Учебный курс
Совместная оценка потребностей местных сообществ. Планирование и исполнение бюджета на основе всех заинтересованных сторон
ПУТЕВОДИТЕЛЬ для тренеров
Фонд «Институт экономики города»
Москва, 2007
Учебный курс
Совместная оценка потребностей местных сообществ. Планирование и исполнение бюджета на основе всех заинтересованных сторон
ПУТЕВОДИТЕЛЬ для тренеров
«Путеводитель для тренеров» обеспечивает тренеров простым и понятным подходом к проведению обучения участников Программы Поддержки Местных Инициатив (ППМИ), которую проводит Правительство Ставропольского края при участии Всемирного Банка в координации с Аппаратом полномочного представителя Президента в ЮФО и Министерства регионального развития РФ. «Путеводитель» описывает программу курса и содержит вопросы организации процесса учебных занятий силами местных тренеров. «Путеводитель для тренеров» представляет собой практическое пособие по подготовке обучающих курсов, его можно использовать для самостоятельного изучения и как базовый материал для лекций, семинаров и тренингов. «Путеводитель» подготовлен специалистами Фонда «Институт экономики города» в целях содействия обучающей компоненте ППМИ.
Для удобства пользования Путеводитель разделен на две части.
Часть 1 описывает цели и задачи курса, основное содержание и формы занятий, и содержит практический иллюстративный материал для использования в процессе проведения учебных занятий.
Часть 2 посвящена вопросам организации учебного процесса, методам контроля уровня обучения, и содержит указания на источники самостоятельного сбора и изучения материала для успешной подготовки и проведения учебного курса.
© Фонд «Институт экономики города», 2007
Часть 1. Программа курса и комментарии для лектора
Цель курса
Учебный курс «Совместная оценка потребностей местных сообществ. Планирование и исполнение бюджета на основе всех заинтересованных сторон» ставит своей целью повышение активности населения в решении вопросов местного значения совместно с местной администрацией, совместного формирования и исполнения местных бюджетов и повышения качества предоставляемых населению муниципальных услуг.
Задачи курса
Ознакомить слушателей с принципами эффективного гражданского участия в местном самоуправлении и эффективными механизмами выявления общественного мнения. Представить слушателям информацию о доходах и расходах местных бюджетов и планировании бюджета на основе участия всех заинтересованных сторон. Раскрыть сущность управления по результатам и его роли в повышении эффективности бюджетных расходов. Обучить слушателей определению приоритетных проблем местного сообщества и направлений деятельности органов МСУ на основе использования критериев приоритетности. Обучить слушателей разработке схемы последовательного достижения результатов на примере составления плана мероприятий по повышению качества услуг.Формы занятий
Семинары-тренинги - 12 часов
Практические занятия - 3 часа
Первый день
10.00 – 10.30 Знакомство участников
10.30 – 11.15 Семинар «Что такое эффективное гражданское участие в местном самоуправлении?»
11.15 – 11.30 перерыв
11.30 – 12.15 Семинар «Проведение собрания по выявлению общественного мнения»
12.15 – 13.00 Семинар «Как достичь успеха при информировании общественности. Эффективные навыки ведения дискуссии»
13.00 – 14.00 обед
14.00 – 16.30 Семинар «Определение приоритетных направлений деятельности/проектов на основе использования критериев приоритетности»
16.30 – 16.45 перерыв
16.45 – 18:00 Практическое занятие «Выделение приоритетных проблем местного сообщества на основе использования критериев приоритетности»
Второй день
10.00 – 10.30 Подведение итогов предыдущего дня
10.30 – 11.15 Семинар «Структура источников доходов бюджетов муниципальных образований»
11.15 – 11.30 перерыв
11.30 – 12.30 Семинар «Формирование расходной части бюджетов муниципальных образований»
12.30 – 13.30 Семинар «Управление по результатам»
13.30 – 14.30 обед
14.30 – 15.30 Семинар «План мероприятий по улучшению качества услуг, как инструмент управления по результатам»
15.30 – 16:30 Семинар «План мероприятий по улучшению качества услуг, как инструмент управления по результатам (продолжение)»
16.30 – 16.45 перерыв
16.45 – 18:00 Практическое занятие «Определение бюджетных приоритетов при участии всех заинтересованных сторон. Разработка плана мероприятий по улучшению качества услуг»
Программа курса
Темы лекций:
· Что такое эффективное гражданское участие в местном самоуправлении?
