ее пределами.

Структурно рынок состоит из следующих элементов:

·  установленные и санкционированные правила обращения товаров, работ, услуг;

·  объекты, по поводу которых субъекты вступают в отношения между собой;

·  субъекты, действующие на рынке с целью извлечения при­были и удовлетворения потребительских интересов;

·  определенные границы, в пределах которых товар будет об­ращаться, а субъекты будут иметь возможность вступать в отноше­ния между собой.

В свете правового регулирования рынка главную заботу государ­ства составляют организационные и правовые основы предупре­ждения, ограничения и пресечения монополистической деятель­ности и недобросовестной конкуренции, обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков.

2. Меры по развитию конкуренции

Норма ст. 8 Конституции РФ, устанавливая гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров работ и услуг, свободы экономической деятельности, причисляет к ним поддержку конкуренции.

Законодательные меры, обеспечивающие раз­витие конкуренции, можно разделить на следующие группы:

·  меры стимулирующего характера;

·  меры по защите конкуренции;

·  меры пресечения антиконкурентного поведения;

·  меры предупреждения антиконкурентного поведения.

Меры стимулирующего характера побуждают хозяйствующих субъектов к соперничеству, соревновательности, формируют у предпринимателей заинтересованность в соблюдении конкурент­ных правил, создают возможности для осуществления предприни­мательской деятельности в конкурентных условиях. К мерам стимулирующего характера относятся:

развитие инфраструктуры;

·  ликвидация необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров;

·  таможенно-тарифное и нетарифное регулирование;

·  использование инструментов налогового и неналогового стимулирования и поддержки;

·  поддержка малого и среднего предпринимательства;

·  совершенствование системы государственных и муници­пальных закупок;

·  информационное и кадровое обеспечение конкуренции и пр.

Меры по защите конкуренции направлены на исключение какого-либо негативного воздействия на конкуренцию и находят свое выражение в необходимости выполнения устанавливаемых анти­монопольным законодательством установлений. Здесь нарушения выражаются не в антиконкурентном использовании хозяйственной и/или публичной компетенции, а нарушении предписываемых за­коном процедур, что и приводит к умалению конкуренции.

К мерам по защите конкуренции относятся:

·  установление антимонопольных требований к торгам (ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции»);

·  определение порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества (ст. 17.1 ФЗ «О защите конкуренции»);

·  установление особенностей отбора финансовых организа­ций (ст. 18 ФЗ «О защите конкуренции»).

Меры пресечения антиконкурентного поведения выражаются в установлении целого ряда запретов, адресованных хозяйствую­щим субъектам и органам власти, использующим хозяйственную и/или публичную компетенцию во вред конкуренции:

·  запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом до­минирующим положением (ст. 10 ФЗ «О защите конкуренции»);

·  запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов (ст. 11 ФЗ «О защите конкуренции»);

·  запрет на координацию экономической деятельности (ч. 3 ст. 11 ФЗ «О защите конкуренции»);

·  запрет на недобросовестную конкуренцию (ст. 14 ФЗ «О защите конкуренции»);

·  запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов государственной власти (ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции»);

·  запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или со­гласованные действия органов государственной власти (ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции»).

Меры предупреждения антиконкурентного поведения проявляют себя в применении мер принуждения путем установления запрета на совершение определенного действия только при условии прове­дения ретроспективного или перспективного анализа воздействия на состояние конкуренции совершённого действия или действия, предполагаемого к совершению.

К мерам, направленным на предупреждение антиконкурентно­го поведения, следует отнести следующие:

·  предоставление государственных или муниципальных пре­ференций с предварительного согласия антимонопольного органа (ст. 19-21 ФЗ «О защите конкуренции»);

·  осуществление государственного контроля за экономи­ческой концентрацией (ст. 27-35 ФЗ «О защите конкуренции») путем установления ка­тегорий сделок и действий, осуществление которых возможно с предварительного согласия антимонопольного органа, либо об осуществлении которых должен быть уведомлен антимонополь­ный орган;

·  осуществление государственного контроля за ограничива­ющими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов, которые могут быть признаны допустимыми в соответствии с за­коном (ст. 35 ФЗ «О защите конкуренции»).

3. Антиконкурентное поведение и ограничение конкуренции

Задачами антимонопольного законодательства являются защи­та, поддержание конкуренции и пресечение поведения, направлен­ного против и во вред конкуренции.

