4.1.2. Планирование бюджетных расходов на предоставление адресных жилищных субсидий вследствие роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги с учетом уточненных прогнозов численности субсидируемого населения

Описание стандарта лучшей практики

Прогнозирование потребности в жилищных субсидиях имеет значение как на федеральном уровне, при распределении средств Фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с предоставлением населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, так и на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Наиболее точный прогноз требуется на муниципальном уровне, поскольку это связано с формированием соответствующих расходных статей муниципальных бюджетов.

В настоящее время прогнозирование потребности в жилищных субсидиях сопряжено с рядом существенных сложностей. В одних регионах имеется задолженность в связи с предоставлением гражданам жилищных субсидий (в тех случаях, когда в бюджет закладываются заведомо заниженные суммы), а в других – остатки неизрасходованных бюджетных средств. В этом случае серьезной проблемой становится контроль за использованием средств, которые в течение бюджетного года оказываются невостребованными.

Используемая практически повсеместно Методика расчета платежеспособной возможности населения на жилищно-коммунальные услуги, утвержденная постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике от 01.01.2001 г. № 12, рекомендована органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления с целью выработки единого методического подхода к расчетам величин субсидий, совершенствования системы прогнозирования численности населения, подпадающего под программу предоставления субсидий, и определения размера необходимых финансовых средств. Как показывает многолетний опыт осуществления российской программы жилищных субсидий, рассчитанные по данной методике количество получателей субсидий и расходы на программу жилищных субсидий существенно превышают фактические. В тех случаях, когда в бюджет закладывается прогнозная цифра, полученная на основе используемой методики, она, как правило, оказывается завышенной.

На самом деле Методика расчета платежеспособной возможности населения на жилищно-коммунальные услуги определяет потенциальное количество получателей жилищных субсидий и потенциальный объем бюджетных расходов на их предоставление. Разница между расчетными и реальными значениями во многом объясняется некорректностью используемой в математических расчетах предпосылки, что все граждане, имеющие доход ниже определенного порогового значения среднедушевого дохода и в связи с этим обладающие правом на жилищную субсидию, воспользуются своим правом.

Можно назвать несколько основных причин, которые приводят к снижению численности получателей субсидий по сравнению с потенциальным количеством участников программы:

1)  отсутствие данных органов государственной статистики по распределению населения по доходным группам по отдельным муниципальным образованиям;

2)  незначительный размер субсидии для граждан, имеющих доходы от вторичной деятельности или скрытую оплату труда;

3)  недостаточная осведомленность населения о системе жилищных субсидий;

4)  нехватка у граждан времени на сбор документов и оформление жилищной субсидии;

5)  надежда некоторых семей на то, что материальные затруднения краткосрочны и все вот-вот нормализуется (удастся устроиться на работу, повысится заработная плата и т. д.);

6)  моральные принципы, не позволяющие некоторым обращаться за помощью («ходить с протянутой рукой»);

7)  психологическая неприемлемость для некоторой части граждан официальной констатации понижения своего социального статуса, то есть официального перехода в категорию малообеспеченных граждан;

8)  нежелание допустить кого-либо к информации о доходах семьи;

9)  финансовая безответственность.

Оценить влияние каждой причины на общее количество граждан, которые не реализуют свое право на жилищную субсидию, технически не представляется возможным. Однако с удовлетворительной точностью определить суммарное действие всех этих причин, чтобы спрогнозировать число получателей жилищных субсидий и величину требующихся для выплаты субсидий денежных средств, вполне реально. В ходе решения этой задачи была разработана формула, которая успешно применяется при планировании бюджетных расходов на предоставление адресных жилищных субсидий.

Муниципальное образование (город, район)

Город Рязань.

Исходная ситуация

Согласно Методике расчета платежеспособной возможности населения на жилищно-коммунальные услуги (далее – Методика) расчет ведется по группам граждан, объединенным в зависимости от их ежемесячного среднедушевого дохода. Распределение населения по таким группам осуществляется территориальными органами Госкомстата России в субъектах Российской Федерации на основании расчетов, проводимых по Методике расчета основных социально-экономических индикаторов уровня жизни населения, утвержденной Постановлением Госкомстата России от 01.01.2001 г. № 61, в процентах по группам доходности. Для муниципальных образований такие расчеты не делаются, поэтому при решении задачи прогнозирования для муниципальных образований региона используется региональное распределение населения по доходным группам.