· Проведение собрания по выявлению общественного мнения
· Как достичь успеха при информировании общественности. Эффективные навыки ведения дискуссии
· Определение приоритетных проблем местного сообщества и направлений деятельности/проектов органов местного самоуправления
· Для чего необходимо планирование бюджета на основе участия всех заинтересованных сторон?
· Структура источников доходов бюджетов муниципальных образований
· Формирование расходной части бюджетов муниципальных образований
· Управление по результатам и его роль в повышении эффективности бюджетных расходов
· План мероприятий по улучшению качества услуг, как инструмент управления по результатам
Темы практических занятий:
· Выделение приоритетных проблем местного сообщества на основе использования критериев приоритетности
· Определение бюджетных приоритетов при участии всех заинтересованных сторон. Разработка плана мероприятий по улучшению качества услуг.
Методическое обеспечение (состав раздаточного материала)
Презентационные материалы лекций. Диск с записанными на нем нормативно-правовыми документами, которые тренерам необходимо изучить для того, чтобы хорошо усвоить материалы лекций.Контрольные вопросы для проверки знаний
1) Вопросы для проверки знаний по теме: «Что такое эффективное гражданское участие в местном самоуправлении»:
Для чего гражданам необходимо участвовать в местном самоуправлении?
Какие преимущества для органов МСУ дает участие граждан в решении вопросов местного значения и в формировании местного бюджета?
Кем (какими целевыми группами) представлено местное сообщество?
2) Вопросы для проверки знаний по теме: «Проведение собрания по выявлению общественного мнения»
С какой целью органам МСУ необходимо выявлять общественное мнение по различным вопросам?
Каковы основные факторы успеха проведения собрания по выявлению общественного мнения?
Как должны использоваться ответы граждан, полученные во время собрания по выявлению общественного мнения?
3) Вопросы для проверки знаний по теме: «Как достичь успеха при информировании общественности. Эффективные навыки ведения дискуссии»
Каким должно быть объявление о проведении общественного собрания/публичных слушаний, чтобы привлечь для участия в нем максимальное количество граждан?
Каковы основные правила ведения дискуссии?
Почему при общении с аудиторией необходимо избегать закрытых вопросов?
4) Вопросы для проверки знаний по теме: «Определение приоритетных направлений деятельности/проектов на основе использования критериев приоритетности»
Каковые основные критерии определения приоритетности проблем?
На что следует опираться при отборе критериев приоритетности для ранжирования проблем?
Как определяется значение критериев для осуществления окончательного отбора?
5) Вопросы для проверки знаний по теме: «Структура источников доходов бюджетов муниципальных образований»
Что такое разработка бюджета на основе участия всех заинтересованных сторон?
Что такое собственные доходы местного бюджета?
Каковые основные формы межбюджетных трансфертов, и в чем заключается разница в полномочиях по их использованию?
Что такое бюджетное выравнивание и чем вызвана его необходимость?
Что такое «отрицательные трансферты»?
6) Вопросы для проверки знаний по теме: «Формирование расходной части бюджетов муниципальных образований»
В чем заключается разница между вопросами местного значения и расходными обязательствами муниципального образования?
Что должен регламентировать муниципальный нормативно-правовой акт по тому или иному вопросу местного значения?
Что такое реестр расходных обязательств?
Из чего должны исходить органы местного самоуправления при заключении соглашений о передаче своих полномочий?
7) Вопросы для проверки знаний по теме: «Управление по результатам»
Что такое управление по результатам и какова его роль?
Что такое «продукт» и «результат», каковы основные различия между этими двумя понятиями?
Какова сфера применения показателей результативности?
8) Вопросы для проверки знаний по теме: «План мероприятий по улучшению качества услуг, как инструмент управления по результатам»
Каковы основные компоненты плана мероприятий по улучшению качества услуг?
Каковы основные этапы плана мероприятий по улучшению качества услуг?
Для чего необходим мониторинг реализации мероприятий, включенных в план?
Иллюстративный материал
БЛОК 1. Что такое эффективное гражданское участие в местном самоуправлении?