Такое поведение получило название антиконкурентное поведе­ние. В литературе для обозначения такого поведения используется иногда термин «деятельность» (антиконкурентная деятельность), что представляется неверным, поскольку антиконкурентным мо­жет быть и бездействие.

Антиконкурентное поведение может выражаться:

·  в злоупотре­блении хозяйствующим субъектом, группой лиц своим домини­рующим положением;

·  в заключении соглашений или совершении согласованных действий, запрещенных антимонопольным зако­нодательством;

·  недобросовестной конкуренции;

·  в недопущении, ограничении, устранении конкуренции органами государственной власти.

В силу п. 17 ст. 4 ФЗ «О защите конкуренции» признаками ограничения конкуренции являются:

·  сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке;

·  рост или снижение цены товара, не связанные с соответ­ствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке;

·  отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке;

·  определение общих условий обращения товара на товар­ном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указания­ми иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке;

·  иные обстоятельства, создающие возможность для хозяй­ствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обра­щения товара на товарном рынке.

С учетом сказанного, полагаем верными следующие опреде­ления: недопущение конкуренции – неправомерное поведение субъекта, исключающее возможность конкуренции;

ограни­чение конкуренции – неправомерное поведение субъекта, су­щественно снижающее возможность конкуренции;

устранение конкуренции – неправомерное поведение субъекта, постепенно устраняющее возможность конкуренции.

4. Понятие монополий и доминирующего положения на рынке

Конкуренции как виду деятельности, осуществляемому множе­ством субъектов и направленному на приобретение преимуществ в бизнесе, противопоставляется деятельность, осуществляемая од­ним субъектом (либо группой лиц), обладающим всей рыночной властью и потому способным влиять на этот рынок определяющим образом. Такое состояние рынка называют монополией.

Монополия – состояние рынка, при котором удовлетворение спроса на определенный товар осуществляется одним субъектом (группой лиц), товар не может быть заменен в потреблении други­ми товарами и предпосылки для развития конкуренции ограниче­ны либо отсутствуют.

Монополия характеризуется следующими чертами:

1.  на рынке представлен один субъект или группа лиц, высту­пающих консолидированно;

2.  товар облает уникальными, только ему присущими свой­ствами, в силу чего не является взаимозаменяемым товаром, т. е. не может быть сравним по своему функциональному назначе­нию, применению, качественным и техническим характеристи­кам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производствен­ных целях);

3.  контроль за ценообразованием и объемами производства осу­ществляется только монополистом; конкуренты (реальные или по­тенциальные) такой возможностью не обладают;

4.  спрос на производимые в условиях монополии товары не яв­ляется эластичным.

Эластичный спрос наблюдается в случае, когда изменение цены на товар вызывает обратное изменение выручки от реализации этого товара: если цена товара увеличивается, то общая выручка уменьшается; и наоборот, если цена уменьшается, то общая вы­ручка повышается.

При неэластичности спроса изменение цены вызывает прямое изменение общей выручки: если цена товара увеличивается, то об­щая выручка также увеличивается. И в этом случае механизмы уста­новления справедливых равновесных цен не работают, поскольку спрос на товар есть, а конкуренции (как естественного ограничи­теля устремления монополиста) нет. Поэтому в этом случае необхо­димо публичным (принудительным, административным) способом обеспечить справедливость цены на товар;

5.  полная информация на рынке отсутствует. В этом случае мо­нополист стремится искусственно ограничить доступность и рас­пространимость информации, создавая тем самым дополнитель­ный барьер для развития конкуренции;

6.  существуют барьеры для организации бизнеса, преодоление которых невозможно или крайне затруднительно.

Виды монополий на рынке:

Государственная монополия – направленная на обеспечение публично-правовых интересов монополия, созданная в импера­тивном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяющим товарные границы монопольного рынка, субъекта монополии (монополиста) формы контроля и ре­гулирования его деятельности, а также компетенцию контроли­рующего органа.

Естественная монополия – состояние товарного рынка, при ко­тором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсут­ствие конкуренции в силу технологических особенностей произ­водства (в связи с существенным понижением издержек производ­ства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров (абз. 2 ст. 3 Закона о естественных монополиях).