Численность населения каждой группы граждан с определенным уровнем дохода в муниципальном образовании определяется путем умножения численности населения муниципального образования на долю населения региона (в процентах), соответствующую каждой доходной группе граждан, определенной на основе расчетов в данном субъекте Российской Федерации. Для каждой доходной группы граждан определяется средний размер субсидии на основе среднего дохода для данной группы, предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья, уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги, социальной нормы площади жилья и максимально допустимой доли собственных расходов граждан. Для определения объема средств на субсидии для каждой доходной группы средний размер субсидий для каждой группы умножается на ее численность. Сумма полученных произведений соответствует бюджетной потребности на субсидии гражданам для оплаты жилья и коммунальных услуг.

Реальное число получателей жилищных субсидий и потребность в средствах на программу в течение последних лет в целом по России устойчиво держится на уровне, который в несколько раз ниже рассчитанных по Методике значений.

В числе основных причин разрыва между прогнозным и фактически складывающимся уровнем охвата населения программой жилищных субсидий можно выделить ряд экспертных допущений, принятых в расчетах.

1. Заявительный характер программы жилищных субсидий. Как показывает мировой опыт, в подобных программах, в силу разных причин, принимает участие не более 70 - 80% потенциальных получателей. Частично это связано с неоднородным составом граждан, имеющих право на получение субсидий. Семьи и одиноко проживающие граждане, которые в течение длительного времени имеют низкий доход и у которых отсутствуют перспективы улучшения материального положения, наверняка обратятся за жилищными субсидиями, а также за всеми остальными видами социальной помощи. Семьи, которые в силу каких-либо обстоятельств (смена места работы, краткосрочный уход за больным родственником, переход на неполный рабочий день при устройстве ребенка в детский сад или школу и т. д.) на достаточно короткий срок попали в категорию низкодоходных, вряд ли обратятся за социальной поддержкой, поскольку временно возникшие проблемы в состоянии решить сами. По данным Госкомстата России, определить, какая доля граждан в каждой доходной группе является постоянной составляющей, а какая ‑ временной, не представляется возможным.

При российской несовершенной статистике доходов заявительный принцип выполняет еще и роль «самоаттестации»: семьи, у которых фактические доходы значительно превышают заявленные, не обращаются в службы жилищных субсидий, поскольку ожидаемый размер субсидии для них неинтересен. Поэтому можно предположить, что вследствие изложенных причин фактическая «обращаемость» в службы субсидий составляет не более 70% от прогнозной.

2. «Сосуществование» жилищных субсидий и льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг. В большинстве регионов России при расчете жилищной субсидии учитывается размер оплаты жилищно-коммунальных услуг, начисленный с учетом льгот. Таким образом, для многих потенциальных получателей жилищных субсидий, которые являются льготниками, размер начислений с учетом льгот оказывается меньше предельно допустимой доли от совокупного дохода семьи, и они не попадают в число получателей жилищных субсидий. Под влиянием этого фактора отсеивается еще около 30% потенциальных получателей жилищных субсидий (по статистике, льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг получают более 30% семей, однако доля льготников среди семей с низкими доходами ниже средней, и ряд семей с наиболее низкими доходами сохраняют право на жилищную субсидию даже с учетом начисленных льгот).

3. Примерно в половине российских регионов и муниципальных образований жилищные субсидии для семей, имеющих обеспеченность жильем ниже социальной нормы, рассчитываются исходя из фактически занимаемого жилья, а не из стандарта социальной нормы. Несмотря на то, что согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 субсидия должна предоставляться на фактически занимаемое жилье, но не более социальной нормы площади, такой вариант с методологической и административной точки зрения является ошибочным, к тому же он не ведет к существенной экономии бюджетных расходов. Как показывает анализ, расчет на основе фактически занимаемого жилья уменьшает потребность в бюджетных средствах только на 15%, примерно на столько же сокращается число семей, имеющих право на получение жилищной субсидии.