Эффективные механизмы выявления общественного мнения
Короткое задание на этом слайде является вводным и необходимо для того, что все слушатели «настроились» на тему и каждый задумался о том, что же такое эффективное гражданское участие.
После того, как каждый из слушателей продолжит фразу предыдущего слайда, тренер, зачитывает все ответы и подытоживает их.
«Лестница участия» демонстрирует различные общественные стадии вовлеченности граждан в процесс принятия решений на местном уровне.
ИНФОРМИРОВАНИЕ: Информирование является односторонней связью и представляет собой простое информирование населения (констатацию фактов) по принятым органами МСУ решениям (через СМИ, публикации в персе и т. д.). Люди имеют возможность
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ: В отличие от информирования, консультирование – это уже двусторонняя связь, при которой представители органов МСУ выявляют (узнают) мнение населения, принимают его к сведению, но не факт, что общественное мнение повлияет на конечное решение.
ПАРТНЕРСТВО: Партнерство представителей органов власти и общественности представляет собой совместное принятие решений.
ПОЛНОПРАВНЫЕ ХОЗЯЕВА: Граждане являются полноправными хозяевами на своей территории, когда наравне с представителями органов МСУ участвуют в определении приоритетов развития территории, в разработке программ развития, т также непосредственно участвуют в решении проблем сообщества (через самоорганизацию граждан).
Во время первого общественного собрания гражданам предлагается задать следующие вопросы (в скобках даются комментарии):
Стенд № 2
В чем преимущества Вашего поселения? (чем оно выгодно отличается от других, как его можно позиционировать)
Ответы на этот вопрос способствуют самоидентификации граждан определенной территории.
Стенд № 3
Что мне больше всего нравится в моем поселении?
Ответы на этот вопрос полезны с точки зрения получения информации о том, что ценят люди и, соответственно, над сохранением чего следует работать органам МСУ.
Стенд № 4
Что мне меньше всего нравится в моем поселении?
Данный вопрос позволяет выявить проблемы, волнующие жителей данной территории.
Стенд № 5
Каким образом мы можем способствовать экономическому развитию поселения?
Этот вопрос побуждает граждан поставить себя на место органов МСУ и задуматься о том, что можно сделать, чтобы улучшить экономическую ситуацию в поселении, например, развивать малый бизнес, оказывать фермерам и предпринимателям консультации по налогообложению.
Стенд № 6
Каким образом мы можем улучшить социальную инфраструктуру и повысить качество предоставления социальных услуг?
Отвечая на этот вопрос, люди вносят свои предложения по повышению объема и качества социальных услуг. На основании ответов на данный вопрос вырисовываются приоритетные направления развития социальной среды проживания граждан.
Стенд № 7
Каким образом мы можем улучшить общественную инфраструктуру и повысить качество предоставления общественных услуг (ЖКХ, транспорт, дороги и т. п.)
Ответы на этот вопрос позволяют выявить проблемы сфере ЖКХ, общественного транспорта, состояния дорог.
Стенд № 8
Как можно повысить качество управления нашим поселением?
Отвечая на этот вопрос, люди выражают свое виденье, вносят свои предложения по повышению качества управления процессами общественной жизнедеятельности на данной территории.
Стенд № 9
Каким Вы видите (хотели бы видеть) Ваше поселение через 10-15 лет?
Этот вопрос является одним из важнейших, так как позволяет на основании ответов граждан выработать общественное мнение о перспективах развития поселения. Чем более конкретными будут ответы, тем четче будет полученная картина будущего. В основе данного подхода идея: «Прежде, чем отправиться в путь, необходимо решить, куда мы в итоге хотим прийти».
Вот, например, перспективное видение Андреевского поселения Пермского края, сформированное рабочей группой данного поселения, состоящей из представителей органов общественности и МСУ, на основании ответов граждан:
«Село Андреевка будут экологически чистым с высокоразвитым сельхозпроизводством и частным бизнесом. Жители села будут иметь возможность на своей территории использовать все виды инфраструктуры. Молодые специалисты, подготовленные в ВУЗах и колледжах на бюджетной основе, будут работать на предприятиях бюджетной сферы и сельхозпроизводства. В селе будет много молодых людей, для которых будет построено жилье, они получат льготные кредиты для приобретения мебели и оргтехники. Каждый житель будет иметь возможность расширять свой кругозор в доме культуры, библиотеке, школе. Среди жителей села будет взаимопонимание по всем вопросам».