Законодательно деятельность субъектов естественных моно­полий регулируется в следующих сферах:

·  транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистраль­ным трубопроводам;

·  транспортировка газа по трубопроводам;

·  железнодорожные перевозки;

·  услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

·  услуги общедоступной электросвязи и общедоступной по­чтовой связи;

·  услуги по передаче электрической энергии;

·  услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в элек­троэнергетике;

·  услуги по передаче тепловой энергии;

·  услуги по использованию инфраструктуры внутренних во­дных путей.

Временные (открытые) монополии – монополии, сложившиеся на товарном рынке в силу временного отсутствия конкуренции и приобретения тем самым хозяйствующими субъектами вре­менных преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности.

Появление временных монополий может обуславливаться:

·  созданием и выводом на рынок нового товара (работы, услуги);

·  неразвитостью определенного рынка товаров (работ, услуг);

·  использованием предпринимателем более эффективных форм организации и осуществления предпринимательской дея­тельности;

·  экономической концентрацией капиталов у определенного хозяйствующего субъекта (субъектов).

ФЗ «О защите конкуренции», устанавливая правила, определяющие пределы допусти­мого поведения хозяйствующих субъектов, занимающих моно­польное положение на рынке, использует понятие доминирующего положения и устанавливает два критерия, характеризующих по­ложение хозяйствующего субъекта на рынке в качестве доминиру­ющего – субъективный и количественный.

Субъективный критерий предполагает наличие у хозяйству­ющего субъекта возможности оказать воздействие на состояние конкуренции посредством как влияния на условия обращения то­вара, так и на самих конкурентов путем их устранения с рынка или недопущения на рынок.

Количественный критерий дополняет субъективный, опреде­ляя размер доли хозяйствующего субъекта или субъектов на рынке, при достижении которой презюмируется возможность оказания воздействия на состояние конкуренции.

В п. 1 ст. 5 ФЗ «О защите конкуренции», закрепляющем понятие доминирующего по­ложения, используются оба этих критерия.

Доминирующим положением признается положение хозяйству­ющего субъекта или нескольких хозяйствующих субъ­ектов на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту или таким хозяйствующим субъектам возможность оказывать решающее влия­ние на общие условия обращения товара на соответствующем то­варном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот то­варный рынок другим хозяйствующим субъектам (п. 1 ст. 5 ФЗ «О защите конкуренции»).

Не может быть признано доминирующим положение хозяй­ствующего субъекта (за исключением финансовой организации), доля которого на рынке определенного товара не превышает трид­цать пять процентов.

5. Понятие и цели антимонопольного регулирования

Антимонопольное регулирование  – это комплекс экономических, административных и законодательных мер, осуществляемых государством и направленных на то, чтобы обеспечить условия для рыночной  конкуренции и не допустить чрезмерной монополизации рынка, угрожающей нормальному функционированию рыночного механизма.

Целями антимонопольного регулирования являются:

·  обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и свободы экономической деятельности;

·  создание условий для эффективного функционирования то­варных рынков;

·  общее улучшение конкурентной среды;

·  повышение эффективности защиты конкуренции от антикон­курентных действий органов власти и хозяйствующих субъектов.

Для достижения этих целей государство обязано осуществлять антимонопольное регулирова­ние по нескольким направлениям:

·  формировать государственную политику в области конку­ренции;

·  определять условия своего прямого участия в конкурентных отношениях;

·  формировать антимонопольное законодательство;

·  осуществлять государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

6. Состав антимонопольного законодательства РФ

В соответствии со ст. 2 ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольное законодательство Российской Федерации (далее – антимонопольное законодатель­ство) основывается на Конституции РФ, ГК РФ и состоит из ФЗ «О защите конкуренции», иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовест­ной конкуренции. Эти отношения могут регулироваться постанов­лениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федерального антимонопольного органа в случаях, предусмотрен­ных антимонопольным законодательством.

Таким образом, выстраивается определенная иерархия нор­мативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции:

1) Конституция РФ;

2) международные договоры;

3) ГК РФ;

4) ФЗ «О защите конкуренции»;

5) иные федеральные законы, регулирующие отношения, свя­занные с защитой конкуренции;

6) федеральные законы, регу­лирующие отношения, оказывающие влияние на состояние кон­курентной среды;

7) постановления Правительства РФ в случаях, предусмотрен­ных антимонопольным законодательством;

8) нормативные правовые акты федерального антимонополь­ного органа в случаях, предусмотренных антимонопольным зако­нодательством.