4. Даже в случае расчета жилищных субсидий исходя из социальных норм площади жилья, субсидии, как правило, рассчитываются на фактически предоставляемые услуги. Это снижает потребность в бюджетных средствах еще как минимум на 10%.

5. В ряде регионов и муниципальных образований действует чрезвычайно сложная система оформления жилищных субсидий, носящая для части граждан, по существу, запретительный характер (отказ в субсидиях при наличии второго жилья, задолженности по оплате ЖКУ и т. д.).

Если предположить, что на сегодняшний день в России право на получение жилищной субсидии имеет около 30% семей (средняя доля населения с доходами ниже прожиточного минимума), то по результатам воздействия первых четырех факторов получаем процент семей - получателей субсидий:

30% * 0,7 * 0,7 * 0,85 * 0,9= 11,2%,

что в первом приближении соответствует среднероссийскому значению. (По данным статистики, на декабрь 2002 года этот показатель составил 11%.)

В Рязани жилищные субсидии гражданам предоставляются исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, которые наиболее типичны для жилищного фонда города; размер льгот не вычитается из размера субсидий, необоснованных ограничений для граждан на участие в программе (например, если имеется второе жилье или на субсидию претендует безработный в трудоспособном возрасте и др.) нет, поэтому остальные указанные выше допущения (2 - 5) не вносят дополнительных погрешностей.

Несмотря на это, реальное количество получателей субсидий и соответственно необходимый объем бюджетных средств на программу всегда были значительно меньше рассчитанных в соответствии с Методикой значений. Например, по прогнозным расчетам (на основе Методики) 1997 года повышение тарифов для населения на жилищные услуги, холодное водоснабжение и отопление должно было привести к росту числа получателей субсидий до 49 тысяч семей. Фактически же количество получателей субсидий после повышения тарифов в августе 1997 года в течение полугода выросло до 7 тысяч семей, то есть оказалось в 7 раз меньше прогнозного значения. Перед службой жилищных субсидий была поставлена задача заметно повысить качество прогнозирования с учетом ожидаемого резкого роста бюджетных расходов на реализацию программы жилищных субсидий в результате ускорения перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта

Служба жилищных субсидий г. Рязани поставила перед собой задачу, во-первых, определить и проанализировать все возможные причины, в силу которых значительная часть граждан, имея законное право на получение субсидии, фактически его не реализует, а во-вторых, попытаться установить коэффициент снижения и определить его числовое значение, которое можно ввести в расчетные формулы. В качестве основных были выявлены причины, уже перечисленные выше. Для влияния их суммарного воздействия на расчеты были определены закономерности, которые достаточно легко устанавливаются при сопоставлении распределения населения по доходам с аналогичным распределением граждан, которые пользуются жилищными субсидиями.

В качестве исходных данных для получения прогноза использовалось распределение населения Рязанской области по уровню доходов, осуществляемое органами Госкомстата России по Рязанской области. Представляется такая закономерность в виде следующей таблицы.

Таблица 1

Распределение населения по доходам

Здесь I = 1, 2, 3, …, I+1 – порядковый номер интервалов распределения диапазона месячных среднедушевых доходов граждан (далее – доходы);

I+1 – количество интервалов распределения диапазона доходов;

n (i) – количество граждан, доход которых лежит в пределах i-го интервала распределения диапазона доходов (или которые принадлежат к i-й группе дохода);

F (i) = 100 * f (i) – процентное отношение количества граждан, принадлежащих i-й группе дохода, к общему количеству – N;

f (i) = n (i) / N.

Распределение населения по уровню дохода далее будет записываться как функция от номера интервала, то есть в виде f (i). Помимо этого, обозначим через g (i) распределение по доходам тех граждан, которые фактически пользуются жилищными субсидиями. Конечная цель построения прогноза количества людей, которые фактически обратятся за жилищной субсидией, а также объема денежных средств, которые потребуются для предоставления субсидий, предопределяет необходимость найти способ преобразования распределения f (i) в распределение g (i).