Особую важность такое общественное собрание представляет для вновь избранных глав поселений.
Вопросы, задаваемые гражданам на общественном собрании (посредством использования плакатов с целью фиксации ответов), могут быть любыми, в зависимости от того, на какую тему важно узнать общественное мнение. Например, «Что Вы лично готовы сделать для улучшения жизни в нашем поселении?».
Крайне важно, перед тем, как люди начнут отвечать на вопросы, объяснить им, с какой целью проводится опрос, как будут использованы их ответы, постараться пробудить в людях гражданский дух и чувство причастности каждого к улучшению жизни в местном сообществе.
На данном слайде речь идет о том, что участие людей в общественном собрании в значительной степени зависит от того, как была проведена информационная компания, и в частности, каким был информационный лозунг (объявление).
Например, можно написать: «22 октября 2007 г. в актовом здании дома культуры состоится собранию по выявлению общественного мнения».
В качестве альтернативного варианта можно предложить следующее объявление: «Если вы будете высказывать свое мнение, а мы прислушиваться к нему, то наша жизнь изменится к лучшему! Ждем Вас в актовом здании дома культуры 22 октября 2007 г.».
Или, например, перед проведением публичных слушаний по бюджету в тексте объявления людей можно призвать к совместному определению направлений расходования бюджетных средств бюджета поселения.
БЛОК 2. Определение приоритетных проблем, направлений деятельности/проектов на основе использования критериев приоритетности.
Список выявленных на общественных собраниях проблем, волнующих местное сообщество, может оказаться очень обширным и требующим больших финансовых и человеческих затрат. В связи с чем необходимо использование технологии определения приоритетов, тем более в условиях ограниченности финансовых ресурсов муниципалитета.
При этом каждый муниципалитет может руководствоваться собственными критериями определения приоритетности проблем.
Например, в муниципалитете А очень плохая питьевая вода, которая негативным образом отражается на жизни и здоровье населения. Соответственно на общественном собрании может быть принято решение о приоритетности проектов, направленных на снижение угрозы жизни населению. Тогда в случае необходимости выбора между строительством очистного сооружения или ремонтом действующего водопровода и, например, строительством нового клуба выбор будет сделан в пользу решения экологической проблемы.
Тогда как в муниципалитете В совершенно отсутствует организованный культурный и спортивный досуг, в связи с чем растет подростковая преступность. И для такого муниципального образования строительство клуба или спортивной площадки может стать наиважнейшей задачей.
Критерии приоритетности ранжируются по степени важности, при этом в разных муниципальных образованиях один и тот же критерий может иметь разный вес, отражающий степень значимости данного критерия для населения конкретной территории с учетом исходной социально-экономической и экологической ситуации, степени развития коммунальной и социальной инфраструктуры, демографической структуры населения и т. п.
Критерии могут иметь разное значение для результатов окончательного отбора. Например, если в качестве критерия, на основании которого осуществляется распределение ресурсов для финансирования потребностей территории, используется количество участников проекта и количество неудовлетворенных основных нужд, то в одном случае поселение (назовем его для удобства поселение А) может придать одинаковое значение каждому критерию, а в другом случае, город (обозначим его город Б) может установить в три раза большее значение для критерия одного из критериев.
Стоит отметить, что значения данных критериев могут быть изменены. Рабочая группа в сотрудничестве с представителями органов МСУ вправе пересмотреть данные критерии и, на основе проведенного анализа, принять решение о добавлении или удалении какого-либо критерия или изменении соответствующих значений. Этот процесс свидетельствует о нестационарном, регулируемом, и, как правило, гибком характере планирования бюджета на основе общественного участия.
После того, как будут выбраны критерии приоритетов, все проблемы, обозначенные гражданами, могут быть оценены (проранжированы) с точки зрения соответствия критериям.
БЛОК 3. Планирование бюджета на основе участия всех заинтересованных сторон.
Семинар начинается с небольшой дискуссии о том, зачем гражданам необходимо участвовать в формировании бюджета, что это дает органам власти и общественности.
ДОХОДЫ бюджетов муниципальных образований в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации формируются за счет поступлений из следующих источников:
1) Налоговые доходы (от местных, региональных и федеральных налогов и сборов), зачисляемые в бюджеты по нормативам в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
2) Неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
3) Безвозмездные и безвозвратные поступления из бюджетов других уровней, за исключением субвенций из регионального Фонда компенсаций.