Конституция РФ. Согласно Конституции РФ:

1) каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имуще­ства для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34, ч. 1);

2) в Российской Федера­ции гарантируются единство экономического пространства, сво­бодное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, под­держка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8, ч. 1);

3) на территории Российской Федерации не допускаются эко­номическая деятельность, направленная на монополизацию и не­добросовестную конкуренцию (ст. 34, ч. 2), а также установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препят­ствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;

3) ограничения перемещения товаров и услуг могут вводить­ся в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ст. 74).

Международные договоры. Конституция РФ устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются со­ставной частью ее правовой системы (например, соглашение между Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Министерством экономики и реформ республики Молдова о сотрудничестве в области конкурентной политики; Конвен­ции по охране промышленной собственности).

Гражданский кодекс РФ. К нормам ГК РФ, на которых основано антимонопольное за­конодательство, относятся, в частности, ст. 1 ГК РФ, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом, и ст. 10 ГК РФ, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим по­ложением на рынке.

Статья 1222 ГК РФ устанавливает, что к обязательствам, возни­кающим вследствие недобросовестной конкуренции, применяется право страны, рынок которой затронут такой конкуренцией, если иное не вытекает из закона или существа обязательства.

Согласно п. 7 ст. 1252 ГК РФ в случаях, когда нарушение исключительного права на результат интеллектуальной деятельно­сти или на средство индивидуализации признано в установленном порядке недобросовестной конкуренцией, защита нарушенного исключительного права может осуществляться как способами, предусмотренными настоящим Кодексом, так и в соответствии с антимонопольным законодательством.

Федеральный закон от 01.01.01 года «О защите конкуренции» распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресече­нием монополистической деятельности и недобросовестной кон­куренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправле­ния, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фон­ды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Иные федеральные законы, регулирующие отношения, связан­ные с защитой конкуренции. Эти законы содержат нормы, непосред­ственно направленные на защиту конкуренции (например, Федераль­ный закон от 26 марта 2003 г. «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 17 августа 1995 г. «О естественных монополиях»).

Федеральные законы, регулирующие отношения, оказывающие влияние на со­стояние конкурентной среды.

Эти законы не ставят своей целью регулирование отношений по защите конкуренции, но их нельзя не учитывать, поскольку они устанавливают правила, оказывающие формирующее и опосредо­ванное воздействие на состояние конкурентной среды.

К их числу, в частности, следует отнести:

1) Федеральный закон от 13 марта 2006 г. «О рекламе», целью которого являет­ся развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения в т. ч. принципов добросовестной конкуренции;

2) Федеральный за­кон от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», регулирующий отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в т. ч. в целях развития добросовестной конкуренции;

3) Федеральный закон -ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», устанавливающий осо­бенности закупки товаров, работ, услуг для нужд отдельных видов заказчиков (с участием в их капитале публично-правовых образо­ваний) в целях развития добросовестной конкуренции.

Постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федерального антимонопольного органа в случаях, предусмо­тренных антимонопольным законодательством.

Эти нормативные правовые акты принимаются только в тех случаях, когда федеральными законами, составляющими анти­монопольное законодательство, Правительству РФ или федераль­ному антимонопольному органу прямо предписывается принять соответствующий акт.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции» ФАС России уполномочена издавать нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Для антимонопольного регулирования характерно использова­ние норм различных отраслей права (гражданского, администра­тивного, уголовного и др.), а их сочетание с учетом установления специальных механизмов правового регулирования позволяет осу­ществлять меры по защите конкуренции. Поэтому антимонополь­ное законодательство носит комплексный характер, сочетает диспозитивные и императивные нормы, частноправовые и публично-правовые начала.

7. Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства

Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства в соответствии с постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федераль­ной антимонопольной службе» возложен на Федеральную анти­монопольную службу (ФАС России).

Руководство деятельностью Федеральной антимонопольной службы осуществляет Правительство Российской Федерации.

Федеральную антимонопольную службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации.

Руководитель Федеральной антимонопольной службы несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

Руководитель Службы имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации.

Структурными подразделениями центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы являются управления по основным направлениям деятельности Службы. В состав управлений включаются отделы.