Чтобы выявить закономерность между распределением населения по уровню дохода f (i) и распределением по уровню дохода населения, получающего жилищные субсидии g (i), последнее распределение на основе фактических данных о доходах тех граждан, которые обратились за получением жилищной субсидии, построено по формуле:

g (i) = m (i) / N,

где m (i) – количество получающих жилищные субсидии граждан, доходы которых лежат в пределах i-го интервала разбиения диапазона доходов;

N – общее число граждан, проживающих в Рязани.

Взаимосвязь между распределениями f (i) и g (i) прослеживается наиболее четко в случае, когда жилищные субсидии рассчитываются только по первому основанию (максимально допустимой доли собственных расходов граждан), то есть по формуле:

РС = ОСН – Т * Д,

где РС – размер жилищной субсидии;

ОСН – размер платы за стандартную квартиру (то есть квартиру, общая площадь которой равна социальной норме и которая обеспечена установленным стандартным набором жилищно-коммунальных услуг в объеме установленных нормативов их потребления, оплачиваемых по установленным органами государственной власти и местного самоуправления тарифам на жилищно-коммунальные услуги);

Т – максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в составе их совокупного дохода;

Д – совокупный доход семьи.

Для определения в дальнейшем будет предполагаться, что значения величин Д, ОСН и РС берутся из расчета на одного человека в семье, состоящей из трех и более человек.

Предполагается, что взаимосвязь между функциями g (Д) и f (Д) выражается следующей формулой:

Д

g (Д) = f (Д) * (1 - ----------),

Д n

где Д – доход на одного члена семьи;

Д n – максимальный доход на одного члена семьи, при котором прекращается начисление субсидий, - пороговый доход.

Фактически второй сомножитель в формуле есть не что иное, как вероятность обращения граждан за субсидией, которая зависит от дохода. Данную формулу можно интерпретировать так: чем больше доход граждан, тем меньше вероятность того, что они придут за полагающейся им субсидией. Причем поправочная функция, позволяющая учесть данный фактор, является линейной. Она в два раза сократила разрыв между прогнозными расчетами по Методике и фактическим количеством получателей субсидий.

Оказалось, что прогнозирование с помощью данной формулы количества граждан, которые обратятся за жилищной субсидией, дает достаточно высокую точность конечного результата в случаях, когда абсолютная величина оплаты жилищно-коммунальных услуг невелика в сравнении с доходами граждан. По мере роста платежа погрешность прогнозирования по данной формуле растет.

На следующем этапе пришли к необходимости внести в указанную формулу поправки:

А

Д ------

g (Д) = f (Д) * (1 - ----------) ОСН

Д n

Данная формула при больших значениях ОСН приводит к большим значениям функции g (Д). Это означает большую вероятность того, что за субсидиями придут все граждане, в особенности те, чей доход близок к пороговому значению. И наоборот, при небольших значениях ОСН значения функции g (Д) будут меньше, что можно интерпретировать как меньшую склонность граждан приходить за небольшими субсидиями. С точки зрения динамики процесса можно предположить, что разрыв между расчетной и фактической потребностью будет постепенно снижаться: в первую очередь, в результате дальнейшего роста тарифов на ЖКУ и, во вторую очередь, в результате упорядочения системы предоставления льгот. Таким образом, погрешность расчетов тем ниже, чем выше уровень платежей граждан за ЖКУ.

Использование данной формулы потребовало определить коэффициент А. Проведенные расчеты показывали, что достаточно неплохо этот коэффициент аппроксимируется величиной среднеквадратичного отклонения среднего дохода групп населения от среднего значения дохода. В результате уточненная формула стала выглядеть следующим образом:

q

Д ------

g (Д) = f (Д) * (1 - ----------) ОСН

Д n

Однако и эта формула показала недостаточную точность прогнозирования по сравнению с реальными значениями.

Точность повысили, умножив показатель степени на отношение дохода каждой группы населения, имеющей право на получение жилищной субсидии, к пороговому значению дохода:

Z

Д ------

g (Д) = f (Д) * (1 - -----------) ОСН

Д n

Д

где Z = q * ---------- .