Следует особо отметить, что все вышеперечисленные виды доходов, в том числе, безвозмездные и безвозвратные поступления из бюджетов других уровней, за исключением субвенций из регионального Фонда компенсаций, в соответствии со статьей 47 Бюджетного кодекса РФ являются собственными доходами местных бюджетов. Правовая природа полномочий в части использования всех трех вышеприведенных видов собственных доходов бюджетов поселений одинакова. Собственные доходы местного бюджета органы местного самоуправления расходуют на решение вопросов местного значения и вправе самостоятельно определять направления расходования средств в рамках решения соответствующих вопросов. Тогда как субвенции из регионального Фонда компенсаций предоставляются с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и носят целевой характер.
Межбюджетные трансферты муниципальным образованиям могут предоставляться в форме дотаций, субвенций и субсидий.
Дотации представляют собой бюджетные средства, которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе и носят нецелевой характер, то есть органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления расходования дотаций в рамках решения вопросов местного значения. Дотации, как правило, предоставляются на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иначе говоря, на выравнивание возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Субвенции и субсидии, в отличие от дотаций, носят целевой характер. Субвенции предоставляются с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных переданных им полномочий другого уровня власти. Тогда как субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования (софинансирования) определенных целевых расходов местного бюджета.
Органам местного самоуправления чрезвычайно важно понимать разницу между тремя видами межбюджетных трансфертов и полномочиями по их использованию.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации все граждане страны, независимо от места проживания, имеют равные права, в том числе и право на получение государственных и муниципальных услуг. Тогда как экономические возможности субъектов Российской Федерации (как и возможности отдельных муниципальных образований внутри того или иного региона) для предоставления услуг населению могут существенно различаться. Россия является страной с огромной территорией, и разные регионы имеют разную степень обеспеченности сырьевыми ресурсами. Налоговый потенциал на территории страны размещен крайне неравномерно. Соответственно, экономические возможности отдельных территорий генерировать доходы в бюджет объективно различны. В условиях неравномерного размещения налогового потенциала бюджетное выравнивание возможностей по предоставлению услуг гражданам является объективной необходимостью.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены правом перераспределения части доходов «высокообеспеченных» муниципальных образований между менее обеспеченными муниципальными образованиями соответствующего типа на территории субъекта Российской Федерации. Это происходит через так называемый механизм «отрицательного трансферта».
Субвенции из бюджетов поселений в бюджет субъекта Российской Федерации («отрицательные трансферты») перечисляются органами местного самоуправления тех поселений, в которых уровень налоговых доходов бюджета поселения в расчете на одного жителя в последнем отчетном финансовом году превышал средний по всем поселениям данного субъекта Российской Федерации уровень среднедушевых налоговых доходов в два и более раза. Размер указанной субвенции для отдельного поселения в расчете на одного жителя не может превышать 50% разницы между уровнем налоговых доходов бюджета данного поселения в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем налоговых доходов по всем поселениям субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году в расчете на одного жителя.
В соответствии с пунктом 4 (подпункт 9) статьи 83 Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в переходный период вступления в силу данного Закона, установленный в Российской Федерации до 1 января 2009 г., законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено перечисление поселениями «отрицательных трансфертов» в региональный бюджет в случае превышения налоговых доходов бюджета поселения в расчете на одного жителя над средним по поселениям субъекта Российской Федерации уровнем среднедушевых налоговых доходов в 1,3 и более раза.
Вопросы местного значения поселений установлены статьей 14 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Статья 14 указанного Закона определяет сферу компетенции органов местного самоуправления поселений и сама по себе не влечет возникновения расходных обязательств бюджетов поселений.
Расходные обязательства органов местного самоуправления поселений возникают в результате:
· принятия представительными органами местного самоуправления поселений нормативно-правовых актов по вопросам местного значения поселений;
· принятия представительными органами местного самоуправления поселений нормативно-правовых актов по вопросам осуществления органами местного самоуправления поселений отдельных государственных полномочий;
· заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по вопросам местного значения поселений.
