ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ:

ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОЙ ОПРЕДЕЛЕННОСТИ

И СПРАВЕДЛИВОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ

/"Трудовое право", 2009, N 8/

М. В. ПРЕСНЯКОВ, С. Е. ЧАННОВ

, кандидат философских наук, доцент кафедры гражданского процесса, трудового и экологического права Поволжской академии государственной службы им. .

, кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. .

Сущность и особенности дисциплинарной ответственности

государственных служащих

Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила). Тем не менее обычно меры дисциплинарной ответственности применяются не "надведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями и т. д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной гражданской службе) предусматривает специальную дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих. В юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий <1>. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

--------------------------------

<1> , Толкунова право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 340.

Вместе с тем нам представляется не совсем верным сводить всю специфику специальной дисциплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в специальной литературе. В особенности это касается дисциплинарной ответственности государственных служащих, которая, на наш взгляд, должна обладать сущностными отличиями от аналогичного института трудового законодательства.

В связи с обсуждаемой проблемой интересен анализ видов юридической ответственности, проведенный известным конституционалистом <2>. В частности, этот ученый предлагает разделять юридическую ответственность на частную и публичную. Разумеется, юридическая ответственность всегда публична, но лишь в том смысле, что она всегда правовая, то есть предопределена нормами права, установленными или санкционированными государством (публичной властью). Указанные же типы юридической ответственности выделяются по критерию защищаемых интересов, "ведь традиционно считается, что частное право выражает и защищает интересы частных лиц, публичное - общегосударственные (публичные) интересы" <3>.

--------------------------------

<2> Крусс критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4; Крусс конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 501 - 563.

<3> Там же.

Применительно к дисциплинарной ответственности ученый обосновывает ее частный, "гражданский" характер. "Основное воздействие дисциплинарного увольнения - в контексте конституционного правопользования - правовосстановительное. Заключая трудовой договор с работником, работодатель не просто рассчитывает на правомерно-дисциплинированное сотрудничество (партнерство), но имеет на него право (безотносительно к конкретному работнику). Расторгая договор с нарушителем трудовой дисциплины по соответствующим основаниям, он действительно применяет дисциплинарное взыскание, "восстанавливая" тем самым свое право заключить аналогичный по содержанию договор с другим, предположительно более дисциплинированным лицом" <4>.

--------------------------------

<4> Крусс конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 515.

В данном случае с мнением вполне можно согласиться. Действительно, по характеру защищаемого интереса, гарантированных Основным Законом конституционных прав дисциплинарная ответственность в трудовых отношениях явно относится к частной или гражданской, поскольку речь идет, в частности, о праве работодателя на свободу экономической деятельности. В то же время, как нам представляется, совершенно иные функции дисциплинарная ответственность должна выполнять в государственно-служебных отношениях. Здесь дисциплинарный проступок посягает уже не на частноправовой интерес работодателя в найме квалифицированного и дисциплинированного работника. Согласно ст. 1 Закона о государственной гражданской службе указанный вид профессиональной служебной деятельности состоит в обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Таким образом, в данном случае юридическая ответственность призвана защитить публично-правовые интересы - обеспечить надлежащий порядок управления.

Между тем конструкция дисциплинарной ответственности в Законе о государственной гражданской службе является по существу заимствованной из трудового законодательства. Так, например, в трудовых отношениях работодатель как самостоятельный субъект экономической деятельности вправе, но не обязан применять к работнику меры дисциплинарной ответственности для защиты своего частного интереса, что представляется нам вполне оправданным. Однако по меньшей мере неоднозначным выглядит предоставление таких же широких полномочий в решении вопроса о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности представителю нанимателя. Служебные отношения на государственной гражданской службе носят явно выраженный публично-правовой характер. Как справедливо отмечает , дисциплинарные проступки гражданских служащих посягают не только на служебную дисциплину конкретного государственного органа, но также прямо или косвенно затрагивают интересы всей государственной службы в целом <5>. В силу этого предоставление представителю нанимателя чрезмерных дискреционных полномочий при решении вопроса о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания не отвечает публично-правовой природе гражданской службы <6>.

--------------------------------

<5> Сергеев вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 105.

<6> Там же.

В последние годы в научной литературе все чаще высказывается мысль о необходимости ограничения дискреции представителя нанимателя при решении вопроса о применении или неприменении к государственному служащему дисциплинарного взыскания. Так, например, отмечает, что за руководителем, наделенным правом привлекать к ответственности подчиненных, сохраняются слишком большие возможности в решении этих вопросов по своему усмотрению <7>. В этом отношении, как отмечает ученый, дисциплинарная ответственность нередко сопровождается произволом вышестоящих руководителей и в силу этого может препятствовать эффективному противодействию коррупции.

--------------------------------

<7> Ноздрачев как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. N 10.

Безусловно, следует согласиться, что "для публичной ответственности безусловная и даже широкая свобода усмотрений должна быть исключена. Решение о публичной ответственности принимает не заинтересованное лицо (группа лиц), а уполномоченный орган публичной власти или должностное лицо" <8>. В отношении рассматриваемого вида ответственности это возможно лишь отчасти ввиду особого характера существующих правоотношений. Привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности осуществляется представителем нанимателя. Однако последний действует не в своих частных интересах как заинтересованное лицо, а обеспечивает надлежащее функционирование органа государственной власти от имени Российской Федерации в качестве уполномоченного государством лица.

--------------------------------

<8> Крусс критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4.

В целях элиминации субъективного фактора при применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания нам представляется необходимым на нормативном уровне более четко определить основания привлечения к дисциплинарной ответственности.

Проблема нормативной определенности оснований

дисциплинарной ответственности гражданского служащего

В соответствии со ст. 57 Закона о гражданской службе основанием привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служебных правоотношений в силу той же статьи признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.

В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. Трудовое законодательство устанавливает лишь перечень однократных грубых нарушений трудовых обязанностей, за совершение которых работодатель может применить к работнику дисциплинарное взыскание в виде увольнения (п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ). Законодательство о государственной службе полностью восприняло данный подход, что, на наш взгляд, является еще одним из примеров "некритического заимствования". Введение указанного перечня в ТК РФ призвано защитить работника от необоснованного увольнения и фактически представляет собой пределы "частной", "восстановительной" дисциплинарной ответственности. В сфере же государственно-служебных отношений, на наш взгляд, необходимо установление перечня грубых нарушений служебных обязанностей с целью защиты публичного интереса.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4