Д n

Рассчитанные с помощью этой формулы величины прироста получателей жилищных субсидий, а также необходимых для предоставления субсидий денежных средств явились достаточно точными для программы жилищных субсидий г. Рязани и используются для расчета прогнозов. Например, в декабре 2000 года доля получателей субсидий в Рязани составила 2,69% от всех семей города. Расчет получателей субсидий по данной формуле дал значение 2,66%.

Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта

Прогноз численности субсидируемого населения и бюджетной потребности на программу жилищных субсидий производит отдел жилищных компенсаций Управления социальной защиты населения г. Рязани.

Факторы успешного внедрения стандарта

Из перечисленных выше социальных, экономических, информационных и психологических причин, приводящих к несоответствию прогнозных и фактических значений количества получателей субсидий и средств на программу, можно уменьшить влияние на прогнозные расчеты первой причины.

Ежегодно органы государственной статистики субъектов Российской Федерации на основе результатов бюджетных обследований домохозяйств подготавливают 6 распределений населения по доходным группам: 4 квартальных, 1 полугодовое и 1 годовое. Для прогнозирования потребности средств на субсидии при принятии новых ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги наиболее подходящим во временном и информационном отношении является распределение, непосредственно предшествующее прогнозируемому периоду. Для подготовки данных к проекту бюджета из перечисленных семи распределений пригодными являются только четыре: за первые три квартала и первое полугодие, так как распределения за четвертый квартал, второе полугодие и год рассчитываются лишь к февралю следующего года. В свою очередь, из четырех распределений наиболее подходящим для указанной цели является распределение за второй квартал. Связано это с тем, что распределения за первый квартал (в большей степени) и первое полугодие (в меньшей степени) несут на себе отпечаток ежегодно повторяющегося спада экономических показателей, связанного с бюджетными, бухгалтерскими, психологическими проблемами переходного периода из старого года в новый год. Распределение за третий квартал появляется к концу ноября - началу декабря, когда бюджеты по закону должны быть утверждены.

Таким образом, использование распределения населения по доходным группам за второй квартал при подготовке проекта бюджета на следующий год приводит к уменьшению погрешности в расчетах.

Проблемы внедрения стандарта и пути их решения

Помимо причин, изложенных в предыдущих разделах, на точность прогнозирования потребности в жилищных субсидиях влияют также политико-административные причины. План изменения ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг населением в течение предстоящего года зачастую оказывается нереализованным или реализованным с запозданием или не в полном объеме, что снижает потребность в бюджетных средствах, связанных с предоставлением гражданам жилищных субсидий. Рост количества получателей субсидий - процесс относительно медленный. Выход на максимальное количество получателей субсидий и на максимальные бюджетные расходы начиная от даты повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения занимает несколько месяцев в зависимости от степени роста тарифов и эффективности муниципальной системы жилищных субсидий. Соответственно, чем позже относительно запланированного при прогнозе срока произойдет переход на новые тарифы, тем меньше средств на субсидии потребуется.

Следует иметь в виду, что предложенная формула показывает наиболее точные результаты при предоставлении гражданам субсидий только по первому основанию, то есть по максимально допустимой доле собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг. Если Государственная Дума примет изменения и дополнения в Федеральный закон «Об основах федеральной жилищной политике», на основании которых будет отменено предоставление субсидий по второму основанию – по прожиточному минимуму, то использование данной формулы в прогнозных расчетах станет особенно актуально.

Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)

Работа над уменьшением погрешности при расчетах потребности средств на программу жилищных субсидий проводилась совместно службами жилищных субсидий г. Владимира (в настоящее время бывший руководитель владимирской службы субсидий – основной разработчик данной формулы ‑ ушел на пенсию) и г. Рязани на дружественных началах. В результате двухстороннего сотрудничества построена экономико-математическая модель прогнозирования потребности средств на программу жилищных субсидий.

Полученные результаты

Результатом внедрения данного стандарта является достаточно высокая точность прогнозирования числа получателей субсидий и потребности бюджетных средств на программу жилищных субсидий вследствие роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Принятые нормативно-правовые документы

По данному вопросу никаких нормативных документов не принималось.

Контактная информация

Ведущий эксперт направления «Городское хозяйство» фонда «Институт экономики города» . Тел./, 787-45-20; е-mail: *****@***ru