В соответствии со статьей 87 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления (как и органы государственной власти) обязаны вести реестр расходных обязательств. Реестр расходных обязательств представляет собой свод (перечень) муниципальных нормативно-правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров (соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет собственных средств местного бюджета и, в части делегированных полномочий, за счет субвенций из регионального Фонда компенсаций. Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией. Данные реестра расходных обязательств являются основой для формирования расходной части местного бюджета.
Закон не регламентирует, как и в каком объеме должны решаться те или иные вопросы местного значения поселений. Каждое муниципальное образование самостоятельно определяет порядок решения вопросов местного значения поселений и объем муниципальных услуг, которые будут оказываться в рамках решения соответствующих вопросов.
Нормативно-правовой акт по тому или иному вопросу местного значения поселения должен регламентировать порядок решения соответствующего вопроса в данном поселении, определять необходимые для этого конкретные мероприятия и действия органов местного самоуправления, конкретный порядок финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств, направления расходования бюджетных средств, и, в конечном итоге, объем предоставления той или иной муниципальной услуги. Финансовые обязательства муниципальных образований, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.
Перечень вопросов местного значения поселений, определенный статьей 14 Закона 131-ФЗ, является единым для всех поселений, независимо от различий между ними в численности населения, развитости инфраструктуры или степени экономического развития. Однако возможности бюджетов поселений по решению одних и тех же вопросов местного значения могут существенно различаться. Соответственно, и подходы к решению местных вопросов, и объемы соответствующих бюджетных расходов в поселениях (например, расходы на благоустройство территории) могут быть различны.
Органы местного самоуправления поселений при принятии нормативно-правовых актов по вопросам местного значения поселений должны тщательно оценивать свои финансовые, организационные и инфраструктурные возможности по решению тех или иных вопросов местного значения и не принимать невыполнимых обязательств.
Резюмируя вышеизложенное, хотелось бы подчеркнуть, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно устанавливать расходные обязательства муниципального образования и порядок решения тех или иных вопросов местного значения с учетом имеющихся возможностей. В соответствии со статьей 18 Закона 131-ФЗ федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Соответственно, и объем муниципальных услуг, предоставляемых за счет средств местного бюджета, определяется органами местного самоуправления поселения самостоятельно.
Существует еще один аспект, который необходимо учитывать при планировании расходов бюджетов поселений. При рассмотрении вопросов местного значения поселений, установленных статьей 14 Закона 131-ФЗ, обращает на себя внимание разнообразие формулировок вопросов местного значения: «содержание…», организация…», «создание условий…», «обеспечение…», «участие…», «оказание содействия» и др.
Из вышеизложенного следует, что решение некоторых вопросов местного значения поселений не требует осуществления расходов за счет средств бюджетов поселений. Для решения отдельных вопросов деятельность органов местного самоуправления должна быть направлена не на само оказание услуги, а на формирование и поддержание среды для оказания соответствующей услуги: принятие регламентирующего нормативно-правового акта, проведение комплекса организационных мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение определенных целей в рамках решения соответствующего вопроса местного значения.
В соответствии с п.4 статьи 15 Федерального Закона 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений вправе заключать с органами местного самоуправления муниципального района соглашения о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. При принятии решения о целесообразности передачи тех или иных полномочий и заключении соответствующих соглашений органам местного самоуправления поселений целесообразно исходить из собственных кадровых и технических возможностей по решению того или иного вопроса местного значения.
Следует отметить, что органы местного самоуправления поселений в рамках решения того или иного вопроса местного значения вправе по своему усмотрению передавать часть полномочий, а не все полномочия по решению соответствующего вопроса. Например, при передаче полномочий по исполнению местного бюджета органы местного самоуправления поселения могут передать на уровень муниципального района полномочия в части кассового обслуживания исполнения бюджета поселения, тогда как полномочия по санкционированию расходов местного бюджета органы местного самоуправления поселения при желании вправе оставить за собой, то есть передать лишь часть полномочий по исполнению местного бюджета.
В свою очередь, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав данного муниципального района, соглашения о передаче им осуществления части полномочий муниципального района за счет предоставляемых на эти цели субвенций из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.
При заключении соглашений о передаче органам местного самоуправления поселений осуществления части полномочий муниципального района важно обращать внимание на то, чтобы в соглашении обязательно предусматривалось исполнение поселениями переданных им полномочий за счет субвенций (а не дотаций). Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, предоставляемые поселениям из районного Фонда финансовой поддержки поселений, никакого отношения к осуществлению части полномочий муниципального района не имеют. Дотации являются собственными доходами бюджетов поселений, и органы местного самоуправления поселений вправе расходовать дотации исключительно на решение вопросов местного значения поселения.
БЛОК 4. Управление по результатам. План мероприятий по улучшению качества услуг, как инструмент управления по результатам.
Часть 2. Рекомендации по организации учебного процесса
Аудитория
Аудитория в рамках учебного курса: «Совместная оценка потребностей местных сообществ. Планирование и исполнение бюджета на основе участия всех заинтересованных сторон» может быть представлена следующими участниками:
- Тренеры, участвующие в Программе Поддержки Местных Инициатив (ППМИ) Представители органов местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты) Представители НКО и общественности.
В качестве тренеров могут выступать люди, имеющие экономическое, юридическое образование, образование в сфере государственного и муниципального управления. Это должны быть энергичные, обучаемые, коммуникабельные люди, умеющие выступать перед аудиторией и удерживать внимание слушателей.
Ожидаемые результаты
После изучения курса «Совместная оценка потребностей местных сообществ. Планирование и исполнение бюджета на основе участия всех заинтересованных сторон» слушатели обретут следующие знания и навыки:
Тренеры, участвующие в программе:
- Обретут знания по вопросам, включенным в данный учебный курс, и навыки для самостоятельного проведения данного учебного курса для участников Программы Поддержки Местных Инициатив (ППМИ).
Представители НКО и общественности:
- Узнают, что такое местное самоуправление и гражданское участие; Осознают важность и выгоды для населения общественного участия в определении бюджетных приоритетов и решении вопросов местного значения; Станут лучше понимать задачи и роль органов местного самоуправления; Узнают об источниках формирования доходов местного бюджета и возможных направлениях расходования бюджетных средств; Научатся совместно с местной администрацией определять приоритетные проблемы местного сообщества, разрабатывать планы мероприятий по улучшению качества услуг и участвовать в их реализации.
Представители органов местного самоуправления:
- Поймут важность и преимущества взаимодействия представителей власти и общественности при формировании местного бюджета и решении иных вопросов местного значения; Научатся проводить собрания по выявлению общественного мнения; Научаться эффективному взаимодействию с гражданами; Научатся определять приоритетные проблемы местного сообщества на основе использования критериев приоритетности. Овладеют более глубокими знаниями о формировании доходов и расходов местных бюджетов. Овладеют знаниями о принципах управления по результатам; Научатся разрабатывать планы мероприятий по улучшению качества услуг, предоставляемых населению.
Формы контроля уровня знаний
- Собеседование с каждым из слушателей по вопросам, рассмотренным во время учебного курса; Анкеты с вопросами (можно воспользоваться контрольными вопросами для проверки знаний по каждой теме, рассмотренными в начале данного путеводителя); Контрольная работа, включающая в себя разработку слушателями планов мероприятий по повышению качества услуг (по выбранным муниципальным услугам). При этом рекомендуется разбить слушателей на мини-группы по 3-5 чел. Контрольное задание, включающее в себя ранжирование выявленных во время общественного собрания проблем в порядке приоритетности на основании определенных критериев.
Список основной и дополнительной литературы
· Бюджетный кодекс Российской Федерации (ГЛАВА 9, ГЛАВА 11, ГЛАВА 16)
· Налоговый кодекс Российской Федерации (ЧАСТЬ 1 – раздел 1, ЧАСТЬ 2 – разделы 8,9,10)
· Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ГЛАВА 3, ГЛАВА 4, ГЛАВА 8)
· Хатри результативности в общественном секторе. Пер. с англ. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2005.
· Эффективные решения в экономике переходного периода: Аналитические инструменты разработки и реализации социально-экономической политики / К. Морс, Р. Страйк, ; Фонда «институт экономики города». – М.: Айрис-пресс, 2007. (ГЛАВА 9. Управление результативностью)
· Без гражданского общества нет демократии. - http://www. nasledie. ru/oboz/N21-24_94/016.htm
· “Самоорганизация населения как важнейшие фактор эффективности местного самоуправления”. - http://lpur. tsu. ru/Public/book2000/a013400.htm
